論行政公益訴訟中的“公益”概念

鄭賢宇，劉玉姿

（武漢大學(xué)　法學(xué)院，湖北　武漢　430070）

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟提供了政策性和綱領(lǐng)性的支持。2015年7月1日，全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱“《授權(quán)決定》”），檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟進(jìn)入試點(diǎn)階段。最高人民檢察院和最高人民法院隨后分別發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱“《試點(diǎn)方案》”）和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱“《實(shí)施辦法》”），明確規(guī)定了行政公益訴訟的案件范圍、訴訟參加人、訴前程序、訴訟提起要求、訴訟管轄等，力圖實(shí)現(xiàn)公益訴訟檢察院階段與法院階段的銜接。

“公益”概念是行政公益訴訟的核心，行政公益訴訟也正是因此區(qū)別于一般的行政訴訟，進(jìn)而需要專門的授權(quán)試點(diǎn)。[1]行政公益訴訟制度的建立和規(guī)范離不開對“公益”概念的厘定，后者直接影響著原告資格、受案范圍、訴訟權(quán)利與義務(wù)分配等制度細(xì)節(jié)。“公益”即“公共利益”，并非學(xué)理上的新鮮概念，相關(guān)論述早已數(shù)不勝數(shù)。盡管如此，作為一種價(jià)值理念，“公益”具有一定的變性，可能會隨其所處語境而有所變化。一般性的“公益”討論雖有助益，但更重要地是，應(yīng)將之置于其所屬的特定語境中。本文即以此為出發(fā)點(diǎn)，基于行政公益訴訟所處的憲法語境和行政法語境，試圖確立一種理解行政公益訴訟之“公益”的路徑，為行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)奠定理論基礎(chǔ)。

一、行政公益訴訟之“公益”概念的既有探討及其缺失

界定“公益”是行政公益訴訟討論繞不過的范疇性問題。通過梳理既有探討，有助于初步明確“公益”的一般含義，為探尋行政公益訴訟之“公益”的特殊性提供智識資源。

“公益”討論由來已久，就法學(xué)領(lǐng)域而言，盡管不乏將之嵌入特定領(lǐng)域的嘗試，如財(cái)產(chǎn)征收制度，但界定努力更多集中于一般性討論。學(xué)界對行政公益訴訟之“公益”的探討也是一例，主要包括兩種路徑，即實(shí)體主義路徑和程序主義路徑。前者是一種解構(gòu)式的探討，通常將“公益”概念拆解為兩個問題：誰之利益與何為利益，普遍援引的智識資源是德國學(xué)者的理論。[2]如洛厚德關(guān)注“誰之利益”問題，提出以地域作為公共利益判斷的基礎(chǔ)——公益是一個相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系大多數(shù)人的利益，尤其以國家的組織為單位。程序主義路徑的產(chǎn)生以實(shí)體主義路徑的不足為前景，事實(shí)上主要圍繞“公共”概念，關(guān)注如何形成“公共”，進(jìn)而確定“公益”，其所提供的路徑是有著廣泛參與的民主協(xié)商程序。[3]“公益”問題轉(zhuǎn)向如何設(shè)計(jì)正當(dāng)?shù)墓駞⑴c程序，但其可操作性卻存在疑問。

實(shí)體主義路徑與程序主義路徑并未有效緩解“公益”概念的不確定性，甚至增加了更多的解釋和制度設(shè)計(jì)負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，這兩種路徑初步揭示了“公益”概念的基本含義，但就行政公益訴訟而言，這一層面上的“公益”顯然不夠。作為行政公益訴訟的核心，“公益”概念雖使之不同于一般的行政訴訟，但對“公益”的解讀仍然不應(yīng)脫離其所在的行政法與行政訴訟法語境。

“公益”首先是一個憲法層次的概念，“憲政體制的法治國家，其法律體系內(nèi)所追求的公益，最重要的決定因素便是直接由憲法所導(dǎo)源出的公益理念?！毙姓嬖V訟是憲法上公益理念的一種具體化方式，是國家為公民基本權(quán)利提供的制度性保障。憲法是行政法的直接淵源，[4]對行政公益訴訟之“公益”的理解，不僅要考慮到其所處的行政法語境，更要注意憲法層面的觀照。

