專業(yè)救助力量參與海上國際聯(lián)合搜救的問題研究

張曉雷　丁志鴻

摘要：本文結(jié)合東海救助局所屬專業(yè)救助力量參與國際聯(lián)合搜救、區(qū)域性跨國聯(lián)合演練等經(jīng)驗，解析參與深遠海搜救、大規(guī)模海上國際聯(lián)合搜救、飛行器深海搜尋、客船翻沉等非常規(guī)救助任務(wù)所面臨的體制機制、預(yù)案規(guī)范、人才交流、資金籌措和后勤保障等方面的難題 探索建立相應(yīng)轉(zhuǎn)向預(yù)案，借鑒船東油污保險機制、建立大災(zāi)保險體系和鼓勵民間捐贈等方式確保大規(guī)模聯(lián)合搜救任務(wù)的資金渠道，利用大型國企代理渠道解決搜救力量的后勤保障難題，通過分類培養(yǎng)和人才交流等渠道快速解決專業(yè)救助力量短期綜合性人才缺乏的局面，為專業(yè)救助力量履行國際公約義務(wù)，維護地區(qū)海上安全形勢穩(wěn)定奠定扎實基礎(chǔ)。

關(guān)鍵字：專業(yè)救助力量 參與國際聯(lián)合搜救 應(yīng)對措施和建議

0引 言

近年來，中國專業(yè)救助力量相繼參與了馬航MH370客機搜尋和東盟地區(qū)論壇第四次救災(zāi)演練，并與美國海岸警衛(wèi)隊等國外搜救力量進行了多次聯(lián)合搜救演練。在參與搜救和演練的過程中，專業(yè)救助力量面臨著體制機制、指揮協(xié)調(diào)和后勤支持等方面的問題和不足，本文闡述了海上國際聯(lián)合搜救的主要表現(xiàn)形式，分析了專業(yè)救助力量參與海上國際聯(lián)合搜救存在的問題，并提出了應(yīng)對措施和建議。

1 國際海上聯(lián)合搜救的主要表現(xiàn)形式

近年來，隨著國際形勢的復(fù)雜多變和涉海活動的日益頻繁，類似馬航MH370失聯(lián)、韓國“SEWOL”輪翻沉、中國南海大救援和國外撤僑等大規(guī)模國際搜救任務(wù)日益增多。根據(jù)事故險情的發(fā)生海域的不同可將海上國際聯(lián)合搜救的主要形式分為以下三類：

1.1 在中國沿海的國際聯(lián)合搜救

目前，海上交通、郵輪經(jīng)濟和油氣開采等涉?；顒尤找骖l繁，受大霧、臺風(fēng)和寒潮等極端天氣影響，海上安全存在著一定風(fēng)險。當(dāng)我國沿海水域發(fā)生大型事故，需要尋求其他國家援助或事故涉及他國國民或財產(chǎn)時，往往邀請或由他國申請進入我國沿海水域進行搜救工作。此時，聯(lián)合搜救工作由我國搜救主管機構(gòu)主導(dǎo)控制，其他力量參與配合，因此外國力量的選擇、搜救方案的制定、責(zé)任區(qū)域的劃分、停泊港口（錨地）的協(xié)調(diào)、應(yīng)急通訊方式等等需要我國搜救主管機關(guān)進行明確或協(xié)商解決。

1.2 在公海水域的國際聯(lián)合搜救

當(dāng)重大海上事故處于非特定國家搜救責(zé)任區(qū)域或地區(qū)的公海海域時，應(yīng)秉承“時間優(yōu)先”與“就近方便”相結(jié)合的原則，相關(guān)搜救機構(gòu)在接到險情信號后應(yīng)立即通知最近的國家或地區(qū)的搜救主管機構(gòu)，并設(shè)法協(xié)調(diào)航經(jīng)該區(qū)域的船舶進行搜救工作。

