審計推動完善建設(shè)項目管理的路徑選擇

彭碧蓉

（廣西壯族自治區(qū)審計廳，廣西 南寧 530022）

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，各級政府基本建設(shè)投資規(guī)模不斷加大。如何監(jiān)督好這些政府投資，真正發(fā)揮預(yù)期的效益，已成為各界關(guān)注的重點。國家審計主動適應(yīng)形勢，創(chuàng)新思路對政府投資重大建設(shè)項目實施全過程跟蹤審計，致力于在審計過程中推動建設(shè)項目建立健全內(nèi)部控制制度，規(guī)范工程項目管理，對提高投資效益、促進(jìn)國家重大投資健康發(fā)展起到了保障作用。本文旨在思考當(dāng)前建設(shè)項目管理中的不足，探討通過審計推動完善建設(shè)項目內(nèi)部控制管理的方法和途徑。

1 建設(shè)工程項目管理存在的問題

近幾年，國家審計持續(xù)開展了對國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生項目建設(shè)等公共投資的跟蹤審計，發(fā)現(xiàn)不少項目在決策與設(shè)計、招投標(biāo)、施工管理、投資控制等方面出現(xiàn)了損失浪費、效益不高等建設(shè)項目管理問題。

a）由于項目設(shè)計深度不足，造成投資控制基礎(chǔ)不實。通過多年工程預(yù)結(jié)算審計經(jīng)驗總結(jié)發(fā)現(xiàn)，項目決策與設(shè)計對工程造價影響深遠(yuǎn)，其影響程度約為80%～90%，是投資控制的源頭環(huán)節(jié)。然而在實際工作中，仍有相當(dāng)部分項目的可行性研究和初步設(shè)計深度不足，“三邊”（邊設(shè)計、邊施工、邊調(diào)整）工程經(jīng)常發(fā)生。主要表現(xiàn)有：一是編制時缺乏投資控制意識，不考慮項目實際情況，片面追求高、新、全，初步概算就超出估算，沒能形成對項目的有效控制。二是項目可行性報告、設(shè)計文件編制不嚴(yán)謹(jǐn)，設(shè)計深度達(dá)不到項目建設(shè)的實際要求，概算漏項、少算現(xiàn)象大量存在。三是審查不夠規(guī)范，審查時間過于倉促。估、概算審查過于倉促，審查工作不能對設(shè)計方案及估、概算進(jìn)行專業(yè)、科學(xué)、嚴(yán)密的審查和客觀全面的評價，未能達(dá)到優(yōu)化方案、合理確定投資的目標(biāo)。

b）招標(biāo)過程不夠規(guī)范。主要表現(xiàn)在：一是招標(biāo)文件不規(guī)范。經(jīng)常出現(xiàn)招標(biāo)范圍不明確，合同條款模糊不清晰，重要約束條款缺失，相關(guān)條款內(nèi)容不一致或意思表達(dá)相違背。二是標(biāo)底編制經(jīng)常出現(xiàn)工程量清單漏項、工程量與圖紙存在較大出入、工程量計算規(guī)則與定額、技術(shù)規(guī)范相沖突等現(xiàn)象，這也增加了后期投資控制的難度。三是投標(biāo)、評標(biāo)過程不規(guī)范，圍標(biāo)、串標(biāo)屢禁不止。

c）標(biāo)后合同執(zhí)行不嚴(yán)肅，變更多。首先是施工企業(yè)在投標(biāo)時，往往運用不平衡報價等手段低價中標(biāo)，在合同執(zhí)行和竣工結(jié)算中，背離合同精神，采取各種手段高估冒算。其次項目缺乏有效投資控制約束機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，在施工管理過程中，隨意調(diào)整方案，變更甚至增加工程項目，增加了工程投資。

d）項目竣工財務(wù)決算久拖不決，遲遲不能竣工驗收，加大建設(shè)成本。建設(shè)單位和施工單位重建設(shè)輕決算，不能及時規(guī)范辦理決算，不能及時將建設(shè)成本結(jié)轉(zhuǎn)為企業(yè)資產(chǎn)，將企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樵偻顿Y資本，影響了項目投資的效益發(fā)揮。