根據(jù)《試點(diǎn)方案》的規(guī)定，提起行政公益訴訟的前提之一是：“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害?！薄秾?shí)施辦法》規(guī)定相同。該前提可以拆分為兩部分：（1）行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為；（2）國家和社會公共利益受到侵害。相對而言，前者構(gòu)成“公益”判斷的形式標(biāo)準(zhǔn)，后者是有待進(jìn)一步闡釋的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。行政是一種公共性活動，公共利益的需要是“國家行政機(jī)關(guān)乃至其他行政權(quán)行使主體存在的基本依據(jù)，是其行使各種行政權(quán)的最終合理性標(biāo)準(zhǔn)，是行政權(quán)介入私人領(lǐng)域的最為根本的合理性理由。”[5]通常而言，部分可以由形式標(biāo)準(zhǔn)直接推導(dǎo)出實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，但只有具備一定的充分性，才能進(jìn)入訴訟程序，因此，人民檢察院和人民法院還需要借助實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化對能夠進(jìn)入訴訟程序的“公益”的界定。從憲法與行政法的關(guān)系來看，這種實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)可以具體化為基本權(quán)利與國家任務(wù)兩項(xiàng)。

二、行政公益訴訟之“公益”厘定的形式標(biāo)準(zhǔn)

法律的目的是實(shí)現(xiàn)公益，“公共利益是包括私法在內(nèi)任何法律的追求目標(biāo)，因?yàn)榉勺鳛橐环N由公權(quán)力產(chǎn)生的統(tǒng)治社會的公器，必然以公共利益為歸屬。”[6]違背法律意味著侵害公共利益，這尤其適用于行政法領(lǐng)域，因?yàn)椤白鳛楣矙?quán)力的行政權(quán)，其合法運(yùn)行本身就是一種公共利益”。[7]就行政公益訴訟之“公益”而言，可以從兩個角度考察：1.公共利益的具體內(nèi)容仰賴立法形成；2.行政法的公共利益屬性。

1.“公益”內(nèi)容有賴立法形成

從憲法的根本法地位出發(fā)，憲法上關(guān)于國家權(quán)力和基本權(quán)利的規(guī)定通常具有原則性和綱領(lǐng)性，需借助立法的途徑加以實(shí)施。就基本權(quán)利而言，立法主要發(fā)揮兩種功能：一是對基本權(quán)利加以必要限制；二是形成基本權(quán)利之內(nèi)容。前者旨在解決基本權(quán)利之間、基本權(quán)利與公共利益之間的沖突問題；后者源于對基本權(quán)利規(guī)范適用方式的考量，立法途徑不僅有助于克服直接適用基本權(quán)利規(guī)范的消極影響，也有助于通過民主程序?qū)崿F(xiàn)人民的動態(tài)聯(lián)結(jié)，[8]進(jìn)而在堅(jiān)持基本權(quán)利憲法觀念的前提下，促進(jìn)其內(nèi)容與適用的與時(shí)俱進(jìn)。經(jīng)由立法途徑，兩項(xiàng)功能相結(jié)合，基本權(quán)利的內(nèi)容和限度得以確立，憲法規(guī)范得到實(shí)施。諸如我國憲法第十三條財(cái)產(chǎn)權(quán)條款就仰賴立法之功能，財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)以法律規(guī)定實(shí)施，財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收征用依據(jù)法律規(guī)定展開。作為具有憲法位階的概念，公共利益自不例外，以法律來達(dá)成之憲法的價(jià)值，是公益內(nèi)容具體化的最尋常及最有效的方式。在以憲法為基礎(chǔ)規(guī)范的國內(nèi)法律秩序中，憲法不僅是行政法律規(guī)范的效力來源，也是其內(nèi)容依據(jù)。反過來，從行政法到憲法，由于行政法與憲法作為公法的同一性，與其他法律部門相比，其更直接地將憲法中的價(jià)值理念具體化——憲法層次的“公益”理念將在行政法層面上得到最全然的呈現(xiàn)。行政法對憲法上“公益”理念的具體化方式可以是直接的，如具體列舉公共利益事項(xiàng)，如《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條；也可以是間接的，如圍繞公共利益內(nèi)容確立相應(yīng)的法律秩序，如《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》等。行政公益訴訟也是行政法律規(guī)范對憲法上“公益”理念的一種具體化。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，訴訟制度屬于法律保留的范疇，即通常而言只能由法律作出規(guī)定。作為一般行政訴訟的例外形態(tài)，行政公益訴訟應(yīng)具有法定性。根據(jù)《授權(quán)決定》漸次展開行政公益訴訟試點(diǎn)工作，即是源于此。