當(dāng)了解到遇險標(biāo)的和遇險人員的國籍時，應(yīng)盡快通知當(dāng)事國。一國力量或多國力量抵達現(xiàn)場后，因由相關(guān)利益方協(xié)商明確任務(wù)主導(dǎo)國和現(xiàn)場指揮權(quán)并及時互相通報相關(guān)信息，確保搜救工作的順利實施。同時為提高搜救效率，也需要參與搜救行動的各方力量協(xié)調(diào)配合。

1.3 在他國水域的國際聯(lián)合搜救

當(dāng)一國船舶或飛機等設(shè)施和人員在他國水域遇險時，或他國水域發(fā)生類似馬航MH370或大規(guī)模人命遇險等事件時，需要相關(guān)國家、事發(fā)水域周邊國家或具有先進搜救能力的國家參與搜救時，相關(guān)搜救力量需要進入他國管轄水域參與搜救工作，此時涉及進入他國管轄水域的申請、力量的準(zhǔn)入等諸多事宜。

《1958年公海公約》、《1974 年國際海上人命安全公約》、《1979 年國際海上搜尋救助公約》和《聯(lián)合國海洋法公約》等相關(guān)國際公約都對國家間的海上區(qū)域性合作、搜救力量的準(zhǔn)入、搜救設(shè)備的轉(zhuǎn)運和通關(guān)以及受到搜救請求時的處置程序等進行了規(guī)定或建議。我國《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》也對我國與他國之間的海上搜救信息互通、力量準(zhǔn)入和申請等進行了規(guī)定，并明確中國海上搜救中心作為我國對外聯(lián)絡(luò)指揮機構(gòu)。

但是上述搜救公約限于水面搜救和遇險船舶及船上人員，而對于飛行器落水搜尋、水下搜救及沉船內(nèi)潛水搜救并不適用，僅可參考其中部分原則。

2 專業(yè)救助力量參與海上國際聯(lián)合搜救存在的問題

專業(yè)救助力量走出國門，參與類似馬航“MH370”搜救等海上國際聯(lián)合搜救工作時面臨著體制機制、設(shè)備物資和后勤保障等許多問題和不足。

2.1 缺乏暢通高效的國際應(yīng)急搜救合作機制

目前，我國與俄羅斯、日本、韓國和東盟等多家和地區(qū)建立了海事磋商機制或搜救協(xié)調(diào)機制，但由于部分國家還沒有加入相關(guān)國際公約，受部分國家搜救力量薄弱以及地緣軍事和政治等多重因素影響，我國與周邊國家還沒有建立高效暢通的聯(lián)合搜救機制。

雖然我國海上搜救預(yù)案對我國與他國之間的搜救工作進行了部分規(guī)定，但在預(yù)警預(yù)防、信息共享、指揮協(xié)調(diào)、力量部署和責(zé)任劃分等方面缺乏具體操作性規(guī)定，在搜救任務(wù)的具體執(zhí)行上與歐洲應(yīng)對重特大突發(fā)事件相比具有一定差距。此外，由于政治經(jīng)濟和技術(shù)設(shè)備等多方面原因，國際聯(lián)合應(yīng)急搜救工作極易受到不準(zhǔn)確信息甚至錯誤信息的干擾影響，導(dǎo)致搜救效率低下。

2.2 缺乏國際應(yīng)急聯(lián)合搜救應(yīng)急預(yù)案和操作規(guī)范

當(dāng)前我國與他國或地區(qū)簽訂的搜救合作協(xié)議或建立的相關(guān)信息互通等機制難以適應(yīng)陸?？蘸退麓笠?guī)模綜合應(yīng)急搜救、多國聯(lián)合、重大災(zāi)害應(yīng)急搜救合作的實際需要。

