可持續(xù)水電開發(fā)利益分享探究

張銳連，施國慶，趙 思

(1.河海大學(xué)中國移民研究中心，江蘇南京211100；2.河海大學(xué)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中心，江蘇南京211100；3.環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京100012)

可持續(xù)水電開發(fā)利益分享探究

張銳連1，2，施國慶1，2，趙 思3

(1.河海大學(xué)中國移民研究中心，江蘇南京211100；2.河海大學(xué)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中心，江蘇南京211100；3.環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京100012)

水利水電工程建設(shè)會帶來原有的生態(tài)、經(jīng)濟、社會、環(huán)境、人文條件的改變，導(dǎo)致受影響人群的原有生產(chǎn)生活方式受到限制或變化，特別引起貧困群體和弱勢群體的生計不可持續(xù)。為實現(xiàn)水電開發(fā)的可持續(xù)性，需對水電開發(fā)的利益分享進行探究，讓受影響群體享受到水電開發(fā)的真實效益，從而實現(xiàn)其生計可持續(xù)。從利益分享的概念、利益分享必要性以及利益分享的實現(xiàn)等3個方面，對水電開發(fā)利益分享進行了系統(tǒng)介紹，以期引起利益相關(guān)者的重視，并采取相應(yīng)措施，以實現(xiàn)水電開發(fā)的經(jīng)濟、環(huán)境、社會發(fā)展的可持續(xù)。

水電開發(fā)；可持續(xù)；利益分享；移民

0 引 言

我國的淡水資源總量為28 000億m3，占全球水資源的6%，僅次于巴西、俄羅斯和加拿大，位列世界第4位。但是，我國的人均水資源量只有2 300 m3，僅為世界平均水平的1/4，是全球人均水資源最貧乏的國家之一。為此，合理地開發(fā)水資源對于我國長久健康發(fā)展至關(guān)重要。

水能資源同時作為水資源和能源資源的重要組成部分，與國民經(jīng)濟、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等問題緊密相連，其重要性不言而喻[1]。水電對于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。水電不僅具有提供能源、水資源的直接功能，而且還有可以發(fā)揮減貧、促進區(qū)域發(fā)展的間接作用。討論人的可持續(xù)發(fā)展以及水電開發(fā)的經(jīng)濟、環(huán)境和社會影響時，不可避免地要對水電開發(fā)的利益分享進行闡述和解讀。為此，本文基于前人關(guān)于水電開發(fā)利益分享的研究，從利益分享的概念、利益分享必要性以及如何進行利益分享等3個方面進行分析，突顯可持續(xù)水電開發(fā)利益分享的緊迫性。

1 利益分享的概念

依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，大致可將利益劃分為2大類：第一，依據(jù)利益主體的差別把利益劃分為個人利益、社會群體利益、社會共同利益。第二，按照利益的客觀內(nèi)容，可以劃分為物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益。其中，物質(zhì)利益是指經(jīng)濟利益；非物質(zhì)利益是指文化利益和政治利益等[2]。在可持續(xù)水電開發(fā)情境下，物質(zhì)利益包括經(jīng)濟利益；而非物質(zhì)利益則包括環(huán)境利益和社會利益。馬克思把利益區(qū)分為2種不同類型，即“人類的幸?！焙汀叭藗冏陨淼耐昝馈保绻f“人類的幸?！笔恰皯?yīng)當(dāng)”的利益，那么“自身的完美”是“既有”的利益，2種利益之間相互統(tǒng)一，并不沖突，體現(xiàn)出應(yīng)有的東西和存在的東西可以達到統(tǒng)一[3]。如果說補償是對水電開發(fā)受影響群體“應(yīng)有的東西”的基本恢復(fù)，那么利益分享是對“存在的東西”的重新分配。

1.1 補償與利益分享的異同

為了從經(jīng)濟學(xué)角度來區(qū)別補償和利益分享，將利益分享看做是對受影響群體恢復(fù)搬遷前的生活標(biāo)準(zhǔn)所必須給予的補償。在成本收益分析中，利益分享是分配的一種形式，通過降低凈收費或增加項目支持者的成本來實現(xiàn)。

利益分享是指水電收益的其他方式，主要是出口增長、稅收回報和廉價的電力等，能夠廣泛地被那些通常不受考慮的群體平等分享，包括當(dāng)?shù)乩娣窒?、國家利益分享、跨國利益分享以及代際利益分享等[4]。水電工程中，地方利益分享是指項目通過提倡者的努力，使受到水電投資影響的地方社區(qū)受益，地方社區(qū)的利益分享隨著時間不斷演化。在水電工程中，分享利益最初從“涓滴效應(yīng)”利益到地方社區(qū)，然后伸展到為了最小化負面影響進行的緩解和補償。目前所強調(diào)的是可持續(xù)發(fā)展要求，不僅僅是緩解和補償，進一步是最大化發(fā)展效益以及更多的公平產(chǎn)出[5]。