由立法對憲法層次的“公益”理念具體化，其正當(dāng)性在于立法程序的民主性。部分學(xué)者也正因此訴諸程序主義路徑來界定“公益”概念。尤其在利益日漸多元的當(dāng)下中國，程序主義路徑有其合理性。問題在于，“公益”爭議通常并非發(fā)生于立法階段，而是在行政實(shí)現(xiàn)或司法適用階段。而且立法層面雖然確立了基本的“公益”法律秩序，但并不意味著法律適用者將一勞永逸——即使是作為具體化行動的立法活動也無法完全克服“公益”概念的不確定性，行政主體仍然可能有寬泛的自由裁量權(quán)，這就需要實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)予以加持。尤其當(dāng)“公益”爭議進(jìn)入訴訟階段后，審判機(jī)關(guān)更需要實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來做利益衡量。

2.行政法的公共利益屬性

在20世紀(jì)末以降的行政法理論基礎(chǔ)論爭中，各種理論層出不窮，盡管最終平衡論成為主流，但其他理論對于理解行政法裨益甚多。其中由葉必豐教授提出的公共利益本位論，有助于對行政公益訴訟之“公益”概念的理解。因?yàn)楸M管理論基礎(chǔ)有所紛爭，但公共利益對于行政法的核心性或者說行政法的公共利益屬性毋庸置疑。[9]公共利益本位論認(rèn)為，“法決定利益關(guān)系，權(quán)利來源于法，是實(shí)現(xiàn)利益的手段；公共利益和個人利益是一組對立統(tǒng)一的矛盾，而公共利益是該矛盾體的主要方面，決定著該矛盾的性質(zhì)、內(nèi)容和發(fā)展方向，行政法所體現(xiàn)和調(diào)整的正是以公共利益為本位的利益關(guān)系?！盵10]論者進(jìn)而將公共利益與個人利益的這種關(guān)系加以具象化，其在主體上表現(xiàn)為行政主體與行政相對人（公民、法人或其他社會組織）之間的關(guān)系。[11]這種觀點(diǎn)遭到部分學(xué)者的批判，因?yàn)椤靶姓黧w與相對人之間的關(guān)系就顯然不能直接等同于公共利益與個人利益之間的關(guān)系，因?yàn)榇碚呖赡堋瑥亩⒉徽嬲砉怖??！盵12]行政主體與公共利益的關(guān)系不同于個人與自身利益的關(guān)系，前者只是代表與被代表的關(guān)系，并不存在直接的同一性。更何況，行政主體也會有自身的利益——行政利益，行政公益訴訟之所以存在，也正是因?yàn)樽鳛楣怖娲碚叩男姓黧w違法作為或不作為，導(dǎo)致公共利益遭受損害。那么在行政法語境下，公共利益的載體是什么？從行政主體的行政活動必須接受法院的合法性審查，以及行政法的合法性基本原則——法律優(yōu)先原則與法律保留原則來看，行政法律規(guī)范是公共利益的更為恰當(dāng)?shù)妮d體。自然而然地，具有監(jiān)督管理職責(zé)的行政主體違法行使職權(quán)或者不作為，即違反行政法律秩序構(gòu)成行政公益訴訟之“公益”判斷的形式標(biāo)準(zhǔn)。