由于海上國際聯(lián)合搜救機制的不健全，我國與周邊國家或地區(qū)難以建立針對海上聯(lián)合搜救的專業(yè)救助預(yù)案和操作規(guī)范，致使災(zāi)難事故發(fā)生后專業(yè)救助力量需要經(jīng)過較長時間的協(xié)調(diào)、申請或準(zhǔn)備等前期工作時間較長，不能及時有效的投入搜救工作，更沒有成熟的預(yù)案和規(guī)范指導(dǎo)聯(lián)合搜救工作的持續(xù)高效開展。

2.3 專業(yè)救助力量裝備建設(shè)有待進一步加強

2003年救撈體制改革以來，國家加大了對救撈事業(yè)的投入，相繼建造了一批全天候、大功率、具備遠洋能力的專業(yè)救助打撈船舶，這些船舶在執(zhí)行海上人命救助、難船拖帶和沉船打撈等任務(wù)時反應(yīng)迅速、成效顯著，但由于船載直升機還未部署到位，缺乏有效的船機配合，單船水面搜尋進度十分緩慢；專業(yè)救助力量在執(zhí)行深海掃測和大范圍海上搜尋等任務(wù)時，白天搜尋仍然以望遠鏡和目視等傳統(tǒng)方式為主，缺乏深遠海、高精度等高科技水下和水面搜尋設(shè)備，暴露出現(xiàn)有搜尋設(shè)備的局限性。

目前專業(yè)救助船舶缺乏大深度水下掃測定位設(shè)備、精準(zhǔn)靈活深水打撈設(shè)備和應(yīng)對大規(guī)模核事故或?；肥鹿侍胤N設(shè)備等專業(yè)技術(shù)裝備，不具備深海水下掃測、水下影像資料采集和應(yīng)對大型核事故或?；返仁鹿示戎哪芰?。

2.4 專業(yè)救助隊伍結(jié)構(gòu)調(diào)整和培養(yǎng)的力度有待進一步加強

目前，專業(yè)救助船的人員配置基本是按照普通商船的結(jié)構(gòu)配備的，應(yīng)急隊員也主要是潛水員。在執(zhí)行類似馬航“MH370”深海掃測搜尋、危化品等特殊船舶和設(shè)施搜救等任務(wù)時，利用深海掃測、聲吶搜尋、水下圖像、高空圖像等專業(yè)設(shè)備進行鑒別搜救時，救助人員無法利用已有知識執(zhí)行特殊任務(wù)，更難以對高精尖設(shè)備進行日常的維護保養(yǎng)等工作，亟需專業(yè)的設(shè)備操作、維護和保養(yǎng)等方面的人才。

專業(yè)救助船舶跨洋遠距離執(zhí)行聯(lián)合搜尋任務(wù)缺少相應(yīng)的訓(xùn)練，一線船員缺乏遠距離、長時間、高海況的深海搜救經(jīng)驗，救助船舶在長時間海上搜尋和綜合補給保障方面也存在一定的設(shè)計缺陷，難以滿足惡劣海況下長時間的搜救需求，具有設(shè)備、外交、外語、協(xié)調(diào)、指揮等綜合能力的人才與發(fā)達國家相比更是屈指可數(shù)。

2.5 救助待命力量的部署位置有待進一步優(yōu)化

按照“關(guān)口前移，動態(tài)待命”原則，專業(yè)救助力量在救助時效性和投射時間上較以前有了大幅提升，但是在參與公?；蛩麌驀H聯(lián)合搜救時，由于受到待命位置和油水存量的限制，目前還不具備快速高效的遠程投送能力，在執(zhí)行類似馬航“MH370”搜救和南海大范圍搜救等任務(wù)時不能在較短時間內(nèi)通過空中投送、水面機動等手段將救助力量投射到事發(fā)水域。政府應(yīng)根據(jù)我國外交、航運等特點，在現(xiàn)有搜救資源的基礎(chǔ)上，加大軍民兩用海外站點建設(shè)，優(yōu)化搜救資源配置，合理部署救助力量。

