“花園城市”規(guī)劃理論與實踐

唐 星

(深圳市龍崗區(qū)重點區(qū)域規(guī)劃建設(shè)管理署，廣東 深圳 518100)

“花園城市”規(guī)劃理論與實踐

唐 星

(深圳市龍崗區(qū)重點區(qū)域規(guī)劃建設(shè)管理署，廣東 深圳 518100)

通過借鑒新加坡規(guī)劃的先進經(jīng)驗，深圳市龍崗區(qū)緊抓深圳“東進”發(fā)展機遇，提出在城市建設(shè)上以新加坡為師，全面優(yōu)化提升城區(qū)規(guī)劃建設(shè)，打造“花園城市”龍崗新范式，并通過分享對標工作中的體會，以期能為其他城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理工作提供有益經(jīng)驗或拓展思路。

城市規(guī)劃，規(guī)劃編制，改革，創(chuàng)新

0 引言

新加坡是一個非常重視城市規(guī)劃的國家，把規(guī)劃作為引領(lǐng)城市發(fā)展的戰(zhàn)略，在土地資源極其有限的情況下，預留了大量的居住、公園綠地和生態(tài)廊道空間，通過科學處理規(guī)劃、建設(shè)與管理三者的關(guān)系，創(chuàng)造了滿眼皆綠的花園之城，成為宜居城市建設(shè)的典范。

經(jīng)過20年的快速發(fā)展，深圳市龍崗區(qū)已吸納了400萬人常住人口，儼然長成了特大城市的體量，然而與國際化宜居城市相比，城區(qū)建設(shè)品質(zhì)、城市體驗方面還有較大提升空間。適逢深圳大手筆投資1.4萬億元實施“東進戰(zhàn)略”，意圖聯(lián)動東部四區(qū)打造深圳發(fā)展“第三極”。借此龍崗區(qū)提出對標新加坡，以新規(guī)劃引領(lǐng)、高標準建設(shè)，打造一個宜居宜業(yè)的東部中心。

1 他山之石——新加坡的先進經(jīng)驗

通過與新加坡相關(guān)部門座談及案例探討，不難發(fā)現(xiàn)新加坡在處理規(guī)劃、建設(shè)、管理事務上的圓融有度和始終貫穿的三個準則。

1.1 準則一：科學

1.1.1 規(guī)劃注重長遠，并橫向銜接

新加坡十分注重“長遠規(guī)劃”和“預留彈性”。通過制定立足未來40年～50年發(fā)展目標的戰(zhàn)略規(guī)劃(當?shù)胤Q為概念規(guī)劃)，確保城市發(fā)展的連貫性，并且對暫時不開發(fā)的土地則進行短期出租，以避免資源浪費。因此，從1971年編制第一份概念規(guī)劃確定長遠發(fā)展的空間藍圖，到2011年最新版概念規(guī)劃，新加坡城市發(fā)展空間布局沒有大改變，城市發(fā)展脈絡(luò)非常清晰。

城市規(guī)劃注重與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃(EDP經(jīng)濟發(fā)展局制定)的同步和銜接，并高度對接交通、基礎(chǔ)設(shè)施等專項規(guī)劃。具體由市區(qū)重建局在規(guī)劃編制中與交通、市政等各專業(yè)部門進行充分溝通，通過概念規(guī)劃和全面規(guī)劃(法定規(guī)劃)來反映和落實各專業(yè)部門的用地需求和建設(shè)安排。

1.1.2 設(shè)計理念前瞻，并控制到位

“公共交通導向的TOD開發(fā)模式、配套完善的鄰里中心和富有活力的、以人為本的公共空間體驗”等，這些先進的城市設(shè)計理念，自然而然的體現(xiàn)在城市設(shè)計中，扎根在新加坡的建設(shè)細節(jié)里，使這個城市令人向往、回味。

