北京“大城市病”的成因及治理

崔劍平

（北京建筑大學(xué)， 北京 102612）

北京“大城市病”的成因及治理

崔劍平

（北京建筑大學(xué)， 北京 102612）

北京作為首都以及全國(guó)最發(fā)達(dá)的大城市，人口和產(chǎn)業(yè)聚集，對(duì)城市的承載力造成巨大壓力，人口、資源與環(huán)境的不協(xié)調(diào)發(fā)展是北京“大城市病”的成因，因此，需要通過疏解非核心功能、調(diào)控產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化城市空間、加快軌道交通體系建設(shè)和推進(jìn)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展來解決。

北京；大城市??；成因；治理

1 北京“大城市病”的表現(xiàn)

1.1 人口過度膨脹

雖然近年來北京制定并實(shí)施了嚴(yán)格的戶籍制度，對(duì)調(diào)控戶籍人口增長(zhǎng)起到了一定的成效，但是常住外來人口增長(zhǎng)迅猛，常住人口總量不斷攀升。1996-2016 年，全市常住人口由 1259.4 萬人增長(zhǎng)到 2172.9萬人 , 即在 21年間人口總量增長(zhǎng)了913.5 萬人，遠(yuǎn)超出了《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020）》所確定的到2020年北京人口不能超過1800萬的規(guī)劃目標(biāo)。過快的人口增長(zhǎng)稀釋了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源的供給增量，對(duì)于城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)造成了很大壓力。

1.2 交通擁堵持續(xù)加劇

2010 年開始，北京采取了小客車的限購(gòu)措施，但對(duì)緩解交通擁堵的成效不大。2016 年機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)到 571.8 萬輛，相比 2006 年增長(zhǎng) 284.2 萬輛，11 年間增長(zhǎng)了 101%，車輛增速已經(jīng)超出了道路面積的增速，交通壓力進(jìn)一步加大。從空間特征來看，交通擁堵區(qū)域重點(diǎn)集中在中心城區(qū)四環(huán)路以內(nèi)，特別是醫(yī)院、學(xué)校、火車站、長(zhǎng)途汽車站以及商圈等周邊道路。從時(shí)間特征來看，居住在中心城區(qū)以外的大量人員早晚往返于工作地點(diǎn)和居住地，使道路擁堵呈現(xiàn)出早晚高峰的現(xiàn)象，給出行帶來極大不便。1.3環(huán)境污染日益突出

雖然近年來加大了對(duì)大氣環(huán)境的治理力度，空氣質(zhì)量有所改善，但是要達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)還有一定差距。近年來區(qū)域性霧霾天氣頻發(fā)，已經(jīng)成為春冬季節(jié)的常態(tài)，在極端氣候條件下甚至達(dá)到重度污染的程度，嚴(yán)重影響了城市的正常生產(chǎn)生活，危害了居民的身心健康。2016 年空氣中除二氧化硫（SO2）年均濃度值優(yōu)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)外，細(xì)顆粒物（PM2.5）、二氧化氮（NO2）年均濃度值分別為 73、 48 微克/ 立方米，分別超過國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的 109%、20% 。

另外，水污染問題也是十分嚴(yán)重的，改善水環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)到了刻不容緩的地步。從地表水污染情況來看，境內(nèi)河流的污染情況重點(diǎn)集中于下游河道，生化需氧量(BOD)、化學(xué)需氧量 (COD)、氨氮（NH3—N）等污染物指標(biāo)明顯超標(biāo)。

1.4 要素資源相對(duì)短缺

北京可利用的土地資源相對(duì)稀缺，是高度城市化階段進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市增長(zhǎng)的約束因素。北京土地面積為 1.64 萬平方公里，其中平原面積僅占 38%，可開發(fā)建設(shè)面積為 0.94 萬平方公里，占總面積的 57.3%。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)速度過快，已經(jīng)突破了《北京市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020 年）》中設(shè)定的 2700 平方公里的約束性指標(biāo)。因此在未來建設(shè)用地將進(jìn)一步緊張，土地集約利用程度會(huì)呈現(xiàn)出由中心向外圍梯度遞減的態(tài)勢(shì)，在土地資源總體稀缺的情況下，各類產(chǎn)業(yè)功能區(qū)開發(fā)模式落后，分頭出讓，各自建設(shè)，土地資源碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。

另外，北京還是典型的資源性缺水型大城市，水資源短缺是多年來城市承載力的短板。近年南水北調(diào)進(jìn)京，水資源總量較前些年有了較大提高，此前年均用水缺口都在 10 億 m3以上，現(xiàn)在年均用水缺口為4億m3；人均水資源占有量不足300m3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人均 1000m3標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際缺水警戒線。近年來，通過超采地下水等非常規(guī)措施緩解用水缺口，實(shí)現(xiàn)了水資源在約束條件下的供需平衡，同時(shí)也造成了地面沉降等地質(zhì)問題。從用水結(jié)構(gòu)來看，城市用水量所占比重雖然明顯上升，但是緊缺與浪費(fèi)并存，河湖補(bǔ)給不足與河道斷流等問題未能得到有效解決。