2.6 專業(yè)救助力量的后勤支持保障工作困難

專業(yè)救助力量在參與海上國際聯(lián)合搜救時，由于政治、軍事、地緣等多重因素影響，在碼頭靠泊、錨地拋錨、伙食補給、人員換班等方面存在較多困難。

海上環(huán)境復(fù)雜多變，公?；蛩麌蛩丫裙ぷ骼щy重重，沒有可靠完善的后勤保障支持機制，聯(lián)合搜救工作將很難展開，影響搜救效率。此外，在船舶證書、人員護照、經(jīng)費預(yù)算等方面還需要進一步簡化審批流程程序、縮短辦理時間，為出國參與搜救或演練提供便利，節(jié)約寶貴搜救時間。

3 相應(yīng)措施和建議

3.1 簽署雙邊或多邊協(xié)議，完善體制機制

各國可在相關(guān)國際公約的基礎(chǔ)上，結(jié)合各自特點和需求，簽署相關(guān)海上聯(lián)合搜救協(xié)議或鼓勵搜救機構(gòu)簽署操作級協(xié)議，建立健全區(qū)域性暢通高效的海上聯(lián)合搜救機制，指定專門協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)，把加強國際應(yīng)急搜救合作納入中國外交總體戰(zhàn)略，完善中國應(yīng)對國際重特大突發(fā)事件的體制機制，完善全過程參與應(yīng)急搜救國際合作的配套制度建設(shè)，建立各國應(yīng)急管理機構(gòu)的常態(tài)化交流機制，研究建立區(qū)域間的國際應(yīng)急搜救基地（或中繼站），深入推進海上應(yīng)急搜救領(lǐng)域內(nèi)的國際合作。

3.2 建立健全國際聯(lián)合搜救專項預(yù)案，加強聯(lián)合演練演習(xí)

各國在建立完善機制的基礎(chǔ)上，應(yīng)研究建立針對海上國際聯(lián)合搜救的專項預(yù)案，并在預(yù)案中明確搜救專家交流協(xié)商、應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動合作情況通報和搜救力量的準(zhǔn)入等制度，明確預(yù)案制定主體以及各國的權(quán)利與義務(wù)以及演練演習(xí)的間隔期限，在一定區(qū)域內(nèi)共同建立應(yīng)急搜救基地，加強應(yīng)急物資儲備體系建設(shè)和搜救資金籌措渠道，為了有效地控制和協(xié)調(diào)海上搜救任務(wù)，在搜救協(xié)議或執(zhí)行具體任務(wù)中約定或協(xié)商各自負責(zé)的搜救區(qū)域。

為了確保有序協(xié)調(diào)地進行實際搜救作業(yè)，加強海上搜救各方的協(xié)作，搜救合作各方應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)案規(guī)定舉行聯(lián)合搜救演習(xí)，檢驗預(yù)案的完整性和實用性，演習(xí)結(jié)束后各方要進行匯報和總結(jié)，提出相關(guān)建議，以便于更好地協(xié)調(diào)和指導(dǎo)搜救實際。

3.3 引進先進技術(shù)裝備，創(chuàng)新聯(lián)合搜救模式

從參與馬航“MH370”搜尋和國際聯(lián)合搜救演練的來看，專業(yè)救助力量在高新技術(shù)裝備方面與發(fā)達國家還存在較大差距，尤其是在深度、精度以及遠距離力量投送方面差距尤為明顯。國家仍需加大投資力度，研發(fā)或引進先進技術(shù)設(shè)備，在應(yīng)對遠海船舶翻沉、飛機墜海、大規(guī)模水下人命救助、沉船打撈等方面提供專業(yè)設(shè)備支持。

中國還可與周邊國家在國際搜救公約或區(qū)域協(xié)議的基礎(chǔ)上，探索創(chuàng)新聯(lián)合搜救模式，在演練演習(xí)、人員互訓(xùn)互訪、資金籌措、設(shè)備配備和任務(wù)分工等方面開展多種模式的嘗試，為更好地維護區(qū)域海上安全打造適合區(qū)域自身的國際合作搜救模式。