公共利益與個人利益的關(guān)系是公共利益本位論的根基所在，但公共利益本位論更多地強(qiáng)調(diào)公共利益作為矛盾的主要方面，忽視了行政法保護(hù)公民合法權(quán)益的重要面向。如果說行政法律規(guī)范才是公共利益的載體，那么當(dāng)法院審查行政行為的合法性時(shí)，如果行政行為被確認(rèn)違法，那么個人利益與行政法律規(guī)范所承載的公共利益一致甚至同構(gòu)，反之，這種個人利益很可能直接違法且與公共利益沖突。在諸多行政法律規(guī)范中，維護(hù)公共利益或行政法律秩序與保障公民合法權(quán)益均被規(guī)定為立法目的；理論上通常也將保障公民合法權(quán)益作為行政法的首要目的對待。[13]公共利益本位論如果要取得規(guī)范上和道德上的正當(dāng)性，就必須重新解釋公共利益與個人利益之間的關(guān)系。有學(xué)者進(jìn)一步修正了公共利益本位論，通過證明公共利益與個人利益的一致性關(guān)系，重構(gòu)了公共利益本位論的正當(dāng)性基礎(chǔ)——只有在公共利益與個人利益具有一致性的范圍內(nèi)，公共利益本位論才能成立。這種一致性關(guān)系表現(xiàn)在如下幾個方面：（1）保障個人利益的安全；（2）法治本身；（3）國家功能與個人權(quán)利的雙向擴(kuò)展。公共利益與個人利益的一致性關(guān)系不僅表明了將行政公益訴訟納入行政訴訟體系的正當(dāng)性，也從公共與個人關(guān)系層面開辟了理解“公益”概念的途徑。

《授權(quán)決定》以及《試點(diǎn)方案》均強(qiáng)調(diào)公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)。在行政公益訴訟中，法律監(jiān)督之“法律”主要指行政法律規(guī)范?；谛姓梢?guī)范的公共利益屬性，行政公益訴訟這一法律監(jiān)督方式所針對的首先是具有行政管理職責(zé)的行政主體違法行使職權(quán)或不作為，這正是行政公益訴訟之“公益”判斷的形式標(biāo)準(zhǔn)。

三、行政公益訴訟之“公益”厘定的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

憲法層次的“公益”理念仰賴立法形成，這構(gòu)成形式標(biāo)準(zhǔn)得以確立的前提之一，但立法機(jī)關(guān)并不享有“公益”內(nèi)容的最終決定權(quán)，繼而還需要行政和司法之作為，在規(guī)范、實(shí)踐、價(jià)值之間目光流轉(zhuǎn)，根據(jù)語境將“公益”內(nèi)容加以特定化。余軍教授提出“價(jià)值填充和類型化+個案利益衡量”的“公益”概念論證方法——由一般到特殊，逐漸確定屬于某個語境的“公益”內(nèi)容，[14]即包含了此種意味。因而，形式標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)之間很可能并無明確地界限，反而相互蘊(yùn)含，互為體現(xiàn)。

盡管無論公法，還是私法，法律制定的目的在于公共利益，但公法作為第一次的國家法，[15]更為直接地體現(xiàn)了國家法的公共利益追求。行政法的基本結(jié)構(gòu)為行政主體相對于行政相對人，或者說行政權(quán)相對于公民合法權(quán)益，這實(shí)際上是對憲法中的基本關(guān)系——國家權(quán)力與基本權(quán)利的直接復(fù)制和具體化。從公共利益的法律目的地位來看，無論是行政權(quán)力，還是公民合法權(quán)益，其分配與制約都離不開“公益”考量。那么由憲法向下觀照，“公益”內(nèi)容正表現(xiàn)為基本權(quán)利和與國家權(quán)力相對應(yīng)的國家任務(wù)。