而這種高品質(zhì)是通過4種路徑法定化城市設(shè)計要求來實現(xiàn)：1)通過融入概念規(guī)劃貫徹政府的城市空間方針政策；2)通過融入總體規(guī)劃取得相應法定地位；3)通過政府文件成為行政管理依據(jù)；4)通過政府售地計劃。此外，在建設(shè)之初，通過法律形式，強力保護生態(tài)敏感地區(qū)，是這座“花園中的城市”得以保障的關(guān)鍵。

1.2 準則二：精細

1.2.1 規(guī)劃編制標準

全面規(guī)劃中功能劃分細到31類，每類自身再細分以保持其功能的混合。如區(qū)劃的功能類型包括首層商業(yè)居住類、商業(yè)與居住混合類(主要功能為居住，只允許不超過40%的商業(yè))、商務園白地類(允許15%的白地，剩余以10類商務辦公為主，其余11類商務辦公功能不得超過剩下85%的40%)等。

1.2.2 土地開發(fā)管制

新加坡出售一塊土地要經(jīng)過較長時間準備，詳細公布土地信息和售賣清單，給市場清晰的預期，制定包含“政府發(fā)展意圖+市場需求”的土地售賣計劃，并將總體規(guī)劃與城市設(shè)計導則中的控制內(nèi)容充分轉(zhuǎn)譯至土地租售編制招標文件中，控制內(nèi)容十分精細。以濱海灣白地的出讓涉及細則為例，其涉及了27個方面的共132小項，長達58頁，從規(guī)劃到設(shè)計全部精細化囊括。

1.3 準則三：靈活

1.3.1 側(cè)重規(guī)劃方法

規(guī)劃編制強調(diào)規(guī)劃方法，標準和公式都在不斷變化中，根據(jù)實際需求來研究制定。如針對退線的要求不設(shè)統(tǒng)一指標，但與建筑功能、建筑所處區(qū)位、建筑與周邊建筑關(guān)系、是否為正立面、建筑界面與街道關(guān)系等要素相關(guān)。

1.3.2 許可證管理多元

項目實施采用靈活的許可證管理模式，行政審批高效。如規(guī)劃許可階段，開發(fā)商可不提交詳細方案圖紙，申請取得暫時性規(guī)劃許可后去銀行貸款，去審批部門辦證；施工許可階段，明確建筑結(jié)構(gòu)后可取得開工許可證(半年)，建筑細節(jié)可在開工后進一步確認，最終獲取正式的建筑工程許可證。

2 對標體會

新加坡城市建設(shè)因為“科學”，規(guī)劃意圖得以貫徹、設(shè)計理念得以實踐；因為“精細”，標準規(guī)范可以支撐規(guī)劃編制、控制要點可以適應項目開發(fā)；因為“靈活”，城市設(shè)計更有創(chuàng)作價值、項目管理更有效率、建設(shè)實施更有樂趣。 因為“科學—精細—靈活”三位一體、關(guān)系順暢，使新加坡的規(guī)劃、建設(shè)和管理保持了高度一致，產(chǎn)生了巨大的城市正效應。

反觀龍崗區(qū)，當前建設(shè)面臨諸多窘境，如規(guī)劃成果繁多、各類規(guī)劃之間銜接不暢、統(tǒng)籌不夠，導致規(guī)劃管理“多章難循”。同時，城市設(shè)計的法定性和實施性不足，難以支撐精細化的管理要求，也無從保障高品質(zhì)的項目建設(shè)。

3 龍崗行動——直面改革、主動創(chuàng)新

對標后的龍崗區(qū)啟動“以新規(guī)劃引領(lǐng)新發(fā)展”重點改革項目，精準對標新加坡“科學、精細、靈活”的工作準則，從規(guī)劃到實施的全鏈條進行改革和創(chuàng)新。

3.1 行動一：改革

1)明晰規(guī)劃體系和層次。借鑒新加坡模式，確定3大層次、4大抓手?？傄?guī)層次以綜合發(fā)展規(guī)劃為抓手，實現(xiàn)總體層面規(guī)劃協(xié)調(diào)；控規(guī)層次以重點區(qū)域和大社區(qū)綜合規(guī)劃為抓手，整合控規(guī)層面規(guī)劃，指導法定圖則修編或局部調(diào)整；詳規(guī)層次以城市設(shè)計導則為抓手，整合修詳層面規(guī)劃，并以土地出讓細則為抓手對接地塊開發(fā)。

