生態(tài)損害救濟中環(huán)保組織的定位與功能
——以幾個典型環(huán)境公益訴訟案件為切入點

廖建凱

（西南政法大學(xué)　應(yīng)用法學(xué)院，重慶　401120）

近段時間，環(huán)保組織通過提起公益訴訟參與生態(tài)損害救濟的報道不斷見諸各類新聞媒體，如“自然之友和福建省綠家園環(huán)境友好中心訴謝知錦等四人破壞林地民事公益訴訟案（以下簡稱謝知錦等破壞林地案）”、“中華環(huán)保聯(lián)合會訴山東德州晶華集團振華有限公司大氣污染民事公益訴訟案（以下簡稱振華公司大氣污染案）”和“重慶市綠色志愿者聯(lián)合會訴湖北恩施自治州建始磺廠坪礦業(yè)有限責(zé)任公司水庫污染民事公益訴訟案（以下簡稱礦業(yè)公司水庫污染案）”，等等①2017年3月7日，最高人民法院召開環(huán)境公益訴訟典型案例新聞通氣會，發(fā)布了10起環(huán)境公益訴訟典型案例，其中就包括這三個環(huán)境民事公益訴訟案例。。生態(tài)損害救濟中，環(huán)保組織是不是只有民事公益訴訟這條司法路徑可選擇？環(huán)保組織在生態(tài)損害救濟中的定位如何，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮怎樣的功能？這些問題值得我們探討。

一、環(huán)保組織定位不當(dāng)與功能扭曲的個案表現(xiàn)

通過分析謝知錦等破壞林地案、振華公司大氣污染案和礦業(yè)公司水庫污染案三個典型案例的訴訟請求，可以管窺環(huán)保組織在生態(tài)損害救濟中定位不當(dāng)與功能扭曲。

（一）混淆環(huán)境行政義務(wù)與環(huán)境民事責(zé)任

在謝知錦等破壞林地案中，自然之友和福建省綠家園環(huán)境友好中心向法院提出了四項訴訟請求，其中第一項訴訟請求為“請求法院判令四被告在三個月內(nèi)清除南平市延平區(qū)葫蘆山砂基洋恒興石材廠礦山采石處現(xiàn)存工棚、機械設(shè)備、石料和棄石，恢復(fù)被破壞的28.33畝林地植被”；第二項訴訟請求為“四被告不能按第一項請求三個月內(nèi)恢復(fù)林地植被的，賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用110.19萬元，由第三人用該款組織恢復(fù)林地植被”。無論根據(jù)林地保護的相關(guān)法律規(guī)定①詳見《中華人民共和國森林法》第四十四條和《森林法實施條例》第四十三條。，還根據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境保護的相關(guān)法律規(guī)定②詳見《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三十二條和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》第十七條。，“恢復(fù)被破壞的林地植被”（包括清除林地上的工棚、設(shè)備、石料和棄石，補種樹木等）是采礦人應(yīng)承擔(dān)的行政法律義務(wù)。采礦人不履行恢復(fù)林地植被的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)由環(huán)境監(jiān)管部門通過行政執(zhí)法的法式強制其履行或者采取替代履行的辦法由采礦人承擔(dān)恢復(fù)植被的費用。

在振華公司大氣污染案中，中華環(huán)保聯(lián)合向法院提出了五項訴訟請求，其中第一項訴訟請求為“被告立即停止超標向大氣排放污染物，增設(shè)大氣污染防治設(shè)施，經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門驗收合格并投入使用后方可進行生產(chǎn)經(jīng)營活動”。無論是大氣污染物的達標排放，還是建設(shè)大氣污染防治設(shè)施，都是企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的大氣污染防治法律義務(wù)。③詳見《中華人民共和國大氣污染防治法》第十三條、《建設(shè)項目環(huán)境保護條例》第十六條和《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六十條。對于企業(yè)違反大氣污染防治法律義務(wù)的行為，應(yīng)當(dāng)由環(huán)境保護行政主管部門通過環(huán)境行政執(zhí)法的方式促使其履行；當(dāng)違法企業(yè)不履行行政機關(guān)作出的行政命令或者行政處罰時，環(huán)境保護行政主管部門可以申請人民法院強制執(zhí)行。

