部門預(yù)算改革研究

李坤

[提要] 部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的預(yù)算編制方法。部門預(yù)算管理體制必須與我國政治體制、經(jīng)濟(jì)體制緊密結(jié)合、統(tǒng)籌考慮。深化部門預(yù)算改革有利于觸發(fā)我國政府預(yù)算制度的重大變革，對于構(gòu)建合理的公共財(cái)政體制和完善市場經(jīng)濟(jì)制度起著積極作用。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算管理體制；部門預(yù)算改革；公共財(cái)政

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年3月9日

引言

預(yù)算管理制度改革的重點(diǎn)是部門預(yù)算改革，部門預(yù)算改革是建立規(guī)范的公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)社會(huì)主義政治文明的客觀要求。部門預(yù)算改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅是制度的創(chuàng)新和管理方式、方法的改進(jìn)，作為完整、細(xì)化、綜合、法制的部門預(yù)算，其改革觸及政府、預(yù)算部門和單位、財(cái)權(quán)控制者的直接利益，在推進(jìn)的過程中勢必遇到各種問題、矛盾和困難。本文在先前文獻(xiàn)研究基礎(chǔ)上深入剖析部門預(yù)算改革存在的問題，并提出對策建議。

一、緒論

（一）研究的目的和意義。我國部門預(yù)算制度的改革是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。預(yù)算管理制度改革的重點(diǎn)是部門預(yù)算改革，建立公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的重要環(huán)節(jié)也是部門預(yù)算改革，部門預(yù)算改革會(huì)使社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制更加完善，社會(huì)主義政治文明建設(shè)的客觀要求是部門預(yù)算改革。建立我國公共財(cái)政體制、加強(qiáng)公共支出管理，部門預(yù)算改革都起到了一定的推動(dòng)作用。我國財(cái)政改革尚未完全建立起公共財(cái)政基本框架，主要原因是我們所實(shí)行的一系列改革沒有從實(shí)質(zhì)上觸動(dòng)傳統(tǒng)的“國家預(yù)算”制度。部門預(yù)算是公共財(cái)政體制下政府預(yù)算的一種具體形式，部門預(yù)算就是一個(gè)部門一本預(yù)算，它是政府各部門按照統(tǒng)一的預(yù)算編制方法、內(nèi)容和制度規(guī)定進(jìn)行編制，經(jīng)財(cái)政部門審核后報(bào)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，反映部門所有收入和支出的預(yù)算法律文件。部門預(yù)算改革完善了公共財(cái)政的基本架構(gòu)，為市場提供公共服務(wù)是公共財(cái)政的目的，公共財(cái)政與市場經(jīng)濟(jì)相互適應(yīng)。建立公共財(cái)政的框架首先從預(yù)算制度著手，建立決定政府收支的程序和機(jī)制的是公共決策，它的作用是能夠控制財(cái)政的運(yùn)行。有利于改進(jìn)和強(qiáng)化公共支出管理，公共支出反映了一個(gè)政府的政策選擇，同時(shí)也代表著政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)所造成的耗費(fèi)。政府預(yù)算是決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督國家財(cái)政活動(dòng)的基本制度和手段。所以迫切需要改革我國的預(yù)算支出制度，用預(yù)算來規(guī)范政府的收支行為、提高財(cái)政支出的效益。

綜上所述，部門預(yù)算改革不僅能夠使其與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，還能夠加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算資金管理，使預(yù)算管理更加科學(xué)，從而提高資金使用效率。

（二）研究方法。本文主要運(yùn)用了理論與實(shí)踐相結(jié)合、抽象研究與具體分析相結(jié)合的方法，對部門預(yù)算管理的進(jìn)展及問題進(jìn)行辯證分析。

（三）主要貢獻(xiàn)和不足。主要貢獻(xiàn)：一是針對項(xiàng)目支出預(yù)算效益低下的問題，提出在完善項(xiàng)目庫管理制度過程中，在項(xiàng)目預(yù)算編制、監(jiān)督、績效評價(jià)工作中廣泛引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，進(jìn)行事前預(yù)算控制、事中監(jiān)督和事后績效評價(jià)工作，建立起社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門項(xiàng)目管理的審核評價(jià)制度，以提高項(xiàng)目預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和資金效率；二是通過預(yù)算優(yōu)化配置資源，提出了將國有資產(chǎn)管理與部門預(yù)算相結(jié)合的方法。不足之處：部門預(yù)算改革是一個(gè)長期而艱辛的過程，文中一些觀點(diǎn)要得以應(yīng)用還需要漫長的時(shí)間，因此其可行性和可操作性還有待考證。