3.4 通過外交和代理等途徑，妥善解決后勤保障等困難

專業(yè)救助力量在代表國家參與海上國際聯(lián)合搜救工作或直接在公海甚至他國水域執(zhí)行救助華人華僑等搜救任務(wù)時，可以通過統(tǒng)一的外交途徑進行協(xié)調(diào)和溝通，在物資采購、碼頭靠泊和后勤保障等方面可以通過相關(guān)代理公司進行商業(yè)協(xié)商和談判，為專業(yè)救助力量解決后勤保障等難題，為順利開展搜救工作解決后顧之憂。

3.5 分類培養(yǎng)，專項培訓(xùn)，加強交流合作，突破人才瓶頸

在解決體制機制和技術(shù)裝備的基礎(chǔ)上，專業(yè)救助力量應(yīng)針對高新技術(shù)裝備和?；肥鹿实忍厥馑丫热蝿?wù)的異同，按照船舶駕駛、專業(yè)技術(shù)、后勤支持、外語協(xié)調(diào)等類別，有針對性地進行人才培養(yǎng)，加強深遠海掃測設(shè)備、?；肥鹿示仍?、核泄漏事故處置等特殊設(shè)備或事故專業(yè)知識的專項培訓(xùn)，利用國內(nèi)外院校、業(yè)界等教學(xué)和實踐經(jīng)驗優(yōu)勢。

專業(yè)救助力量還應(yīng)加強與科研院校、海洋局、海測部門等機構(gòu)的交流合作力度，在執(zhí)行特殊任務(wù)時，可以請求具有相應(yīng)人才的單位或部門派遣人員協(xié)同進行海上國際聯(lián)合搜救事故的處置，便于短時間內(nèi)解決人才瓶頸問題。

3.6 建立健全聯(lián)合搜救資金籌措機制，確保搜救順利開展

大規(guī)模海上聯(lián)合搜救參與國家多，船艇、飛機、人員和大型設(shè)備等力量龐雜，勢必需要大量資金用以支持搜救工作的持續(xù)開展。

雖然我國《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定應(yīng)急資金保障由各級財政部門納入財政預(yù)算，由政府承擔(dān)應(yīng)急保障資金，保障突發(fā)事件應(yīng)對工作所需經(jīng)費，建立健全應(yīng)急物資儲備保障制度。但是，國際聯(lián)合搜救時，由于各國經(jīng)濟發(fā)展水平不一，部分國家難以承受龐大的資金開銷，因此各國可借鑒船東油污保險基金、保賠協(xié)會等機制通過建立搜救基金等形式建立健全針對船舶和飛等設(shè)施或人員大規(guī)模搜救時應(yīng)急資金的籌措機制和大災(zāi)（事故）風(fēng)險保險體系，并在相關(guān)協(xié)議或約定中明確搜救資金的來源和分擔(dān)機制，必要時可通過鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈，吸收社會捐助等方式，解決資金缺口，為搜救力量參與海上聯(lián)合搜救工作提供充足的資金保障。

4 結(jié)束語

本文結(jié)合專業(yè)救助力量參與馬航“MH370”搜救和參與國際聯(lián)合搜救演練等經(jīng)驗，指出了現(xiàn)階段專業(yè)救助力量開展國際聯(lián)合搜救面臨的難題，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施和建議。但是專業(yè)救助力量參與海上國際聯(lián)合搜救仍需長時間面對在機制創(chuàng)新、資金短缺、高新人才和技術(shù)裝備等方面的制約因素，短期內(nèi)難以解決。

國家和搜救主管機關(guān)需加大建設(shè)力度，開展制度創(chuàng)新，大力推進先行先試工作，為今后專業(yè)救助力量代表中國政府履行國際公約和國家義務(wù)，與國外搜救力量取長補短、優(yōu)勢互補，開展聯(lián)合搜救工作，更好地維護國家和地區(qū)海上安全形勢穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。

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