在礦業(yè)公司水庫污染案中，湖北恩施建始磺廠坪礦業(yè)公司未建成水污染防治設(shè)施、未按要求修改項目可行性研究報告、未申請補充環(huán)評就開始生產(chǎn)，并且將生產(chǎn)廢水和尾礦未經(jīng)處理就排入附近的自然洼地，導(dǎo)致重慶巫山縣千丈巖水庫受到污染。針對磺廠坪礦業(yè)公司的污染行為，重慶市綠色志愿者聯(lián)合會向法院提出了五項訴訟請求，其中第一項訴訟請求為“判令被告停止侵害，停止侵害的方式為不再生產(chǎn)或者生產(chǎn)不能造成再次污染。對今后可能出現(xiàn)的污染地下溶洞水體和污染水庫的風(fēng)險重新作出環(huán)境影響評價，根據(jù)環(huán)評結(jié)論，作出是否搬遷的裁判”。建設(shè)并正常運轉(zhuǎn)水污染防治設(shè)施、達標排放污水都是企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行的環(huán)境行政義務(wù)④詳見《湖北省水污染防治條例》第三十五條和《中華人民共和國水污染防治法》第九條、第十七條和第三十八條。。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十六條的規(guī)定，可能造成重大環(huán)境影響的建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)進行全面的環(huán)境影響評價，并且建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)實施環(huán)境影響報告書以及環(huán)境影響評價文件審批部門審批意見中提出的環(huán)境保護對策措施。在該案中，磺廠坪礦業(yè)公司生產(chǎn)不造成再次污染的關(guān)鍵是建設(shè)并正常運轉(zhuǎn)水污染防治設(shè)施，實施環(huán)評報告和環(huán)評審批意見中提出的環(huán)境保護對策措施，而這些正是其應(yīng)當(dāng)履行的環(huán)境行政義務(wù)。

此外，上述三個案例中環(huán)保組織除了要求被告停止違法行為、恢復(fù)生態(tài)以外，還提出了生態(tài)損害賠償、賠禮道歉的訴訟請求。損害賠償和賠禮道歉屬于民事責(zé)任的范疇，但是否應(yīng)當(dāng)由環(huán)保組織提起是另外需要討論的問題。

（二）借助司法程序與審判機關(guān)一起替代環(huán)境監(jiān)管部門進行環(huán)境執(zhí)法

一般來說，當(dāng)責(zé)任人不履行環(huán)境保護義務(wù)而可能造成或者造成生態(tài)損害時，環(huán)境監(jiān)管部門有權(quán)力也有義務(wù)通過責(zé)令停止違法行為、責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施、責(zé)令限期治理、責(zé)令補種、責(zé)令恢復(fù)原狀等行政命令的方式，預(yù)防生態(tài)損害的發(fā)生和防止損害的進一步擴大。當(dāng)責(zé)人不履行行政命令也不在法定期限內(nèi)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟時，環(huán)境監(jiān)管部門可以根據(jù)權(quán)限自行或者向法院申請強制執(zhí)行；或者代責(zé)任人采取補種、恢復(fù)原狀等措施并由其承擔(dān)代履行費用。也就是說，通過環(huán)境執(zhí)法程序，環(huán)境監(jiān)管部門有權(quán)力、義務(wù)和方法促使生態(tài)損害責(zé)任人履行停止侵害、排除危害、恢復(fù)原狀的義務(wù)。

而環(huán)保組織以提起環(huán)境民事公益訴訟的方式，請求法院判令生態(tài)損害責(zé)任人“恢復(fù)被破壞的林地植被”、“停止超標向大氣排放污染物，增設(shè)大氣污染防治設(shè)施”、“不再生產(chǎn)或者生產(chǎn)不能造成再次污染”和“重新作出環(huán)境影響評價”，在法理上混淆了環(huán)境行政義務(wù)與環(huán)境民事責(zé)任，事實上與審判機關(guān)一起替代環(huán)境監(jiān)管部門履行環(huán)保職責(zé)。在謝知錦等破壞林地案中，林業(yè)部門和國土資源部門對林地和礦山的保護以及被破壞林地植被的恢復(fù)負有監(jiān)管職責(zé)；在振華公司大氣污染案中，環(huán)境保護行政主管部門對企業(yè)的大氣污染防治負有監(jiān)管職責(zé)；在礦業(yè)公司水庫污染案中，環(huán)境保護行政主管部門對企業(yè)的水污染防治和建設(shè)項目環(huán)境影響評價負有監(jiān)管職責(zé)，而這些職責(zé)最終都以法院裁判當(dāng)事人承擔(dān)民事責(zé)任的方式實現(xiàn)了。

