十九大報告國企改革八大熱點解讀

李 錦

引言

改革開放近40年來，國有企業(yè)改革始終是經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)和主要任務。黨的十八大以來，如何進一步推動國有企業(yè)改革發(fā)展、國有企業(yè)改革向何處去，社會各界都高度關心和重視。黨的十九大報告，充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央對國企改革發(fā)展的高度重視。十九大報告關于國有企業(yè)改革有兩大段，第一段講制度，第二段講體制內容，這是治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的重要組成部分，為我們深入推進國企國資改革發(fā)展各項工作指明了方向，提供了根本遵循。

十八大報告與十九大報告的比較

我們先回顧一下黨的十八大報告是怎樣論述的。“強調要毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經濟，推行公有制多種實現(xiàn)形式，推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護?！边@里，把制度與體制放在一起說了。

再看黨的十九大報告是怎樣論述的。有兩段——

1.“必須堅持和完善我國社會主義基本經濟制度和分配制度，毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，主動參與和推動經濟全球化進程，發(fā)展更高層次的開放型經濟，不斷壯大我國經濟實力和綜合國力?！?/p>

2.“加快完善社會主義市場經濟體制。經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優(yōu)化、結構調整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產流失。深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力。”

黨的十九大報告，對于國企改革，內容多了，站位更高，表達更充分、更厚重，集中前5年探索的成果與智慧，站在新的歷史時空上，總攬全局，指引方向，是國有企業(yè)改革的行動綱領，新意迭出，重點突出。

熱點一：連續(xù)四次堅持“兩個毫不動搖”

十九大報告：“必須堅持和完善我國社會主義基本經濟制度和分配制度，毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展?！?/p>

在十九大報告之前，十六大報告、十七大報告、十八大報告以及出臺的重大經濟文件和國務院重大決策，都有堅持“兩個毫不動搖”的表述。黨的十九大報告之所以強調“兩個毫不動搖”，首先是考慮到我國現(xiàn)有的生產力發(fā)展水平。我國正處在社會主義初級階段。由于生產力水平不高，非公有制經濟對國民經濟的發(fā)展還具有積極作用，我國在所有制結構方面只能實行公有制為主體、多種經濟共同發(fā)展的格局。在一個存在多種矛盾的事物中，必然有一個主要矛盾，它規(guī)定、制約著其他矛盾的存在和發(fā)展。事物的性質就是由主要矛盾決定的。我國之所以是社會主義社會，從經濟上說，就是因為公有制占主體地位。一旦公有制喪失了主體地位，社會的性質就會發(fā)生根本的變化。哪種所有制是主體，是決定社會性質的原則問題，不能含糊。堅持和增強公有制的主體地位，是我國社會保持社會主義性質的關鍵。而國有經濟為主導，國有經濟保持強大的控制力和影響力，是公有制為主體的決定性標志。這是我們必須堅持搞好國有經濟的根本原因。我們必須承認的客觀現(xiàn)實是，公有制經濟必須占主體地位，國有經濟必須發(fā)揮主導作用。

當然，中央在強調鞏固發(fā)展國有經濟、進一步做強做優(yōu)做大國有經濟的前提下，如何讓非公經濟獲得平等充分發(fā)展，也是近年來一直致力于完善的問題。事實上，從過去30多年的改革經驗來看，在國有經濟戰(zhàn)略調整、公有制經濟發(fā)展壯大的同時，私有制經濟也得到了長足的進步。因此，筆者認為混合經濟要優(yōu)于清一色的單純經濟。我們只有堅持多種所有制經濟共同發(fā)展，提供讓各類市場主體依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭的競爭環(huán)境，國有企業(yè)和民營企業(yè)相互之間才能形成“鯰魚效應”，兩者在競爭中才會共同健康發(fā)展，而不是弱肉強食的零和博弈結果。

熱點二：搞好國企改革的目的，是國有資本做強做優(yōu)做大

十九大報告：“促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大。”