1.2 資金來源

利益分享的資金來源主要包括直接收益(如電費或水費、直接平等分享項目回報)，收入流，所在國的政府預(yù)算轉(zhuǎn)付到受影響國家、地區(qū)和行業(yè)、電力設(shè)施和水庫用地征收固定資產(chǎn)稅，對受影響社區(qū)的實物資助等。

水電工程所產(chǎn)生的效益包括發(fā)電、防洪、供水、灌溉、航運等多種效益。根據(jù)價值轉(zhuǎn)移理論，移民分享的范圍應(yīng)該是淹沒區(qū)資源對水電工程的貢獻值，而不是資源對移民產(chǎn)生的自身效用價值[6]。水利水電工程的開發(fā)建設(shè)產(chǎn)生的效益包括發(fā)電效益、灌溉效益、供水效益、航運效益以及治澇、防凌、養(yǎng)殖、旅游等方面的效益[7]。效益分享機制不單是為移民的利益而建立的，作為對水電工程建設(shè)做出貢獻的其他利益相關(guān)者都應(yīng)分享工程效益。水庫移民的搬遷安置給安置區(qū)的非移民造成了損失和影響，原住居民在吸納外來移民人口的同時，土地資源縮減、就業(yè)機會降低、教育資源競爭等因素在一定程度上影響了原住民正常的生產(chǎn)生活狀態(tài)[8]。水電站建設(shè)需要花費大量的資源，包括人力資源、物力資源和財力資源。首先，能夠帶動當(dāng)?shù)貏趧恿蜆I(yè)，解決部分剩余勞動力；其次，能夠帶動相關(guān)建筑行業(yè)發(fā)展，如水泥、五金、機械設(shè)備等；再次，能夠充分發(fā)揮當(dāng)?shù)卣呢斦Y金效用，最大化地實現(xiàn)地方政府的GDP增長，從而促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，為利益分享提供了資金來源。

2 利益分享的必要性

2.1 現(xiàn)實挑戰(zhàn)

水電工程能夠產(chǎn)生可持續(xù)性的收益，包括發(fā)電、防洪，灌溉、漁業(yè)、工業(yè)和國內(nèi)供水、航運、娛樂、旅游、稅收、土地費用和公司利潤等。但是，這些收益在利益相關(guān)者之間認為是不同的，特別是在政府、社區(qū)和企業(yè)之間。相關(guān)研究指出，最初的水電工程受益人可能遠離大壩壩址，而項目受影響地區(qū)卻承受著大部分的負面影響，承擔(dān)著工程帶來的相關(guān)的經(jīng)濟社會損失沖擊，通常享受不到工程所帶來的電力。水利水電工程建設(shè)固然可以產(chǎn)生很多的效益，但這并不意味著那些受工程建設(shè)影響的人能夠因為這些發(fā)展項目的實施而脫貧致富，相反他們可能“因遷致貧”[9]。我國計劃經(jīng)濟時期，水電工程建設(shè)中普遍存在“重工程，輕移民”和“重搬遷，輕安置”的傾向[10]。

水電工程建設(shè)完成后，部分水庫作為飲用水水源地，我國法律法規(guī)對水源保護區(qū)做了詳細規(guī)定，劃分一級保護區(qū)、二級保護區(qū)和準(zhǔn)保護區(qū)等[11]。由于水源地保護的制度法規(guī)，區(qū)域內(nèi)的人大多會失去原有的生存土地，而被鼓勵從事商業(yè)活動和林業(yè)種植等，以保護或改善水庫地區(qū)的環(huán)境狀況。

在我國的多數(shù)水電項目中，地方社區(qū)僅僅只是負向影響的承擔(dān)者，而非利益的享受者，即對他們的社會經(jīng)濟生活是弊大于利的。當(dāng)預(yù)期的宏觀效益不能受惠于地方社區(qū)時，該社區(qū)中的弱勢群體經(jīng)常會受到最大的影響。當(dāng)然，一個水電工程所帶來的影響可能是積極的也可能是消極的，可能是直接的也可能是非直接的。一方面，可以通過建設(shè)道路、學(xué)校、醫(yī)院、文化和娛樂設(shè)施刺激經(jīng)濟增長。另一方面，在水電項目建設(shè)階段，突然大規(guī)模的外來勞動力的流入會導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝丝诰謩莸木o張。