1.基本權(quán)利

基本權(quán)利與公共利益的關(guān)系可以概括為兩點(diǎn)：一方面，公共利益構(gòu)成國家權(quán)力限制基本權(quán)利的正當(dāng)理由；另一方面，保障基本權(quán)利為公共利益之必然要求。在第一種情況下，作為限制理由的公共利益之蘊(yùn)意在于國家所保障的基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)是公共利益劃定范圍內(nèi)的基本權(quán)利，通常指涉一種個案語境，往往因?yàn)閭€人的權(quán)利或權(quán)益保護(hù)請求權(quán)而進(jìn)入司法程序，涉及對公共利益與個人利益的衡量，從而更多地表現(xiàn)了基本權(quán)利的主觀權(quán)利性質(zhì)，而對應(yīng)于基本權(quán)利的防御權(quán)功能和受益權(quán)功能。在個案審查中，法院通常需要運(yùn)用比例原則確保行政主體所采用的手段是符合公共利益目的的、是必要的、均衡的。在第二種情況下，基本權(quán)利構(gòu)成公共利益之內(nèi)容，反映了基本權(quán)利的客觀法性質(zhì)，是一種宏觀的、整體性的視角。由是，除了防御權(quán)和受益權(quán)功能外，基于客觀法的性質(zhì)，基本權(quán)利還具備客觀價(jià)值秩序功能，其“要求國家應(yīng)當(dāng)運(yùn)用一切可能的和必要的手段來促成基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”，[16]即國家負(fù)有保護(hù)基本權(quán)利的義務(wù)。圍繞基本權(quán)利所建立的客觀價(jià)值秩序，可以是整體意義上的，即基本權(quán)利體系整體而言構(gòu)成客觀價(jià)值秩序，也可以是個別意義上的，即每一項(xiàng)基本權(quán)利都意味著一種客觀價(jià)值秩序。這種客觀價(jià)值秩序主要表現(xiàn)在三個方面：制度保障、組織和程序保障以及防止第三人侵害基本權(quán)利，而行政公益訴訟主要是國家為保障基本權(quán)利提供的制度保障。

問題在于，基本權(quán)利的雙重性質(zhì)是否導(dǎo)致公共利益自身的悖論？或者說公共利益的雙重角色何以可能？主觀權(quán)利性質(zhì)與客觀法性質(zhì)間的關(guān)系可以類比于個人法益與集體法益，“主觀權(quán)利與客觀法的區(qū)分可以理解為：當(dāng)基本權(quán)利涉及的是個人的生活、個人的利益時(shí)，所體現(xiàn)的就是主觀權(quán)利的側(cè)面；當(dāng)基本權(quán)利涉及的是社會共同體的整體法益或者公共利益時(shí)，所體現(xiàn)的就是客觀法的側(cè)面?！盵16]一方面是個人視角——基本權(quán)利保障權(quán)利主體的主觀權(quán)利，另一方面是整體視角——基本權(quán)利奠定社會整體的價(jià)值基礎(chǔ)，[17]從個人到整體，這種雙重性處于不同時(shí)空和層面，不僅得以可能，而且首先，基本權(quán)利的客觀價(jià)值秩序功能補(bǔ)充和強(qiáng)化了主權(quán)權(quán)利功能；其次，反過來，基本權(quán)利的客觀價(jià)值秩序功能也是新的主觀權(quán)利的“助產(chǎn)士”——“客觀規(guī)則正是主觀權(quán)利的前提和基礎(chǔ)，一旦客觀規(guī)則被確立，相應(yīng)的總會有新的主觀權(quán)利產(chǎn)生，而客觀規(guī)則在一般情況下，最終也都會轉(zhuǎn)化為主觀權(quán)利?！盵18]從主觀權(quán)利到客觀價(jià)值秩序，再從客觀價(jià)值秩序到主觀權(quán)利，個人的基本權(quán)利從權(quán)利向制度過渡，而客觀法本身也可能再主觀化，這種轉(zhuǎn)化進(jìn)而表明了公共利益與個人利益之間的一致性。