2 審計推動完善建設(shè)項目管理的可行性及內(nèi)外動因

建設(shè)工程審計的目標(biāo)是“發(fā)現(xiàn)問題、抵御風(fēng)險、規(guī)范管理、促進(jìn)提高”。在過去相當(dāng)長一段時間里，我國建設(shè)工程審計主要是采取事后審計的模式，缺乏必要的事前預(yù)防和事中控制步驟，缺乏遏制項目建設(shè)損失浪費的手段，審計機(jī)關(guān)未能對工程建設(shè)項目管理發(fā)揮審計監(jiān)督和促進(jìn)作用，進(jìn)而影響項目建設(shè)效益發(fā)揮。近年來，國家審計機(jī)關(guān)改革審計方式，通過將審計關(guān)口前移，實施了對建設(shè)項目從前期準(zhǔn)備、建設(shè)實施直至竣工決算等各個建設(shè)階段的全過程跟蹤審計，取得了顯著的審計成效，促進(jìn)項目管理水平的提升。

今后的一個時期通過投資穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，在這個重投資、促增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的歷史進(jìn)程中，建設(shè)項目全過程跟蹤審計因其獨有的“免疫系統(tǒng)”功能，對推動完善建設(shè)項目管理、提高投資績效具有十分重要的保障作用。一是跟蹤審計具有獨立性，它獨立于建設(shè)項目管理和各參建單位，也獨立于建設(shè)管理活動，能夠客觀公正地發(fā)現(xiàn)問題。二是跟蹤審計具有預(yù)警性，跟蹤審計監(jiān)督橫向覆蓋業(yè)主、設(shè)計、監(jiān)理、施工全方位，縱向貫穿建設(shè)項目準(zhǔn)備、實施、竣工全過程，能及時發(fā)現(xiàn)和糾正項目設(shè)計、招投標(biāo)、合同管理、投資控制等建設(shè)環(huán)節(jié)中常見的或苗頭性的問題，督促建設(shè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制，強(qiáng)化責(zé)任意識，促進(jìn)建設(shè)單位健全制度，規(guī)范運作，科學(xué)管理。二是跟蹤審計具有建設(shè)性，審計能通過發(fā)現(xiàn)問題提出有針對性的意見建議，從而促進(jìn)建設(shè)項目的順利推進(jìn)、安全運行。據(jù)統(tǒng)計，某省2013—2015年，共實施重大公共投資建設(shè)跟蹤審計項目264個，查出違規(guī)金額63.18億元，從機(jī)制、體制、制度、管理提出有效建議509條，促進(jìn)項目業(yè)主完善制度75項，節(jié)約資金或挽回?fù)p失5.16億元。實踐證明，通過審計推動建設(shè)項目建立健全內(nèi)部管理制度，對于規(guī)范工程項目管理，節(jié)約建設(shè)成本，促進(jìn)國家建設(shè)資金有效、安全、合理使用，提升投資管理水平和投資效益是可行之道。

3 審計推動完善建設(shè)項目管理的路徑選擇

建設(shè)項目跟蹤審計，可以從項目規(guī)劃到建成投產(chǎn)的投資決策和設(shè)計、建設(shè)施工、招投標(biāo)和合同簽訂以及竣工決算等4個階段管理控制的關(guān)鍵節(jié)點入手，分析項目管理容易存在的薄弱環(huán)節(jié)以尋找存在問題，提出建議用于推動項目建設(shè)單位改進(jìn)管理、提高效益。

3.1 投資決策和設(shè)計階段

從一個項目建設(shè)的生命周期看，項目建設(shè)的評估論證應(yīng)是一個科學(xué)、嚴(yán)肅的綜合論證過程，應(yīng)由專業(yè)機(jī)構(gòu)完成。但一些地方以行政權(quán)力、以“政績工程”決定工程項目建設(shè)，不經(jīng)充分的可行性分析，隨意盲目決策，在實施過程中出現(xiàn)不斷增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模等問題，造成項目投資難以控制。審計應(yīng)從審查可行性研究報告入手，檢查其是否有充分的調(diào)研論證，是否充分聽取了建設(shè)項目涉及各利益方的意見，是否經(jīng)過了幾個方案的比選，是否符合國家投資方向、產(chǎn)業(yè)政策以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展預(yù)期，建設(shè)資金和建設(shè)條件是否落實等等，對存在的問題提出審計意見和建議，促進(jìn)提升推動建設(shè)項目決策的科學(xué)性、合理性。

近年來，工程投資加大，大量工程上馬，設(shè)計單位任務(wù)重、人員少，不少勘察設(shè)計流于形式，設(shè)計深度不足，概預(yù)算編制不科學(xué)，設(shè)計成果提交不及時，進(jìn)而造成施工過程中無據(jù)可依，工程變更增多，最終影響工程建設(shè)成本和施工進(jìn)度。在工作實踐中，審計從推動建設(shè)單位加強(qiáng)勘察設(shè)計單位資格資質(zhì)審核入手，強(qiáng)化對勘察設(shè)計成果提交及時性、完整性和設(shè)計深度的監(jiān)督，細(xì)化勘察設(shè)計招標(biāo)文件和合同關(guān)于設(shè)計成果提交不及時、設(shè)計深度不足造成損失浪費的違約責(zé)任的條款，對勘察設(shè)計單位形成有效約束，保障設(shè)計完整、細(xì)化，能切實指導(dǎo)施工。