2.2 未來前景

就性質(zhì)而言，補償既不是對遷移物體的“利”，也不是對他們發(fā)展的“投資”，僅僅是對這些遷移人口所被拿走的東西的不充分的恢復(fù)。移民的福利損失來源于多方面，包括實物資本、人力資本和社會資本的損失。而目前對于移民的補償往往只針對實物損失，遠遠不能彌補移民的福利損失，導(dǎo)致移民在安置后更加貧困[12]。在官方詞匯中，補償被賦予近乎神話般的美德，仿佛能連根拔起地治愈所有疾病，消除由于強制遷移所造成的經(jīng)濟貧困。

利益沖突是人類社會一切沖突的終極根源，也是所有沖突的實質(zhì)所在。社會主義和諧社會要求“人人享有公平的發(fā)展機會、共享社會發(fā)展成果”，堅持以人為本，堅持科學(xué)發(fā)展觀[13]。水電移民利益分享機制既符合我國社會主義和諧社會的發(fā)展理念，又適應(yīng)了開發(fā)性移民安置的基本要求[14-16]。

利益分享能夠確保地方社區(qū)和受影響群體有機會從水電工程中直接受益，同時實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。利益分享作為一種長期安排，能促進地方發(fā)展，能在大壩運營過程中應(yīng)對不可預(yù)期的環(huán)境狀況，同時確保地方社區(qū)和受影響群體接受到足夠的利益。利益的公平分配能為地方社區(qū)和其他所有利益相關(guān)者提供一個合作范圍，避免沖突，協(xié)同合作，最大化地尋找地方發(fā)展機會，最終實現(xiàn)可持續(xù)性。

3 利益分享的實現(xiàn)

3.1 機理和原則

利益分享機理和原則的研究主要集中在理論層面，包括利益分享機理和利益分享原則2個方面。移民參與水電工程經(jīng)濟效益共享的機理依據(jù)概括為：第一，水電工程運營可以帶來遠高于等資本金平均效益的經(jīng)濟租金；第二，移民作為經(jīng)濟財產(chǎn)、社會文化和精神心理全方位的受損者，不應(yīng)該排斥在經(jīng)濟租金共享者之外[17]。

從水庫淹沒區(qū)來看，由于工程的興建，使土地、礦產(chǎn)等部分資源使用權(quán)的價值客觀上轉(zhuǎn)移到水利水電工程上。在工程興建后，淹沒區(qū)內(nèi)的資源使用權(quán)轉(zhuǎn)為水利水電工程所有，其使用價值取決于水利水電工程的效用價值。淹沒區(qū)內(nèi)被淹沒資源的價值被轉(zhuǎn)移到水利水電工程后，這部分資源價值得到了極大的提升[18-19]。因此，對水利水電工程建設(shè)而產(chǎn)生的受影響群體的補償應(yīng)該是對淹沒區(qū)資源所產(chǎn)生的價值的補償，而不僅僅是對淹沒區(qū)資源本身價值的補償。水利水電工程建設(shè)往往會造成一部分人受損，一部分人受益，這種受損群體與受益群體在一定程度上存在交叉，但更多的是分離，這樣就常常引發(fā)一些社會問題。解決這些問題的關(guān)鍵在于如何分配這種資源優(yōu)化配置所帶來的增值部分，經(jīng)濟學(xué)中把這種情況稱為補償原理，具體操作上體現(xiàn)為補償機制[20-22]。

水利水電工程移民利益導(dǎo)向機制本質(zhì)上是通過利益的識別和有效供給，達到促進移民搬遷、安置和發(fā)展的一種誘導(dǎo)機制，主要有補償、扶持、獎勵、優(yōu)惠、改善安置區(qū)設(shè)施條件和提高安置區(qū)社會融合水平等多種表現(xiàn)形式。朱東愷等人強調(diào)利益補償機制也要強調(diào)可持續(xù)性。為此，利益補償機制設(shè)計要遵循適度原則、造血原則以及公平與效率兼顧原則。朱文龍?zhí)岢?，所有對工程建成及正常運行有積極貢獻的所有投入，按照核算后的投入量比例，合理分享工程效益[23]。國外有學(xué)者認為，公眾參與水電開發(fā)非常重要，是一種新興的人權(quán)，公眾參與權(quán)利尤其是受項目影響移民的參與權(quán)利應(yīng)該在國家立法中闡明，受項目影響的潛在各方在設(shè)計初始階段就應(yīng)該被考慮進去。