改革開放以來，圍繞著國有企業(yè)改革問題，一直存在著激烈的爭論。這種爭論，說到底就是：通過改革把國有企業(yè)搞好，做大做強做優(yōu)，還是縮小以至消滅國有經濟。整個國有企業(yè)改革的大工程里，“做大做強做優(yōu)”是學者們討論比較多、爭論比較大的焦點問題。現(xiàn)在“做強做優(yōu)做大”的提法，來自于習近平總書記2015年7月對吉林省進行考察時的講話。2016年7月4日，全國國有企業(yè)改革座談會在京召開，習近平總書記做出重要指示，強調國有企業(yè)是壯大國家綜合實力、保障人民共同利益的重要力量，必須理直氣壯做強做優(yōu)做大，不斷增強活力、影響力、抗風險能力，實現(xiàn)國有資產保值增值。

從總的方面看，把國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，可以從5個方面理解。首先，搞好國有企業(yè)，是我國社會保持社會主義性質的根本保證。生產資料公有制（國有經濟是其主要形式）是社會主義的經濟基礎。第二，搞好國有經濟，是鞏固和增強共產黨執(zhí)政地位的保證。第三，搞好國有經濟，才能發(fā)揮國有經濟的主導作用，支撐和加強中國特色社會主義事業(yè)。第四，搞好國有企業(yè)，才能逐步實現(xiàn)共同富裕。共同富裕是人類的理想，也是社會主義的本質。第五，搞好國有企業(yè)，有利于提高我國的國際競爭力。

熱點三：國資要授權給投資公司、經營公司與實體公司

十九大報告：“要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制?！?/p>

要完善各類國有資產管理體制，沒有講其他話，只有一句“改革國有資本授權經營體制”。這個事說明什么？說明要放權、授權。放權、授權給誰？投資公司、經營公司與實體公司。

國資監(jiān)管體制改革，是國企改革的重要一環(huán)。國資委通過放經營權、授所有權，從而讓企業(yè)更好地進行公司治理與市場化經營?！耙怨苜Y本為主”正成為國資改革的突破口，以國資改革帶動國企改革的態(tài)勢開始明朗。2017年7月底，國資改革又向前推進一步。按照《中央企業(yè)公司制改制工作實施方案》明確的時間表，69戶央企集團公司和3200戶央企子企業(yè)，必須在半年時間內完成從全民所有制到公司制的“變身”。也就是說，改制完成后，中央企業(yè)將全面步入公司制時代。完成公司制改制，對于央企建立現(xiàn)代企業(yè)制度至關重要，并且是混改、資產證券化等一系列改革的前置條件。下一步放權、授權，就是給公司。

國有資本授權經營體制，是1992年開始的。當時，國家國有資產管理局、國家計委、國家體改委和國務院經貿辦聯(lián)合下發(fā)的《國家試點企業(yè)集團國有資產授權經營的實施辦法》，對授權經營定義為：“國有資產授權經營是指由國有資產管理部門將企業(yè)集團中緊密層企業(yè)的國有資產統(tǒng)一授權給核心企業(yè)(集團公司，下同)經營和管理，建立核心企業(yè)與緊密層企業(yè)之間的產權紐帶，增強集團凝聚力，使緊密層企業(yè)成為核心企業(yè)的全資子公司或控股子公司，發(fā)揮整體優(yōu)勢?！薄笆跈嘟洜I”的實質是授權集團公司的持股權。政府通過授權明確集團公司與非產權關系的成員企業(yè)間的產權關系，即確認母子公司產權關系。非產權關系的成員企業(yè)是指國家投資設立的國有企業(yè)，并非集團公司直接投資設立的。授權前集團公司與這些成員企業(yè)間是非產權關系，經政府授權后確立為母子公司產權關系，是一種非市場方式的產權重組。目前國資委對所管理的企業(yè)之間進行的重組仍然是這種方式。