環(huán)保組織作為環(huán)境治理體系中的一方，主要功能原本是監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門履行環(huán)保職責(zé)，結(jié)果卻將矛頭指向企業(yè)，借助司法程序與審判機關(guān)一起替代環(huán)境監(jiān)管部門進行環(huán)境執(zhí)法。

二、環(huán)保組織定位不當(dāng)與功能扭曲的原因分析

從目前我國生態(tài)損害救濟法律實踐來看，環(huán)境公益訴訟相關(guān)立法順序顛倒以及環(huán)境司法權(quán)的過度擴張，是環(huán)保組織定位不當(dāng)與功能扭曲的主要原因。

（一）環(huán)境公益訴訟立法順序顛倒

近年來，環(huán)保組織在生態(tài)損害救濟領(lǐng)域非常活躍，一方面是由于生態(tài)損害時有發(fā)生、發(fā)現(xiàn)，有救濟的必要；另一方面是其提起環(huán)境民事公益訴訟有了明確的法律依據(jù)。

《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條有關(guān)公益訴訟的規(guī)定使環(huán)保組織提起民事公益訴訟有了直接的法律依據(jù)，但該法并未明確怎樣的環(huán)保組織才有提起環(huán)境民事公益訴訟的資格。修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條明確了可以提起環(huán)境公益訴訟的“社會組織”的條件，但該法并未指明“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”僅指民事行為，還是包括行政行為?！蛾P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》），將環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的范圍限定為環(huán)境民事公益訴訟。

《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《試點決定》），“授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點”。結(jié)合最高人民檢察院公布的《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《試點方案》），我國開始試點行政公益訴訟，其環(huán)境行政公益訴訟是試點期間的重點?！对圏c決定》和《試點方案》將能夠提起環(huán)境行政公益訴訟的主體限定為人民檢察院，而將環(huán)保組織排除在外。

僅具有提起環(huán)境民事公益訴訟的資格而無權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟的立法現(xiàn)狀，使環(huán)保組織無法通過環(huán)境行政公益訴訟來督促環(huán)境監(jiān)管部門履行環(huán)保職責(zé)，只好將矛頭指向企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者等私主體，通過環(huán)境民事公益訴訟借助司法權(quán)力促使相關(guān)私主體救濟生態(tài)損害。在此過程中，本應(yīng)積極履行環(huán)保職責(zé)維護環(huán)境公益的環(huán)境監(jiān)管部門卻成了旁觀者，本應(yīng)恪守司法謙抑的法院卻不得不主動承擔(dān)維護環(huán)境公益的行政職能。實際上，環(huán)境公益訴訟立法的重點應(yīng)當(dāng)放在行政公益訴訟領(lǐng)域，賦予環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利，從而有效地督促環(huán)境監(jiān)管部門履行環(huán)保職責(zé)，以預(yù)防生態(tài)損害的產(chǎn)生和及時修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。[1]

（二）環(huán)境司法權(quán)過度擴張

我國設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟制度，旨在借助司法力量處理事實清楚、損害明確且環(huán)境監(jiān)管部門難以解決的生態(tài)損害案件，以救濟生態(tài)損害，維護環(huán)境公共利益。由于現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)范沒有明確界定“環(huán)境公共利益”內(nèi)涵，也沒有具體規(guī)定“環(huán)境公共利益損害”標準，導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟適用的范圍模糊不清，面臨著“環(huán)境公共利益問題的科技性”、“易遭受異議”和“易遭受道德風(fēng)險”等多方面的挑戰(zhàn)。12]