二、部門預(yù)算的基本內(nèi)容

部門預(yù)算是公共財(cái)政體制下政府預(yù)算的一種具體形式，公共財(cái)政是建立在現(xiàn)代預(yù)算基礎(chǔ)上的財(cái)政。所謂部門預(yù)算，就是一個(gè)部門編制一本完整的預(yù)算，它是政府各部門依照行使職能的需要，按照統(tǒng)一的預(yù)算編制方法、內(nèi)容和制度規(guī)定，由基層單位進(jìn)行編制，逐級上報(bào)、審核、匯總，經(jīng)財(cái)政部門審核后報(bào)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，綜合反映本部門在預(yù)算年度內(nèi)所有收入和支出的預(yù)算法律文件。部門預(yù)算可以看作是政府和立法機(jī)構(gòu)對政府活動(dòng)進(jìn)行管理和控制的基本框架。

部門預(yù)算涵蓋了部門所有收入和支出，其構(gòu)成包括部門收入預(yù)算和部門支出預(yù)算。部門收入包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款收入、其他各項(xiàng)合法收入。財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款收入，是指由財(cái)政預(yù)算資金撥款形成的部門收入，即本級政府支出預(yù)算中用于政府各部門的經(jīng)費(fèi)支出。其他各項(xiàng)合法收入，是指部門依法取得的各項(xiàng)收入，包括事業(yè)單位的事業(yè)收入、經(jīng)營收入、銀行存款利息收入、上級補(bǔ)助收入和附屬單位上繳收入等。部門支出包括基本支出和項(xiàng)目支出?；局С?，是指部門為保證其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)所必需的支出。項(xiàng)目支出，是指部門為完成特定行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展而發(fā)生的支出。具體分為基本建設(shè)類項(xiàng)目支出、行政事業(yè)類項(xiàng)目支出和其他項(xiàng)目支出。

三、部門預(yù)算改革進(jìn)展及評價(jià)

（一）部門預(yù)算改革的成效

1、推進(jìn)了綜合預(yù)算管理，提高了預(yù)算管理的完整性。部門預(yù)算改革以后，改變了過去財(cái)務(wù)分散、分頭管理的格局為集中統(tǒng)一管理，將中央部門所有收入全部納入部門預(yù)算統(tǒng)一編制，統(tǒng)籌使用。（1）預(yù)算的透明度提高。部門預(yù)算要求將預(yù)算經(jīng)費(fèi)來源和分配辦法分開，將安排標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容細(xì)化，接受社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)了公正性和規(guī)范性；（2）資金利用效率提高。實(shí)施部門預(yù)算后，一方面不再區(qū)分預(yù)算單位的級次，均作為預(yù)算管理的直接對象，預(yù)算直接批復(fù)到所有預(yù)算單位，減少了經(jīng)費(fèi)撥付的中間環(huán)節(jié)，保障了經(jīng)費(fèi)落實(shí)；（3）預(yù)算的綜合性增強(qiáng)。部門預(yù)算是財(cái)政綜合預(yù)算。對各項(xiàng)收入、支出預(yù)算編制做到不重不漏，不得在部門預(yù)算之外保留其他收支項(xiàng)目。

2、完善了部門預(yù)算分配機(jī)制，提高了預(yù)算分配的科學(xué)性。部門預(yù)算改革以來，改變了傳統(tǒng)功能預(yù)算資金分配機(jī)制，建立了以零基預(yù)算編制為核心的預(yù)算分配體系，推進(jìn)基本支出定員定額管理和項(xiàng)目支出項(xiàng)目庫滾動(dòng)管理，推進(jìn)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，加強(qiáng)部門預(yù)算細(xì)化力度，提高了預(yù)算分配的科學(xué)化。實(shí)行部門預(yù)算從基層編起，層層匯總形成部門預(yù)算，增強(qiáng)了中央部門的預(yù)算編制主體地位和對預(yù)算編制的參與程度，發(fā)揮了中央部門的積極性，減少預(yù)算編制的隨意性，使部門預(yù)算更好地與部門職能和事業(yè)發(fā)展相結(jié)合，提高了預(yù)算分配的合理性。