相應(yīng)地在行政法語境中，行政主體只能基于公共利益理由限制公民合法權(quán)益，且行政主體應(yīng)當(dāng)保障公民的合法權(quán)益。圍繞公民合法權(quán)益保障所確立的行政法律秩序本身即是公共利益的體現(xiàn)，其所應(yīng)蘊(yùn)含的基本權(quán)利理念正是形式標(biāo)準(zhǔn)力有不逮時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以填充的價(jià)值內(nèi)容。行政公益訴訟之“公益”莫不如是，尤其與基本權(quán)利的客觀價(jià)值秩序功能相關(guān)。有學(xué)者將行政公益訴訟所對應(yīng)的基本權(quán)利框定為權(quán)利救濟(jì)基本權(quán)，雖有道理——行政公益訴訟作為一種權(quán)益救濟(jì)途徑而存在，但卻有失偏頗。且不說權(quán)利救濟(jì)基本權(quán)或者說獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利“可視為憲法權(quán)利為了自我保障而衍生出來的一種權(quán)利”，[19]如果不確認(rèn)這種權(quán)利救濟(jì)基本權(quán)所旨在救濟(jì)的基本權(quán)利，那么以權(quán)利救濟(jì)基本權(quán)的客觀價(jià)值秩序功能作為行政公益訴訟的根基，可能更多地揭示的是為什么通過“訴訟”方式，而對于理解“公益”概念仍然助益不多。誠如前文所述，不僅僅是基本權(quán)利整體構(gòu)筑了客觀價(jià)值秩序，每項(xiàng)基本權(quán)利本身也都意味著一種客觀價(jià)值秩序，這些都構(gòu)成了公共利益的基本內(nèi)容。公共利益具有一種整體性的特征，不與特定個人相勾連。當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，侵害公共利益時(shí)，也就無法通過一般的行政訴訟獲得救濟(jì)，行政公益訴訟由此而來。

除此之外，還有學(xué)者基于“無權(quán)利即無救濟(jì)”的觀念，追溯行政公益訴訟所旨在救濟(jì)的“權(quán)利”，其所框定的權(quán)利主要與第二代和第三代人權(quán)有關(guān)。根據(jù)卡雷爾·瓦薩克的劃分，第一代人權(quán)指的是公民權(quán)利和政治權(quán)利，形成于美國和法國大革命時(shí)期；第二代人權(quán)指的是經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利，形成于俄國革命時(shí)期；第三代人權(quán)指的是和平權(quán)、環(huán)境權(quán)和發(fā)展權(quán)，形成于全球化時(shí)代。李步云教授將“集體人權(quán)”區(qū)分為國內(nèi)集體人權(quán)和國際集體人權(quán)，囊括了第二代與第三代人權(quán)。[20]以這種觀念為根基所構(gòu)筑的行政公益訴訟制度，其尤為典型的例證是以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)的環(huán)境公益訴訟與以弱勢群體權(quán)利為基礎(chǔ)的保護(hù)弱勢群體的公益訴訟。從權(quán)利主體的角度看，第一代人權(quán)關(guān)注作為個體的公民個人；第二代人權(quán)關(guān)注社會中的個人，開始對第一代人權(quán)作一些集體主義式的修正；第三代人權(quán)關(guān)注處于全球連帶關(guān)系中的個人，其超越了第一代與第二代人權(quán)所存在的國內(nèi)范圍，強(qiáng)調(diào)由個人組成的國家、民族整體在全球社會中的地位，具有濃厚的集體主義色彩。三者之間雖然具有形式上的時(shí)間先后關(guān)系，但內(nèi)容上卻具有根本意義上的一致性。從三代人權(quán)的權(quán)利主體關(guān)系來看，這些“集體人權(quán)”本源仍然在于公民個人所享有的基本權(quán)利，事實(shí)上可以經(jīng)由解釋從公民個人的基本權(quán)利中推導(dǎo)出來，以特定概念區(qū)分的原因部分在于其所處的社會經(jīng)濟(jì)乃至全球化語境，以及人權(quán)保護(hù)實(shí)效的需要。

從基本權(quán)利的雙重性質(zhì)及其關(guān)系出發(fā)，公共利益與個人利益具有宏觀上的一致性和微觀上的差異性。然而，公共利益本身具有層次性，而且在個案中對公共利益與個人利益的衡量，最終也是為了實(shí)現(xiàn)更高層次的公共利益?？梢哉f，公共利益與個人利益在最終意義上是一致的，這也就為行政公益訴訟的正當(dāng)性提供了理由。值的注意的是，公共利益一方面與基本權(quán)利關(guān)聯(lián)，另一方面與國家權(quán)力相關(guān)，在作為基本權(quán)利限制的同時(shí)，反過來則是國家權(quán)力據(jù)以行使的正當(dāng)理由。事實(shí)上，依賴于國家權(quán)力實(shí)現(xiàn)的國家任務(wù)同樣是公共利益的重要內(nèi)容。