為應(yīng)對環(huán)境民事公益訴制度面臨的挑戰(zhàn)、更好發(fā)揮人民法院在環(huán)境民事公益訴訟中的作用，最高人民法院通過《環(huán)境民事公益訴訟解釋》《全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》和《貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》等司法解釋和規(guī)范性文件強化了人民法院在環(huán)境民事公益訴訟中的作用，使其在環(huán)境民事公益訴訟中居于主導(dǎo)地位。同時，法院系統(tǒng)加快了環(huán)境資源專門審判機構(gòu)的建設(shè)①根據(jù)2016年7月27日，最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判》（白皮書），截至2016年6月，各級人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭或者合議庭、巡回法庭共計558個，其中審判庭191個。福建、江蘇、海南、重慶、貴州等地建立三級法院環(huán)境資源審判組織體系。，但許多環(huán)境資源專門審判機構(gòu)不同程度地陷入“等米下鍋”的窘境。為避免環(huán)境公益訴訟案件“零受案”的尷尬，不少環(huán)境資源專門審判機構(gòu)主動聯(lián)系環(huán)保組織，并協(xié)調(diào)檢察、環(huán)保等機關(guān)促成環(huán)境公益訴訟。[3]

通過規(guī)范擴權(quán)和組織建設(shè)，人民法院在環(huán)境民事公益訴訟整個過程中居于絕對的主導(dǎo)地位。無論是訴訟的提起，訴訟請求的確定、證據(jù)的收集，還是原告自認的限制、原被告之間協(xié)議的達成、法律責(zé)任的承擔(dān)，無不在法院的主導(dǎo)下。表面上模仿民事訴訟程序的環(huán)境民事公益訴訟制度，“其內(nèi)核卻是行政執(zhí)法程序：環(huán)保公益組織扮演‘舉報人’的角色，將案件提交司法機關(guān)，司法機關(guān)負責(zé)推進整個程序，‘糾問’被告，并依托行政資源全程指導(dǎo)和參與環(huán)境修復(fù)工作?！盵2]在司法權(quán)過度擴張下，環(huán)保組織迷失在法院主導(dǎo)的環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)中。

此外，環(huán)保組織定位不當(dāng)與功能扭曲的另外一個原因是，環(huán)保組織為了謀求自身的生存和發(fā)展需要通過提起公益訴訟擴大知名度和影響力，以獲得更多的社會關(guān)注和資金捐助。

三、環(huán)保組織的應(yīng)然定位與功能

從理論上探明環(huán)保組織的應(yīng)然定位與功能，是生態(tài)損害救濟實踐中環(huán)保組織回歸原本定位、發(fā)揮應(yīng)有功能的前提和基礎(chǔ)。

（一）環(huán)保組織的應(yīng)然定位

從理論上講，環(huán)保組織代表環(huán)境公共利益具有一定的正當(dāng)性：其一，從性質(zhì)上來看，環(huán)保組織不以營利為目的，且具有環(huán)境保護專門知識和相對的獨立性；其二，從公共利益的構(gòu)成來看，公共利益具有多樣性和多層次性，公共利益的代表者也需要多元化；其三，多樣多層次的公共利益需要多元途徑或者機制來保護，在行政機關(guān)之外還需要司法機關(guān)、社會組織和公民個人的參與。[4]但是，環(huán)保組織并非環(huán)境公共利益的唯一代表者，且相較而言，行政機關(guān)作為環(huán)境公共利益的代表者更加具有正當(dāng)性：其一，根據(jù)公共信托理論，全體公民為了更好的利用和保護環(huán)境資源，將其作為一種信托財產(chǎn)交給國家代為管理，而國家又在實踐中將其交由各級各類行政機關(guān)管理；其二，行政機關(guān)或由直接選舉產(chǎn)生，或由立法機關(guān)產(chǎn)生，其行為必須遵循法律，受到立法機關(guān)意志的約束，同時受到司法機關(guān)的監(jiān)督。其三，行政機關(guān)擁有強大的行政權(quán)力、掌控主要的社會資源，具備環(huán)境治理方面的專業(yè)知識和能力，在環(huán)境公益維護上具有獨特的優(yōu)勢。因此，行政機關(guān)在維護環(huán)境公共利益、救濟生態(tài)損害領(lǐng)域應(yīng)居于主導(dǎo)地位。