國資委授權集團公司持有的是企業(yè)的產權(股權)，而不是企業(yè)的經營權。從法理上講，企業(yè)經營權是法人企業(yè)依法取得的，而非授權得到的。由于授權“經營”與企業(yè)“經營”用的是同一詞，因此從字面上易產生混淆。既然“授權經營”的實質是“授權持股”，授權經營的范圍就是授權集團公司持股的成員企業(yè)。由于從產權規(guī)則上講，任何法人企業(yè)不能持有自己的產權(股權)，任何法人企業(yè)不能成為企業(yè)自身的投資主體，因此“授權經營”的范圍是集團公司持股的企業(yè)范圍，不含集團公司自身。集團公司擁有的法人財產權是依法取得的，不需要政府授權。鑒于以上分析，授權經營應定義為：“國有資產授權經營(授權持股)是指政府將國家以各種形式直接投資設立的國有企業(yè)的產權授權集團公司統(tǒng)一持有，以確立母子公司產權關系。集團公司依據產權關系成為授權范圍內企業(yè)的出資人，依法統(tǒng)一行使出資人職能，即：資產受益、重大決策、選擇管理者等權利。統(tǒng)一對國有資產保值、增值負責。”

2018年，國資要分類改革，分為投資公司、經營公司與實體公司。國有資產管理體制就是建立三層框架，把權利授給投資公司、經營公司與實體公司。下一步，所有權與經營權分開作為國企改革的核心，所有權授了，有利于焦點調到市場化經營上。

熱點四：布局優(yōu)化、結構調整、戰(zhàn)略性重組是國資委大事

十九大報告：“要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優(yōu)化、結構調整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大?！?/p>

這里，國資管理體制要完善，有加快國有經濟布局優(yōu)化、結構調整、戰(zhàn)略性重組三件大事要做，通過改革國有資本授權經營體制來做，促進國有資產保值增值、推動國有資本做強做優(yōu)做大是目的。各類國有資產管理體制，包括金融類、文化類資產。國有經濟布局優(yōu)化、結構調整、戰(zhàn)略性重組這三件事列出來，表明比其他事更重要。

供給側結構性改革下的央企重組，有著明顯的新特征，探索出了一些新的規(guī)律，也有望為下一階段的央企重組及國企改革起到示范作用。過去更加重視國企產業(yè)鏈的優(yōu)化，現(xiàn)在要從大局出發(fā)，更加重視經濟布局優(yōu)化、結構調整。2015年下半年供給側結構性改革以前，國企重組是為了做大做強，以后重視市場化的資源配置，實現(xiàn)國企產業(yè)鏈的優(yōu)化和價值鏈的強化。從黨的十八大以來5年，18組34戶央企實施了重組。尤其是2015年下半年以來，重組頻率明顯提升，而且規(guī)模和力度都很大，央企進入大企業(yè)時代。重組不是戶數(shù)從98變成多少戶，追求的是如何讓央企的戰(zhàn)略定位更準確、功能作用更有效地發(fā)揮，如何讓央企的布局結構更合理、國有資本的效率進一步提高。

更加重視經濟布局優(yōu)化、結構調整，更加重視提高國際競爭力。筆者認為，更加重視經濟布局優(yōu)化、結構調整，從98戶變成80戶左右的具有國際競爭力的特大型企業(yè)集團，是今后三五年大概率的結果。

熱點五：發(fā)展混合所有制經濟，是深化國企改革的最重要內容

十九大報告：“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。”

這是極其重大的突破。深化國有企業(yè)改革后面，就是一句話“發(fā)展混合所有制經濟”，沒有再說其他，可見地位極為突出。很多人可能沒有想到，發(fā)展混合所有制經濟會排在這么突出的位置。深化國有企業(yè)改革，怎么深化？作為此輪國企改革的重要突破口，混合所有制改革的步伐可謂“穩(wěn)中求進”，既“不設時間表，不搞拉郎配”“成熟一個推進一個”，又大膽嘗試、務求實效，現(xiàn)在更需要的是大膽推進、務求實效。這5年，混合所有制改革曲折迷離，引人入勝?；旌纤兄聘母锸沁@5年國企改革最大的熱點之一，從這里開頭，又在這里形成高潮。這也分為3個階段：熱議、有序等待、熱潮，開始時間分別是2014年1月、2015年3月與2016年9月。