2.國家任務(wù)

社會契約論強(qiáng)調(diào)人類社會的整體性，認(rèn)為正是因?yàn)楣庵_(dá)成，政府或國家才得以存在，維護(hù)公共利益則是政府能夠行使人民所讓渡的權(quán)利的正當(dāng)理由。經(jīng)由社會契約，公共利益成為“事物和人的一種存在狀態(tài)，對于社會治理體系而言，它就是本質(zhì)。作為一種價(jià)值理念，公共利益由人類純粹喜惡之取舍升華為規(guī)范國家制度及國家行為之目的所在?！盵21]政府權(quán)力行使的目的即為達(dá)成相應(yīng)的國家任務(wù)，國家任務(wù)構(gòu)成公共利益的主要內(nèi)容之一。在無法界定“公益”之“公共”的情況下，政府或國家是典型的“公共”代表者?！肮怖妗本褪侵刚梢宰龅氖虑?。在紐曼對公共利益的界定中，作為最重要的一種類型，客觀公益指的正是國家任務(wù)，其尤其仰賴行政主體以合乎目的的方式達(dá)成公共利益需要。盡管行政主體與公共利益之間并不像個人與其自身利益之間存在強(qiáng)一致性，但相對于其他主體，由于其自身的強(qiáng)公共性，行政主體通過履行國家任務(wù)更能實(shí)現(xiàn)公共利益。行政主體的公共性一方面根植于行政主體的權(quán)力來源——行政權(quán)“是政府為實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)而進(jìn)行活動的工具，它來源于人民，是人民將自己固有權(quán)利的一部分讓渡的結(jié)果，是人民權(quán)利的派生物”；[22]另一方面則呈現(xiàn)為其所從事的活動以公共性為根本特征——“公共性是行政的生命力所在，是其存在價(jià)值所在；沒有公共性，就沒有行政?！盵23]正是因?yàn)楣残蕴卣?，行政才能夠以其直接性、?zhí)行性和主動性區(qū)別于立法和司法，成為國家任務(wù)實(shí)施的主要表現(xiàn)。

不同的時(shí)代，國家任務(wù)有所不同，公共利益內(nèi)容也會發(fā)生變化。公共利益的動態(tài)性直接體現(xiàn)為行政活動的歷史變遷——從“守夜人式國家”到“行政國家”，再到新自由主義理念下的行政。國家行為輔助原則漸受認(rèn)可，強(qiáng)調(diào)行政主體的介入以社會上的個人或組織憑借自己的努力無法獲得其利益，且因之導(dǎo)致公共利益無法實(shí)現(xiàn)為前提。國內(nèi)以“政府購買公共服務(wù)”為典型，行政改革尤其表現(xiàn)為自上而下的放權(quán)，正是國家行為輔助原則的具體適用。國家行為輔助原則有助于防范行政權(quán)力的恣意運(yùn)用，強(qiáng)化了作為代表者的行政主體與作為被代表者的公共利益之間的一致性，同時(shí)也從另一個角度反映了公共利益與個人利益的一致性關(guān)系。

國家行為輔助原則意味著，公共利益的達(dá)成也可以通過國家任務(wù)以外的途徑實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者將這種關(guān)系表述為公共任務(wù)與國家任務(wù)的關(guān)系——國家任務(wù)構(gòu)成公共任務(wù)的內(nèi)容但并非其唯一內(nèi)容，進(jìn)而根據(jù)公共利益的重要性程度及其對應(yīng)的國家權(quán)力的介入程度，從弱到強(qiáng)將公共任務(wù)劃分為六個等級，其中屬于國家任務(wù)的范疇是第五等級和第六等級。第五等級指的是公私合作的情況，其條件是社會中的個人或組織無法完全勝任某一具有重大公共利益的任務(wù)而國家又不必完全接管該任務(wù)，從而一部分公共任務(wù)轉(zhuǎn)化為國家任務(wù)；第六等級完全屬于國家任務(wù)，其前提條件是“社會個體或團(tuán)體無法或不愿接管的具有重大意義的公共任務(wù)須由國家完全接管”。[24]