作為環(huán)境公益代表者和生態(tài)損害救濟主導(dǎo)者的環(huán)境監(jiān)管部門，有可能因地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)和工作人員徇私枉法等原因不嚴格執(zhí)行環(huán)境法律、不積極追究生態(tài)損害責(zé)任人的責(zé)任，從而使生態(tài)損害得不到及時有效地救濟。這就需要從外部加強對環(huán)境監(jiān)管部門執(zhí)行環(huán)境法律和救濟生態(tài)損害工作的監(jiān)督。除人大監(jiān)督、司法監(jiān)督之外，環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門履職的重要力量，因為環(huán)保組織具有代表公益的正當(dāng)性、性質(zhì)上的非營利性、地位上的獨立性以及具備環(huán)境保護專業(yè)知識等特點和優(yōu)勢。也就是說，環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)將自身定位于“監(jiān)管者的監(jiān)督者”，而非生態(tài)損害救濟的主導(dǎo)者，主要通過監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管履行環(huán)保職責(zé)而非提起民事公益訴訟參與生態(tài)損害救濟。

（二）環(huán)保組織的應(yīng)然功能

環(huán)保組織是以保護環(huán)境公益為宗旨的非營利性社會組織，理論上凡是有利于保護環(huán)境公益、救濟生態(tài)損害的領(lǐng)域其都應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有的作用。盡管環(huán)保組織定位于“監(jiān)管者的監(jiān)督者”，其主要功能應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門履職，但這并不意味著環(huán)保組織只有這一項功能。

除監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門履職外，環(huán)保組織還可以通過以下方式參與環(huán)境公益保護和生態(tài)損害救濟：一是，開展環(huán)保知識和環(huán)境法律的宣傳，提高企業(yè)和公民的環(huán)境保護意識和環(huán)境法律知識，以減少環(huán)境違法行為和預(yù)防生態(tài)損害發(fā)生；二是，舉報違法行為，當(dāng)發(fā)現(xiàn)損害生態(tài)環(huán)境的違法行為時，環(huán)保組織可以向環(huán)境監(jiān)管部門進行舉報，并協(xié)助環(huán)境監(jiān)管部門進行環(huán)境執(zhí)法；三是，作為支持起訴人，當(dāng)“法律規(guī)定的機關(guān)”提起環(huán)境民事公益訴訟時，環(huán)保組織可以作為支持起訴人，協(xié)助其追究生態(tài)損害責(zé)任人的責(zé)任；四是，提起環(huán)境民事公益訴訟，當(dāng)“法律規(guī)定的機關(guān)”沒有提起環(huán)境民事公益訴訟，且經(jīng)督促仍然不起訴時，環(huán)保組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟，以追究責(zé)任人的責(zé)任，救濟受到損害的生態(tài)環(huán)境。

當(dāng)然，在生態(tài)損害救濟中，環(huán)保組織的應(yīng)然功能主要是監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門履職和協(xié)助司法機關(guān)追責(zé)。

四、環(huán)保組織回歸原本定位與功能的路徑

在生態(tài)損害救濟實踐中，環(huán)保組織回歸原本定位與功能，需要完善環(huán)境公益訴訟制度和明確環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法的界限。

（一）完善相關(guān)立法，發(fā)展環(huán)境公益訴訟

現(xiàn)行有關(guān)環(huán)保組織提起公益訴訟的法律規(guī)范，賦予了環(huán)保組織提起民事公益訴訟的資格，但并沒有明確規(guī)定“法律規(guī)定的機關(guān)”與“有關(guān)組織”二者在提起環(huán)境民事公益訴訟的先后順序?！胺梢?guī)定的機關(guān)”比環(huán)保組織更具有代表環(huán)境公共利益的正當(dāng)性，在生態(tài)損害案件中其應(yīng)當(dāng)成為第一順位的原告。只有當(dāng)“法律規(guī)定的機關(guān)”怠于追究生態(tài)損害責(zé)任人的民事責(zé)任，經(jīng)“有關(guān)組織”督促仍然不起訴時，環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟才具合理性。也就是說，要通過立法規(guī)定環(huán)保組織提起民事公益訴訟的前提條件：只有在法律規(guī)定的機關(guān)沒有提起環(huán)境民事公益訴訟，且經(jīng)督促仍然不起訴時，環(huán)保組織才能提起環(huán)境民事公益訴訟。