自從去年底的中央經濟工作會議確定把混合所有制改革作為國企改革的突破口以來，三批試點猶如三支突擊隊，發(fā)起一輪又一輪沖鋒，勢頭很強?，F(xiàn)在，第二批突擊隊中金珠寶、中糧也開始公布方案了。第三批試點也已經報方案了，等待遴選，很快會出來。以上說的是中央企業(yè)領域，還有一個是地方國企領域，已呈遍地開花之態(tài)。上下聯(lián)動，可望在今年年底形成國企改革的突破之勢。

2018年，國企混合所有制改革將進入一個新時期，比我們多數(shù)人預料的速度要快、規(guī)模要大、效果要好。

熱點六：負面清單之外，民營企業(yè)都可以進

十九大報告：“全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力。”

什么是負面清單制度？就是列出清單，單子上沒有的都可以干，民營企業(yè)都可以進。市場經濟強調的是效率，壟斷則阻礙了企業(yè)的效率提升和技術創(chuàng)新，這是已經被無數(shù)經濟學理論所證明的事實。特別是在市場經濟條件下，市場的供求關系變幻莫測，企業(yè)單靠壟斷，不能很好地適應市場提出的靈活多變的要求。國企的能力不是在壟斷政策保護下形成，而是在堅持市場化改革方向、勇敢接受跨國公司的競爭壓力和民營企業(yè)的競爭挑戰(zhàn)中煉就。任何靠保護或者靠行政提供的準入壁壘而形成的壟斷地位，都是不能持久的。事實上，很多國企走向市場，活力充分激發(fā)出來了。

下一步，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，會排到議事日程上來。很多制度要廢除，以實際行動支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力。

熱點七：培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)

十九大報告：“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)?！薄爸鲃訁⑴c和推動經濟全球化進程，發(fā)展更高層次的開放型經濟，不斷壯大我國經濟實力和綜合國力?！?/p>

這是又一個突破。“發(fā)展混合所有制經濟”與“培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”放在一起，是一種因果關系，內涵極深，這是一個新的邏輯。顯然，混合所有制經濟在培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)中要發(fā)揮重大作用。對于國有企業(yè)與民營企業(yè)，這是否意味著新的機遇？國企民企該如何把握？都是值得思謀的大事情。

鄧小平同志提出“兩種資源、兩個市場”；黨的十六大提出“引進來與走出去相結合”；黨的十八大提出“開放型經濟”的戰(zhàn)略思想；黨的十九大把“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經濟”與“培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”放在一起，是一個突破，為國有企業(yè)提供了新的政策指導：我們的資源要聚焦，一起走出去。

在經濟全球化的今天，我國在國際競爭中面對的是實力雄厚、規(guī)模龐大、經驗豐富的西方大型跨國公司。為了在激烈的國際經濟競爭中培育我國經濟的新優(yōu)勢，為了在產業(yè)鏈、價值鏈中占據中高端，提升我國的綜合國力，我們必須有一批具有較強國際競爭力的大企業(yè)大集團。目前，能夠在國際市場上和西方大型跨國壟斷公司抗衡的，除了極少數(shù)民營企業(yè)，主要是大型國有企業(yè)。國有企業(yè)大多處在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，經過多年來的改革發(fā)展，活力和競爭力得到大幅提升，許多企業(yè)在某些方面接近或達到世界先進水平，有的已經達到世界領先水平，具備了發(fā)展成為具有國際競爭力的世界一流企業(yè)的基礎和條件。國有企業(yè)領銜發(fā)展的高速鐵路、特高壓、核電、智能電網成為國家的“名片”，是我國領先全球的具有強大國際競爭力的行業(yè)。