3、強(qiáng)化了部門的主體地位，提高了部門預(yù)算的計(jì)劃性。部門預(yù)算改革后，中央各部門的預(yù)算主體地位得到了進(jìn)一步的明確和加強(qiáng)，它們既是預(yù)算編制的主體，也是預(yù)算執(zhí)行和績效評價(jià)的主體；既是權(quán)利主體，同時(shí)也是責(zé)任主體。中央各部門開始注重按職能、工作計(jì)劃編報(bào)預(yù)算。通過對基本支出和項(xiàng)目支出的預(yù)算，使預(yù)算安排與本部門工作特點(diǎn)緊密結(jié)合，增強(qiáng)了部門預(yù)算觀念。

（二）部門預(yù)算改革存在的問題。我國部門預(yù)算改革已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步，不論從形式上還是從內(nèi)容上看，較之傳統(tǒng)的單位預(yù)算都有了一個(gè)質(zhì)的飛躍。各級政府部門能夠充分認(rèn)識(shí)到部門預(yù)算改革的必要性和意義。部門預(yù)算改革是我國財(cái)政體制改革的新生事物，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在實(shí)踐中還很不完善，存在不少問題。

1、政府性財(cái)力沒有全部納入預(yù)算管理。各級政府部門要實(shí)行全口徑預(yù)算，它的作用是能夠反映實(shí)際應(yīng)用于本部門的政府性資金，使部門預(yù)算更加完整性。而現(xiàn)實(shí)情況則恰恰相反，部門預(yù)算只是反映部分資金，其中包括各項(xiàng)行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)、醫(yī)療經(jīng)費(fèi)、房改經(jīng)費(fèi)等，諸如計(jì)劃主管部門的基本建設(shè)基金、科技三項(xiàng)費(fèi)卻不在其中，而是在預(yù)算執(zhí)行中再分配下達(dá)，形成預(yù)算追加。

2、預(yù)算定額體系不完善。定額標(biāo)準(zhǔn)不盡科學(xué)，預(yù)算編制方法有待改進(jìn)。部門預(yù)算的實(shí)施需要一個(gè)科學(xué)合理的定額體系，它的編制方法是零基預(yù)算，能夠讓支出安排更加公正和透明?，F(xiàn)行部門預(yù)算在編制方法中存在著定額測算方式不準(zhǔn)確、定額標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、定額體系涵蓋不全面等問題，在操作過程中很大程度上只能依賴原有的“基數(shù)加增長”的編制方法。

3、財(cái)權(quán)分配權(quán)不統(tǒng)一，預(yù)算統(tǒng)籌能力差。在傳統(tǒng)功能預(yù)算管理模式下，長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，財(cái)政分配權(quán)并不集中掌握財(cái)政部門，計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、科技部門、國防科工委等一些預(yù)算單位也具有一部分資金的預(yù)算分配權(quán)力，可以直接分配資金至其他預(yù)算單位。部門預(yù)算改革以后，財(cái)政部門逐步將這部分由其他預(yù)算單位分配的資金納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理，初步實(shí)現(xiàn)了財(cái)政分配權(quán)的集中統(tǒng)一。但從目前實(shí)際情況看，由于受當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)職能限制，也是為了更好地推動(dòng)改革，盡量減少改革阻力，這項(xiàng)改革并不徹底，而且與部門預(yù)算改革進(jìn)程相比，這一改革的進(jìn)程非常緩慢。

4、財(cái)政資金績效水平低，降低了資金效益。財(cái)政部門建立績效評價(jià)制度，能夠強(qiáng)化預(yù)算單位的績效理念，使預(yù)算單位績效管理能力大大提高，并且提高了預(yù)算資金的績效水平。但是，預(yù)算資金的績效評價(jià)水平仍然比較低。財(cái)政撥款結(jié)余資金規(guī)模較大的問題依然普遍，特別是基本建設(shè)支出結(jié)余資金和實(shí)行法定增長的支出。這里面有合理的一方面，但是更多的是由于管理制度不到位、政策措施不健全的原因。大量的結(jié)余資金沉淀在部門，既容易產(chǎn)生腐敗，也降低了財(cái)政資金的使用效益。

5、人大預(yù)算審查監(jiān)督工作薄弱。在實(shí)際生活中人大對預(yù)算的審查監(jiān)督在憲法和法律要求上還有較大差距，預(yù)算審議質(zhì)量不高。一是預(yù)算審查監(jiān)督?jīng)]有相應(yīng)的法律環(huán)境。從認(rèn)識(shí)上看，目前大多數(shù)人還沒有將人大審議通過的預(yù)算上升為法律的高度來認(rèn)識(shí)，預(yù)算的軟約束問題還很突出，經(jīng)常出現(xiàn)行政經(jīng)費(fèi)超預(yù)算、專項(xiàng)資金被擠占挪用的現(xiàn)象，部門隨意改變資金用途和規(guī)模；二是預(yù)算審查監(jiān)督難以產(chǎn)生實(shí)效，更多的是流于形式。