為了避免“法律規(guī)定的機關(guān)”怠于履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，利用公益訴訟制度借助司法權(quán)力進行環(huán)境執(zhí)法的問題，應(yīng)當(dāng)限制環(huán)境民事公益訴訟請求的范圍。根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第十八條的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟的“原告可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任”。實際上，“停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀”在生態(tài)損害救濟實踐中具有環(huán)境行政義務(wù)屬性。生態(tài)損害責(zé)任人不履行上述義務(wù)將導(dǎo)致環(huán)境公共利益持續(xù)或者進一步受到損害，而保護環(huán)境公共利益是環(huán)境監(jiān)督管理部門的基本職責(zé)。應(yīng)當(dāng)由環(huán)境監(jiān)管部門通過環(huán)境行政執(zhí)法的方式促使生態(tài)損害責(zé)任人履行上述行政義務(wù)，而不應(yīng)由環(huán)保組織通過提起環(huán)境民事公益訟訴借助司法權(quán)力的方式，迫使生態(tài)損害責(zé)任人以承擔(dān)民事責(zé)任的方式實現(xiàn)生態(tài)損害的救濟。也就是說，以環(huán)境民事公益訴訟的方式追究生態(tài)損害責(zé)任人責(zé)任、救濟生態(tài)損害，應(yīng)當(dāng)將訴訟請求限定為“賠償損失、賠禮道歉”。

“公益訴訟的本質(zhì)屬性即為私權(quán)對公權(quán)的制衡”，[5]賦予環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的資格才是完善環(huán)境公益訴訟制度的重點?！对圏c決定》授權(quán)試點省市的檢察機關(guān)可以對“生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟”，但該授權(quán)決定的試點期限僅為兩年、授權(quán)的對象僅為檢察機關(guān)。以法律的形式明確規(guī)定環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的資格，可以為生態(tài)損害救濟中環(huán)保組織回歸原本定位、發(fā)揮應(yīng)用功能提供制度基礎(chǔ)，使其從環(huán)境監(jiān)督管理部門的“盟友”回歸為“監(jiān)管者的監(jiān)管者”，即從用司法手段代替環(huán)境監(jiān)管部門執(zhí)法到用司法手段監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門執(zhí)法。

當(dāng)然，環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟也應(yīng)遵循一定的前提和條件。生態(tài)損害救濟中，只有當(dāng)環(huán)境監(jiān)管部門不履行法定職責(zé)，且負有監(jiān)督職責(zé)的檢察機關(guān)也怠于提起環(huán)境行政公益訴訟時，環(huán)保組織才可以向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟。換句話說，通過各種途徑督促行政機關(guān)運用行政權(quán)力救濟生態(tài)損害，應(yīng)是環(huán)保組織的首選。

（二）防止環(huán)境司法權(quán)過度擴張，明確環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法的界限

行政權(quán)本質(zhì)上是管理權(quán)，具有主動性；而司法權(quán)本質(zhì)上是判斷權(quán)，具有被動性。[6]在環(huán)境保護領(lǐng)域，行政管理權(quán)主要是對環(huán)境利用行為的“禁限與許可”，其主動性表現(xiàn)在事先制定科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境保護與利用規(guī)劃，實時督促環(huán)境利用行為人遵守法律、履行環(huán)保義務(wù)，及時懲處違法行為、救濟生態(tài)損害；司法判斷權(quán)是對環(huán)境糾紛依據(jù)事實和法律進行是非曲直的判斷，其被動性表現(xiàn)在不告不理，沒有當(dāng)事人的請求不主動干預(yù)，通過事后的裁判救濟權(quán)利、懲治違法。[7]行政權(quán)與司法權(quán)的上述本質(zhì)區(qū)別，決定其在生態(tài)損害救濟中的功能各異。

盡管環(huán)境司法權(quán)的擴張在一定程度上彌補了我國環(huán)境行政執(zhí)法不足，客觀上促進了環(huán)境公益的保護，但這種做法只能是權(quán)宜之計、不可持續(xù)，因為司法權(quán)的擴張“不僅使法院在解決涉及復(fù)雜的科學(xué)和經(jīng)濟爭端之政策問題方面的能力處于緊張的極限狀態(tài)，而且讓法院承擔(dān)全面的制定社會和經(jīng)濟政策的責(zé)任，是與我們所普遍接受的憲法預(yù)設(shè)完全相悖的”[8]。司法權(quán)的擴張“極易引起行政權(quán)和司法權(quán)在環(huán)境法治內(nèi)部的地位和比重發(fā)生較大變化，可能危及環(huán)境法治下行政權(quán)和司法權(quán)的合理分工與權(quán)力平衡，破壞二者之間的適當(dāng)角色與關(guān)系”。[2]生態(tài)損害救濟中，司法缺位與司法越位都不可取，司法缺位使環(huán)保組織的監(jiān)督功能缺乏司法保障，司法越位使環(huán)保組織的監(jiān)督行為轉(zhuǎn)變?yōu)樘娲姓C關(guān)的執(zhí)法行為。環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法的良性互動，應(yīng)當(dāng)“堅持司法有限原則，尊重行政機關(guān)的首次判斷權(quán)和自由裁量權(quán)”，應(yīng)當(dāng)遵循“充分發(fā)揮環(huán)境行政部門的主力軍作用”和“突出司法作為環(huán)境保護最后防線的職能”的基本思路。[9]