2 北京“大城市病”的成因分析

北京城市病產(chǎn)生的原因很多，主要有三個(gè)方面：

2.1 人口快速增長(zhǎng)是造成北京城市病的核心原因

北京人口增長(zhǎng)的原因很多：第一，首都行政權(quán)力中心的吸引。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，對(duì)生活服務(wù)業(yè)的需求多。第三，科技、教育、文化資源豐富，吸引了許多懷抱夢(mèng)想的圓夢(mèng)者。第四，與周邊的發(fā)展水平差距大，產(chǎn)生了周邊區(qū)域人口往北京集聚的動(dòng)力。

這些問題的根源歸結(jié)還是經(jīng)濟(jì)問題。北京近十年新增的外來人口 80%都實(shí)現(xiàn)了就業(yè)，如果北京沒能提供足夠的就業(yè)崗位，這些人在北京將難以持久的生活下去。北京提出的要發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)，的首都經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略很正確，但是由于目前北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式還是比較粗放的，因此轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的任務(wù)依然艱巨。

2.2 城市規(guī)劃不科學(xué)、不合理

改革開放后，北京進(jìn)行過三次城市總體規(guī)劃的編修工作，政府和市民對(duì)“北京城市總體規(guī)劃”的每次修訂都寄予了很高的期望，但是總是難以實(shí)現(xiàn)。北京平原面積是東京的3倍，GDP 卻只有東京的 1/10。北京的空間結(jié)構(gòu)布局不合理，城市綜合承載力太小，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要集中在中心城區(qū)，郊區(qū)得不到足夠的發(fā)展。而中心城區(qū)功能又過多，城六區(qū)平原面積占 21.3%，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出占 70%、消費(fèi)占 77%、服務(wù)業(yè)占 80%。同時(shí)由于對(duì)大城市發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)不夠，因此建設(shè)的衛(wèi)星城距離中心城區(qū)太近，以至于成了“睡城”。

2.3 體制機(jī)制掣肘

北京要解決大規(guī)模人口的城市運(yùn)行和發(fā)展問題，就要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)。而發(fā)展經(jīng)濟(jì)不可避免地帶來人口集聚，人口集聚必然會(huì)帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施需求增加、公共服務(wù)需求增加、能源消耗加大，同時(shí)帶來生態(tài)環(huán)境的壓力。為了維持城市運(yùn)行建設(shè)和環(huán)境治理，又需要更多的財(cái)力，需要發(fā)展更大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，這又會(huì)帶來新的、更多的人口集聚，產(chǎn)生惡性循環(huán)。這樣的體制不僅使北京市承受著這樣的壓力，而且已經(jīng)延伸到區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

3 北京“大城市病”的治理思路

1、明晰城市戰(zhàn)略定位，下決心做“減法”。解決北京功能過度集中的問題，核心是要明晰首都城市戰(zhàn)略定位，要堅(jiān)決克服“舍不得”的思想，對(duì)不符合首都城市戰(zhàn)略定位要求的功能要下決心“減”，通過非核心功能的疏解，有效控制人口規(guī)模，緩解資源和環(huán)境壓力。

2、調(diào)控產(chǎn)業(yè)、提質(zhì)發(fā)展?，F(xiàn)在直接調(diào)控人口缺乏法律依據(jù)，也不符合公平公正自由的社會(huì)道義，通過調(diào)控產(chǎn)業(yè)，特別是把一些不適合首都功能定位的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，進(jìn)而調(diào)控人口。

3、優(yōu)化城市空間，重心外移。要“疏堵結(jié)合”，將中心城區(qū)設(shè)置為“限建區(qū)”，暫時(shí)擱置開發(fā)，從目前看已經(jīng)不具備再開發(fā)的條件，未來在軌道交通進(jìn)一步完善，城市綜合承載力提高后，再進(jìn)行開發(fā)。當(dāng)前，要集中建設(shè)城市“副中心”，使重心外移，打破單中心格局。

4、補(bǔ)短板，加快軌道交通體系建設(shè)。一是，中心城區(qū)加密，按照每 1公里能看到地鐵口的密度把地鐵路網(wǎng)加密；二是，要加快城際鐵路建設(shè)。國(guó)際大都市經(jīng)驗(yàn)表明，距離15 公里以內(nèi)核心區(qū)以地鐵為主，距離15 公里到 30 公里以快速鐵路為主，距離30 公里到 70 公里以市郊鐵路為主。

5、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。京津冀協(xié)同發(fā)展是解決北京大城市病的需要。中央把京津冀協(xié)同發(fā)展定位為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的重要原因之一就是要解決北京大城市病，要通過在京津冀大區(qū)域內(nèi)引導(dǎo)首都城市功能的合理配置，并發(fā)揮首都的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)京津冀區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展，解決區(qū)域發(fā)展面臨的環(huán)境困境。

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