四、深化部門預(yù)算改革對策建議

（一）確定合理的預(yù)算定額體系。科學(xué)的預(yù)算編制依據(jù)，不僅僅是編制程序科學(xué)、編制時(shí)間科學(xué)、編制方法科學(xué)，還需要科學(xué)的定額體系和開支標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行“零基預(yù)算法”的基本要求就是應(yīng)有科學(xué)、合理的定額體系和開支標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化的定員、定額。標(biāo)準(zhǔn)化的定員、定額比較客觀地反映了各個(gè)部門在人員配置和資金物資的籌集、分配、使用等方面所遵循的標(biāo)準(zhǔn)或應(yīng)該達(dá)到的水平，是財(cái)政部門與主管部門編制、核定部門預(yù)算，考核預(yù)算執(zhí)行情況的重要依據(jù)。

（二）建立健全績效評估體系?？冃гu估體系的根本目的是確定為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而擬定的計(jì)劃所需的支出，并用量化數(shù)據(jù)評估計(jì)劃實(shí)施過程中取得的效果的評估體系。有助于提高預(yù)算的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、效益性，最終推動(dòng)公共部門的高效運(yùn)作，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。績效評估體系的建立是一個(gè)漫長的過程，其中的工作量也是非常巨大的，因此需要對相關(guān)政府部門以及相關(guān)的制度要求提出更多的要求。只有全面考慮外部和內(nèi)部的各項(xiàng)因素，才能在預(yù)算編制、執(zhí)行、評估、監(jiān)督中，使預(yù)算達(dá)到預(yù)定效果。

（三）切實(shí)增強(qiáng)各級人大審核預(yù)算力度。對于預(yù)算審查的合理性和專業(yè)性的要求也越來越多，因?yàn)檎A(yù)算的額度不斷增大、預(yù)算范圍不斷拓寬、支出項(xiàng)目不斷細(xì)化，因此必須對現(xiàn)行政府預(yù)算的審議程序進(jìn)行一些調(diào)整。根據(jù)我國人大內(nèi)設(shè)各專門委員會(huì)的特點(diǎn)，各專門委員會(huì)在各自權(quán)限內(nèi)，可以對政府預(yù)算提出意見和建議，這樣有利于專門委員會(huì)將政策制訂與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合起來。

（四）實(shí)行全口徑預(yù)算。公眾為了實(shí)現(xiàn)對預(yù)算管理的監(jiān)督權(quán)，所有財(cái)政資金都要納入公眾監(jiān)督范圍，因此政府要把所有資源納入核算，全面反映出部門獲得的政府性財(cái)力體現(xiàn)在一份預(yù)算上。因此，深化部門預(yù)算改革的首要問題，是將尚未納入部門預(yù)算的政府性財(cái)力全部納入，編制全口徑預(yù)算。

理順政府財(cái)政與計(jì)劃、科技等主管部門的關(guān)系，將財(cái)政預(yù)算安排的基本建設(shè)投資和科技三項(xiàng)費(fèi)用納入部門預(yù)算中。按照現(xiàn)行政府職能分工，與其他各項(xiàng)財(cái)政資金管理方式不同，基本建設(shè)投資由計(jì)劃主管部門負(fù)責(zé)分配，科技三項(xiàng)費(fèi)用由科技主管部門負(fù)責(zé)分配，目前普遍情況是這兩項(xiàng)資金還沒有在年初編入部門預(yù)算，而是在預(yù)算執(zhí)行中確定項(xiàng)目并追加到部門。

（五）調(diào)整預(yù)算編制周期。提高預(yù)算的準(zhǔn)確性，做到預(yù)算編制細(xì)化、科學(xué)，要有一定的時(shí)間開展調(diào)查研究，對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行充分地審核論證，對預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面地測算。延長預(yù)算編制時(shí)間，能夠更好地解決預(yù)算編制帶來的各種問題。延長預(yù)算編制周期，提早編制預(yù)算，是提高我國部門預(yù)算編制質(zhì)量的重要保證，也有利于推進(jìn)人大對預(yù)算的審查從程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變，提高預(yù)算的透明度，保證預(yù)算分配的公開、公正、公平。在編制年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步延伸預(yù)算周期，對項(xiàng)目支出實(shí)行滾動(dòng)式預(yù)算（如三年中期預(yù)算），保證預(yù)算的連續(xù)性與穩(wěn)定性，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。

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