環(huán)境監(jiān)管部門的主力軍作用體現(xiàn)在：通過嚴格執(zhí)法盡量預(yù)防和減少生態(tài)損害的發(fā)生；一旦發(fā)生生態(tài)損害立即行使行政權(quán)力責(zé)令責(zé)任人停止侵害行為、排除危害并及時修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境；當(dāng)生態(tài)損害責(zé)任人不愿意或者沒有無力排除危害、修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境時，環(huán)境監(jiān)管部門代其排除危害、修復(fù)生態(tài)環(huán)境并強制其承擔(dān)相關(guān)費用。

司法機關(guān)的最后防線職能表現(xiàn)在：檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管部門存在“違法行使職權(quán)或者不作為”時，向其提出檢察建議“督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)”；檢察機關(guān)針對經(jīng)督促仍然“拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)”的環(huán)境監(jiān)管部門，依法向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟；審判機關(guān)通過審理環(huán)境民事公益案件促使生態(tài)損害責(zé)任者承擔(dān)“賠償損失、賠禮道歉”的民事責(zé)任；審判機關(guān)通過審理環(huán)境行政公益案件促使環(huán)境監(jiān)管部門糾正違法行為或者履行法定職責(zé)；審判機關(guān)通過辦理環(huán)境監(jiān)管部門申請的強制執(zhí)行案件，協(xié)助其行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)力，促使生態(tài)損害責(zé)任人履行“停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀”的環(huán)境行政義務(wù)。此外，對于生態(tài)損害賠償金額的磋商、生態(tài)修復(fù)方案的執(zhí)行以及生態(tài)損害賠償金的使用等，司法機關(guān)也應(yīng)當(dāng)進行監(jiān)督。

結(jié)語

目前，環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟過熱、司法機關(guān)參與生態(tài)損害救濟過深不是正常現(xiàn)象，反映出環(huán)境監(jiān)管部門履職不到位、環(huán)保組織功能錯位和司法機關(guān)權(quán)力越位，既不利于及時有效的救濟生態(tài)損害，也是對司法資源的巨大浪費，還將鼓勵環(huán)境監(jiān)管部門的懶政。環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)通過公權(quán)力的行使來主導(dǎo)生態(tài)損害救濟，司法機關(guān)主要通過依法行使監(jiān)督權(quán)和審判權(quán)督促環(huán)境監(jiān)管部門依法積極履職，而環(huán)保組織主要起到監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法和協(xié)助環(huán)境司法的作用。

[1]王曦.論環(huán)境公益訴訟制度的立法順序[J].清華法學(xué)，2016（6）：101-114.

[2]王明遠.論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析[J].中國法學(xué)，2016（1）：49-68.

[3]陳亮.環(huán)境公益訴訟“零受案率”之反思[J].法學(xué)，2013（7）：129-135.

[4]張牧遙.檢查機關(guān)支持公益訴訟制度新論——以新公共管理論為視角[J].內(nèi)蒙古社會科學(xué)（漢文版），2015（5）：92-98.

[5]黃錫生.環(huán)境公益訴訟制度的類型界分與功能定位[J].現(xiàn)代法學(xué)，2015（6）：108-116.

[6]孫笑俠.司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別[J].法學(xué)，1998（8）：34-36.

[7]林莉紅.行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系定位之我見——以行政訴訟為視角[J].現(xiàn)代法學(xué)，2000（2）：55-58.

[8]美理查德·斯圖爾特，沈巋.美國行政法的重構(gòu)[M].北京：商務(wù)印書館，2002.

[9]江必新.論環(huán)境區(qū)域治理中的若干司法問題[J].人民司法，2016（19）：4-10.