在行政公益訴訟中，“公益”主要指的是國家任務(wù)，而非普遍的公共任務(wù)，從而限定了能夠進(jìn)入行政公益訴訟的“公益”事項(xiàng)范圍。其部分原因也在于形式標(biāo)準(zhǔn)，即只有當(dāng)行政主體違法行使職權(quán)或者不作為導(dǎo)致公共利益受到侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可能啟動行政公益訴訟。國家任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與基本權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)之間并非截然分離。國家任務(wù)的實(shí)現(xiàn)以國家權(quán)力為手段，國家權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)被框定于基本權(quán)利體系所確立的法秩序中，這要求國家任務(wù)應(yīng)隨公民實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的需求而不斷變化。但無論如何，在利益多元化、公共利益實(shí)現(xiàn)主體多元化的現(xiàn)代社會，國家仍然是公共利益的主要實(shí)現(xiàn)者，就此而言，行政公益訴訟作為基本權(quán)利客觀價(jià)值秩序的重要組成部分，其價(jià)值與意義更為凸顯。

四、結(jié)語：“公益”厘定對行政公益訴訟制度的影響

“公益”概念的厘定有助于化解對行政公益訴訟的部分質(zhì)疑，尤其是有學(xué)者認(rèn)為行政公益訴訟與行政訴訟的目的相沖突。[25]根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》第一條的規(guī)定，行政訴訟的目的依次可以分解為三部分：（1）保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭議；（2）保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；（3）監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。理論上通常認(rèn)為第一項(xiàng)為行政訴訟法與其他訴訟法相同的目的，并未體現(xiàn)行政訴訟制度的特殊性，似乎不足置喙，分歧主要在于第二項(xiàng)與第三項(xiàng)何者才是行政訴訟法的真正目的。從行政訴訟目的理論的發(fā)展來看，這經(jīng)歷了從監(jiān)督行政職權(quán)依法行使到保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的轉(zhuǎn)變。問題仍然在于如何安排三項(xiàng)子目的之間的關(guān)系。合理的解釋是，解決行政爭議是初級目的；監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)是中級目的；保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益是根本目的。[26]前兩者相對于根本目的，都具有一定的手段性。行政公益訴訟所面臨的質(zhì)疑主要在于其維護(hù)公共利益的目的是否與行政訴訟的根本目的相悖。答案當(dāng)然是否定的。從形式標(biāo)準(zhǔn)的論證來看，維護(hù)公共利益反過來意味著維護(hù)行政法治，也即監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，這構(gòu)成實(shí)現(xiàn)根本目的的手段性目的。從基本權(quán)利的論證來看，基本權(quán)利構(gòu)成公共利益的實(shí)質(zhì)內(nèi)容之一，其所具有的客觀價(jià)值秩序功能直接表現(xiàn)為公共利益，而尤其基于客觀價(jià)值秩序功能的主觀化，即通過運(yùn)用諸如訴訟制度等出于保障基本權(quán)利所建立的制度和程序來救濟(jì)個人權(quán)利，維護(hù)公共利益就意味著保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。從國家任務(wù)的論證來看，國家任務(wù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于憲法、法律授權(quán)，但誠如蘆部信喜所言，“這種組織規(guī)范、授權(quán)規(guī)范并不構(gòu)成憲法的核心，是為了效力于更為基本的規(guī)范，即作為自由之規(guī)范的人權(quán)規(guī)范而存在的”，作為公共利益之內(nèi)容的國家任務(wù)最終也不過是為了保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，從目的角度看，行政公益訴訟與既有行政訴訟制度具有高度一致性。綜上，從以行政法律秩序的安定性為內(nèi)容的形式標(biāo)準(zhǔn)到以基本權(quán)利和國家任務(wù)為內(nèi)容的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之間遞進(jìn)相關(guān)，最終框定能夠進(jìn)入行政公益訴訟的“公益”事項(xiàng)范圍，可對行政公益訴訟實(shí)踐提供有效的指引。

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