2)加強規(guī)劃統(tǒng)籌和融合。一方面，厘清各級規(guī)劃編制主體、與其他規(guī)劃的關(guān)系及建立修編機制，加強編研組織管理。另一方面，建立市區(qū)之間及部門之間的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，加強規(guī)劃統(tǒng)籌；集合專家、編制團隊、管理方等建立“多規(guī)”聯(lián)動編制模式和多部門聯(lián)合審批工作平臺，加強多規(guī)融合。

3)強化城市設(shè)計的實施。一方面城市設(shè)計的理念和要求，應轉(zhuǎn)譯為簡明清晰的文字和圖則，并能夠滿足動態(tài)修改的要求。另一方面，導控思路、導控要求應落實到具體的空間載體上、區(qū)分強制性和引導性內(nèi)容，應納入法圖成果中，作為項目管理的必要依據(jù)。

4)細化土地出讓要點。土地出讓要點是規(guī)劃落地實施的核心環(huán)節(jié)，建議在現(xiàn)有用地性質(zhì)、容積率等基礎(chǔ)控制性指標要求的基礎(chǔ)上，依據(jù)法定圖則(城市設(shè)計大綱)、城市設(shè)計導則和相關(guān)標準，增加關(guān)鍵城市設(shè)計要素的控制性和績效性要求，在具體地塊開發(fā)建設(shè)層面延續(xù)落實整體規(guī)劃設(shè)計，保障高品質(zhì)城市建設(shè)。

3.2 行動二：創(chuàng)新

1)提高規(guī)劃的適應性。一方面，優(yōu)化法定圖則及相關(guān)規(guī)劃調(diào)整、審批流程，探索事權(quán)下放、行政決策效率提升的管理路徑。另一方面對重要地區(qū)和一般地區(qū)實行分區(qū)管理程序，即“重點地區(qū)加強審查，并對城市設(shè)計的審查程序和要求進行明確規(guī)定；一般地區(qū)實行一般審查，縮減不必要的審查工作”。

2)提高設(shè)計的實操性。一方面是其他相關(guān)管理部門在城市設(shè)計中的全程參與和訴求表達，并在建設(shè)實施與監(jiān)督管理環(huán)節(jié)中，明確各自管控的分工與銜接。另一方面，公眾參與需要貫穿于城市設(shè)計管理的各個環(huán)節(jié)中，如市民對城市公共空間體驗調(diào)查、市民規(guī)劃師參與評審等。

3)雙向調(diào)控土地出讓。引入征收土地開發(fā)費的經(jīng)濟調(diào)控手段，通過規(guī)定發(fā)展基線和發(fā)展上限，靈活約束開發(fā)商獲得更高開發(fā)強度或更為有效益的土地使用許可，配合一書兩證的行政手段，雙向調(diào)控土地出讓。

4)建立適應市場需求的靈活許可制度。城市規(guī)劃既是對土地利用的管理又是對建筑的管理，規(guī)劃許可證將涵蓋更廣泛的內(nèi)容。如原則性規(guī)劃許可，開發(fā)商只需提交一個初步的方案，就可以獲得一個原則性規(guī)劃許可，拿到這個許可，開發(fā)商可以去銀行貸款，到各部門辦證。此外還包括土地用途變更規(guī)劃許可證、土地分割規(guī)劃許可證、新建建筑規(guī)劃許可證、延期規(guī)劃許可證等。

3.3 行動三：實踐

1)探索“綜合用地”模式。提升規(guī)劃技術(shù)與標準，探索土地混合使用和建筑復合利用的“綜合用地”模式。一方面，加強控詳規(guī)劃在混合用途(正面引導及負面清單)、容積率、建筑密度、建筑形態(tài)等底線管控指標的剛性約束。另一方面，允許用地企業(yè)在滿足規(guī)劃條件和相鄰關(guān)系的前提下，混合開發(fā)與主導用途相適宜的多功能用途，鼓勵建筑復合利用以及多立面的生態(tài)化、景觀化改造利用。