3.2 招標(biāo)和合同簽訂階段

建設(shè)工程招投標(biāo)促進(jìn)公平競爭，為項目選擇最優(yōu)的參建單位，可以起到節(jié)約建設(shè)資金、實現(xiàn)較好投資經(jīng)濟(jì)效果的作用。為促進(jìn)建設(shè)項目招投標(biāo)和合同簽訂合法規(guī)范，審計應(yīng)根據(jù)招投標(biāo)有關(guān)法律法規(guī)，對招投標(biāo)的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格審查：是否存在應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)或未按規(guī)定招標(biāo)，是否存在違反規(guī)定邀標(biāo)，上、下限單價的編制是否合理，投標(biāo)單位是否相應(yīng)招標(biāo)實質(zhì)性條件，中標(biāo)后簽訂合同與招標(biāo)文件是否相符，評委組成是否符合規(guī)定，招標(biāo)公告公示時間是否符合要求等等。通過審計，對因為招投標(biāo)過程中的工作缺漏造成的合同簽訂不合法、不合理、不明確，及時提出整改意見和建議，以避免施工過程合同履約困難、管理失控，從源頭上促進(jìn)建設(shè)業(yè)主規(guī)范合同的管理和執(zhí)行。

3.3 建設(shè)實施階段

建設(shè)工程的實施有賴于施工單位的嚴(yán)格履約、監(jiān)理單位的有效監(jiān)管以及工程變更的合理控制，跟蹤審計推動施工過程規(guī)范管理的控制主要體現(xiàn)在加強(qiáng)施工單位和監(jiān)理單位的履約審查以及工程變更的控制等3方面。

對于建設(shè)項目管理中普遍存在的違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等現(xiàn)象，審計人員要通過檢查施工單位的管理機(jī)構(gòu)、施工人員、合同臺賬、財務(wù)往來等手段發(fā)現(xiàn)違法轉(zhuǎn)分包問題，促進(jìn)項目建設(shè)單位采取合理措施降低違法轉(zhuǎn)分包對工程進(jìn)度、質(zhì)量的影響；對于施工單位不按圖施工、偷工減料等現(xiàn)象，審計人員要強(qiáng)化現(xiàn)場檢查，了解施工單位設(shè)備和材料投入情況，質(zhì)量檢驗試驗情況，確保施工質(zhì)量。

在施工過程中，由于各種主客觀原因，工程變更不可避免。這是影響項目建設(shè)最終成本的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是項目管理的難點。因此工程變更也是跟蹤審計每階段必審的重要內(nèi)容，通過檢查變更理由是否充分、變更審批程序是否規(guī)范、變更事項是否真實、變更造價計算是否準(zhǔn)確等四大要素入手，審核工程變更的真實性以及合法性，促進(jìn)建設(shè)業(yè)主建立健全工程變更管理制度，進(jìn)一步規(guī)范變更管理，控制建設(shè)成本。

監(jiān)理單位職責(zé)的履行，直接關(guān)系到工程建設(shè)的質(zhì)量、安全、進(jìn)度。建設(shè)單位對工程管理是否到位，很大程度取決于監(jiān)理職責(zé)的履行情況。跟蹤審計要通過檢查監(jiān)理單位人員資質(zhì)、檢查監(jiān)理單位監(jiān)理規(guī)劃和細(xì)則、檢查監(jiān)理單位旁站制度、巡查制度和隱蔽工程驗收制度的落實情況，監(jiān)督評價監(jiān)理單位的履約情況。對發(fā)現(xiàn)的履約不到位的情況，要敦促建設(shè)業(yè)主嚴(yán)格按照合同對監(jiān)理單位進(jìn)行處罰，以加強(qiáng)建設(shè)項目監(jiān)理管理，確保項目投資目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.4 竣工驗收和決算控制階段

在建設(shè)項目形成固定資產(chǎn)交付使用前，竣工驗收和決算控制是最后一個控制階段。審計要通過工程決算造價的審核，全面審視項目建設(shè)成果，考察項目建設(shè)效益和質(zhì)量，總結(jié)和評價項目建設(shè)管理的經(jīng)驗教訓(xùn)，為今后的項目建設(shè)決策和實施提供參考。