3.2 利益分享機制

國內(nèi)學(xué)者提出水電工程移民共享工程效益的機制，包括水電稅費共享、移民發(fā)展基金、移民入股水電開發(fā)、移民享受長效補償、移民享受優(yōu)惠電價等[24-25]。世界銀行原移民專家邁克爾·塞尼提出了利益分享7個主要機制：①直接撥出一部分收入流，以資助特定的搬遷后發(fā)展計劃；②通過固定撥款設(shè)立循環(huán)發(fā)展基金，分享本金所產(chǎn)生的利息；③通過各種形式的共有權(quán)，在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)中分享股權(quán)；④向地區(qū)及地方政府支付特別稅以及一般稅，以補充本地發(fā)展計劃；⑤定期及法定授權(quán)的電力分配；⑥批出優(yōu)惠電費率、較低的水費或其他形式的實物福利；⑦分享項目的非財務(wù)效益。邁克爾·塞尼之所以描述上述幾個持續(xù)的利益分享做法，是為了證明向遷移人口提供更多的融資不僅僅是一個烏托邦式的、深奧的理想，也是現(xiàn)實的、可行的，且在幾個國家也已經(jīng)實施。

貨幣利益分享機制包括受影響社區(qū)分享部分水電項目大壩運營所產(chǎn)生的貨幣流。貨幣利益分享機制包括分享收入、發(fā)展基金、不動產(chǎn)稅和優(yōu)惠電價。非貨幣利益分享是指來自于項目，但并非直接的項目收入。從經(jīng)濟學(xué)角度來說，這些利益是項目支持者的成本。貨幣利益分享是指與地方社區(qū)分享水電工程運營產(chǎn)生的部分現(xiàn)金流，包括直接支付/紅利分享、優(yōu)惠電價、環(huán)境或生態(tài)服務(wù)支付、社區(qū)發(fā)展基金。非貨幣利益分享是指項目主體為確保當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)從非貨幣項目中受益于水電工程建設(shè)和運營所采取的辦法。在某些情況下，利益分享方案可以直接與當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域發(fā)展計劃相關(guān)聯(lián)，特別是與地方政府的貨幣收入分享。當(dāng)水電公司向政府輸送一定比例的電力銷售時，政府收入可以成為實施地方發(fā)展計劃的資金來源之一。因此，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)將受益于特許權(quán)轉(zhuǎn)讓。

4 結(jié) 語

水資源的可再生性和清潔性將會促使未來水資源的大力開發(fā)。同時，伴隨著社會的快速發(fā)展，以人為本理念的深入實施，人文關(guān)懷的踐行，經(jīng)濟、社會和環(huán)境和諧發(fā)展的要求，利益分享對于可持續(xù)水電開發(fā)至關(guān)重要。但當(dāng)文本理想化與實踐可行性，以及地方政府、項目業(yè)主短期經(jīng)濟視野與水電開發(fā)受影響群體的長遠生計考慮相交織的時候，矛盾、摩擦?xí)鬼椖繉嵤┫萑雰呻y境地。因此，對可持續(xù)水電開發(fā)利益分享的研究顯得尤為重要?？沙掷m(xù)水電開發(fā)利益分享的必要性和可行性需要更多的專家、學(xué)者深入探討和不斷實踐。

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ResearchonBenefitSharingofSustainableHydropowerDevelopment

ZHANG Ruilian1,2, SHI Guoqing1,2, ZHAO Si3

(1. National Research Center for Resettlement, Hohai University, Nanjing 211100, Jiangsu, China;2. Social Stability Risk Assessment Center, Hohai University, Nanjing 211100, Jiangsu, China;3. Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

The construction of water conservancy and hydropower projects will change original ecological, economic and social, environmental and cultural conditions, which will lead to the original production and life style of affected people being restricted or changed, especially the unsustainable livelihoods of poor and vulnerable groups. In order to realize the sustainable development of hydropower, it is necessary to explore the benefit sharing of hydropower development so that the affected groups can enjoy the real benefits of hydropower development and realize sustainable livelihood. The benefit sharing of hydropower development from three aspects of the concept, necessity and realization of benefit sharing are systematically introduced so as to attract the attention of stakeholders and take corresponding measures to realize sustainable economic, environment and social development．

hydropower development; sustainability; benefit sharing; resettlement

C914

A

0559- 9342(2017)09- 0015- 04

2017- 04- 28

國家社科基金重大項目(13&ZD172)；2016年度江蘇省普通高校學(xué)術(shù)學(xué)位研究生科研創(chuàng)新計劃項目(KYLX16_0690)

張銳連(1991—)，男，安徽鳳陽人，博士研究生，主要從事移民管理與社會風(fēng)險評估研究；施國慶(通訊作者)．

(責(zé)任編輯楊 健)