2)探索城市設(shè)計的應用。首先，明晰在總規(guī)層次編制整體城市設(shè)計，融入綜合發(fā)展規(guī)劃，在控規(guī)層次編制城市設(shè)計大綱，融入重點區(qū)域/大社區(qū)綜合規(guī)劃和法定圖則，在詳規(guī)層次編制城市設(shè)計導則(重點區(qū)域制定獨立的)，以精細化的城市設(shè)計導則指導用地高品質(zhì)開發(fā)。其次，制定《龍崗區(qū)城市設(shè)計編制技術(shù)指引》，明晰各階段城市設(shè)計編制內(nèi)容深度和要求。最后，通過創(chuàng)意的方案設(shè)計階段和精細的導則制定階段提高重點區(qū)域城市設(shè)計水準。

3)創(chuàng)新優(yōu)化審批模式。建立“重點片區(qū)負責制”+“市—區(qū)兩級專業(yè)委員會”制度，以龍崗區(qū)4+2重點片區(qū)為試點，組建片區(qū)管理小組，管理小組人員由各管理部門抽調(diào)并固定人員，通過定期舉行聯(lián)席會議，審查片區(qū)規(guī)劃編制和處理公眾意見。對于重點項目，成立區(qū)級多部門專業(yè)委員會制度來統(tǒng)一審查和協(xié)調(diào)各專業(yè)的規(guī)劃編制。在目前深圳市規(guī)劃審查主管部門——城市規(guī)劃委員會的組織架構(gòu)基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化分工。在市層面，審議龍崗區(qū)范圍內(nèi)法定圖則調(diào)整時，增設(shè)龍崗區(qū)領(lǐng)導作為法定圖則委員會的副主任委員。

4)加強土地出讓后的項目管制。以龍崗區(qū)4+2重點片區(qū)為試點，將重點片區(qū)的規(guī)劃許可審批權(quán)力下放到區(qū)里，成立重點片區(qū)開發(fā)管控小組，對土地出讓后的項目建設(shè)質(zhì)量進行嚴格把關(guān)。開發(fā)管控小組的主要職能：審核項目建筑方案是否契合法定圖則的用地準則；依據(jù)土地出讓要點(包含法定圖則和城市設(shè)計導則的信息)和相關(guān)通則性控制標準(如城市設(shè)計通則、建筑設(shè)計標準等)，制定開發(fā)管控要點，包括土地用途、城市設(shè)計指南等；通過“開發(fā)條件通知書”的方式，納入規(guī)劃許可證的要點中，約束開發(fā)商建設(shè)，確保項目高品質(zhì)開發(fā)。

4 展望

“科學、精細、靈活”是新加坡城市規(guī)劃建設(shè)準則中不變的邏輯主線，“改革、創(chuàng)新、實踐”則是對標后龍崗的回應與發(fā)力點。我們期待新加坡經(jīng)驗中國化、地方化，期待科學高效的規(guī)劃秩序,期待精細靈活的管理體系,期待國際一流的城市精品，期待更好的城市未來。

[1] 對標新加坡——龍崗區(qū)規(guī)劃編制管理創(chuàng)新實施路徑研究[R].深圳:深圳城市規(guī)劃設(shè)計研究院,2016.

Urban planning theory and practice of “garden city”

Tang Xing

(PlanningandConstructionAdministrativeofficeforKeyAreasinLonggangDistrictofShenzhen,Shenzhen518100,China)

By referring to the advance experience for planning in Singapore. Shenzhen Longgang district clutches Shenzhen “east-development ”opportunities, proposes to study Singapore in city building, enhances the comprehensive optimization of urban planning and construction, to create “garden city” Longgang new paradigm. This paper attempts to share the experience in the benchmarking work, and provide useful experience or expansion of ideas to other cities in the planning, construction and management work.

urban planning, planning formulation, reformation, innovate

1009-6825(2017)22-0009-02

2017-05-22

唐 星(1984- )，女，碩士，工程師，注冊城市規(guī)劃師

TU984

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