我們要繼續(xù)發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，集中力量、集中資源在戰(zhàn)略性新興產業(yè)中發(fā)揮國有企業(yè)探路者、開拓者的作用，做強做優(yōu)做大一批在國際市場上能與跨國公司同臺競爭的大企業(yè)大集團，提升我國的綜合國力?；旌纤兄平洕鷮嫵梢粠б宦沸碌膭恿Α?/p>

熱點八：供給側結構性改革向深化階段發(fā)展

十九大報告：“深化供給側結構性改革。建設現(xiàn)代化經濟體系，必須把發(fā)展經濟的著力點放在實體經濟上，把提高供給體系質量作為主攻方向，顯著增強我國經濟質量優(yōu)勢?！?/p>

在十九大報告中，習近平總書記用單獨一段來講供給側結構性改革。顯然，供給側改革是國企改革前5年最為光彩的一筆，是這5年中最值得大書特書的一件事。中國經濟在連續(xù)48個月下行后，2016年10月開始逆勢上揚，進入分化優(yōu)化新階段。

這5年，很不平凡。用一句話來形容，叫做“開船偏遇頂頭風”。進入2012年以來，中國經濟遇到的困難似乎一下子都暴露出來，風大浪高。2009年，政府出臺4萬億投資計劃、產業(yè)振興規(guī)劃以及寬松貨幣政策，來抗衡危機對中國經濟的沖擊。新一輪國企改革的突圍就是從經濟連續(xù)下行開始的。供給側結構性改革，在不到兩年的時間中所創(chuàng)造的改革紅利，極為顯著。供給側結構性改革，是這5年國企改革的轉折點。2016年實現(xiàn)利潤總額增長6.7%，不僅終止了2014年和2015年連續(xù)兩年的下降態(tài)勢，還創(chuàng)造了2012年以來的最高增速。新的利潤增長點正在形成，結構日趨優(yōu)化。意義有兩方面。一是這是我們國家自2012年以來長期經濟霧霾里的一股強風，展示出晴朗的藍天。經濟猶如在一直下沉的無底洞里沉沒，突然著了地，產生很強的穩(wěn)定感。二是我國利潤行業(yè)構成發(fā)生重大變化，總體穩(wěn)步發(fā)展，行業(yè)分化加快，結構趨向優(yōu)化，這正是供給側結構性改革所期盼的境界。這是屬于牽涉中長期的重大變化。

現(xiàn)在，報告中講了不少新內容。例如：“加快建設制造強國，加快發(fā)展先進制造業(yè)，推動互聯(lián)網、大數(shù)據、人工智能和實體經濟深度融合，在中高端消費、創(chuàng)新引領、綠色低碳、共享經濟、現(xiàn)代供應鏈、人力資本服務等領域培育新增長點，形成新動能。支持傳統(tǒng)產業(yè)優(yōu)化升級，加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，瞄準國際標準提高水平。促進我國產業(yè)邁向全球價值鏈中高端，培育若干世界級先進制造業(yè)集群。加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網、信息、物流等基礎設施網絡建設。堅持去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，優(yōu)化存量資源配置，擴大優(yōu)質增量供給，實現(xiàn)供需動態(tài)平衡。”這是一個系統(tǒng)，一個大的體系，也不僅是“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”。2018年，必然把經濟結構戰(zhàn)略性調整作為市場配置資源的主攻方向，繼續(xù)去產能、去杠桿。

結語

前5年國企改革全面推進，夯基壘臺、攻堅克難、重點突破、積厚成勢、積累經驗。黨的十九大后，預計黨和國家將以更大的力度、更大的步伐推動國企改革。總體來說，十九大將在宏觀層面、在方向上做出指引，在十九屆三中全會將對國企改革做出重大部署。

以上這些環(huán)節(jié)，是相互聯(lián)系和相互制約的有機整體，構成國企改革的基本框架?？梢灶A料，國企改革將進一步激發(fā)企業(yè)發(fā)展的活力，把國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，到2020年畫上一個完美的句號。