遼寧省農業(yè)節(jié)水綜合補償機制研究

都吉龍

(古城鎮(zhèn)政府， 遼寧 桓仁 117204)

遼寧省農業(yè)節(jié)水綜合補償機制研究

都吉龍

(古城鎮(zhèn)政府， 遼寧 桓仁 117204)

提高農業(yè)節(jié)水率是緩解我國水資源供需矛盾的重要途徑。文章首先分析了農業(yè)節(jié)水補償措施的必要性，然后以遼寧省為例，從資金補償、工程補償、技術補償和制度補償等四個層面，分析了農業(yè)節(jié)水補償機制方面存在的問題，并提出了相應的完善對策。

農業(yè)節(jié)水； 綜合補償； 遼寧省

我國是世界上13個嚴重缺水的國家之一，人均水資源量不足世界平均水平的1/4。根據最新統(tǒng)計數據，我國全年供水總量的70%用于農業(yè)，農業(yè)用水中的絕大部分用于農田灌溉。據測算，如不采取有效措施，我國的水資源將無法滿足2030年的糧食生產需要[1]。因此，節(jié)水灌溉就成為我國擺脫水資源危機，保障糧食生產安全的首要選擇。在這一背景下，構建和完善農業(yè)節(jié)水激勵機制，對提高農民的節(jié)水意識，提高農業(yè)節(jié)水措施的約束和執(zhí)行力具有重要意義。

1 農業(yè)節(jié)水補償的必要性

1.1 節(jié)水補償是農業(yè)節(jié)水工程建設的需要

鑒于農業(yè)節(jié)水在保障水資源安全中的重要性，中央和地方政府每年都會撥付大量資金用于節(jié)水工程建設[2]。從工程屬性來看，農業(yè)節(jié)水工程具有公共產品屬性，具有顯著的社會效益和生態(tài)效益，而經濟效益并不明顯。因此，要保證水利農業(yè)節(jié)水工程建設的順利推進，政府必須建立相應的補償措施。

1.2 節(jié)水補償是由農民的弱勢群體身份決定的

當前，種植業(yè)仍然是農民的主要收入來源。農民通過土地獲得的收入，不足以支撐發(fā)展農業(yè)節(jié)水所需的巨額資金[3]。雖然現(xiàn)代化農業(yè)節(jié)水技術具有良好的節(jié)水效果，可以極大提升水資源的利用效率，但是對處于經濟弱勢地位的農民而言，卻難以負擔其相對高昂的應用成本。因此，應用成本是當前制約農業(yè)節(jié)水技術推廣的主要瓶頸，要破解這一難題，就需要政府對節(jié)水主體予以適當補償。

1.3 農業(yè)節(jié)水工程的環(huán)境作用

農業(yè)節(jié)水工程不僅具有社會效益，還具有生態(tài)效益。噴灌、滴灌等現(xiàn)代灌溉技術，不僅減少了水資源的滲漏蒸發(fā)，還不易造成肥料和農藥的流失，對防止和改善土壤和水體污染具有重要作用[4]。此外，農業(yè)節(jié)水工程節(jié)約的水資源可以流向城鎮(zhèn)生產、生活領域，提高居民生活水平和經濟效益。因此，政府作為農業(yè)節(jié)水的主要受益者，有義務對農業(yè)節(jié)水工程建設和節(jié)水技術的推廣提供補償。

2 遼寧省農業(yè)節(jié)水補償領域存在的問題

2.1 資金補償領域存在的問題

近年來，遼寧省不斷加大水利建設投資力度，基本形成了穩(wěn)定的水利資金來源渠道。但是，在農業(yè)節(jié)水補償領域仍然存在補償程度偏低和補償結構不合理的突出問題。首先，遼寧省水利建設投資規(guī)模逐年增長，但是與江蘇、浙江等省相比仍然有較大差距。其中，用于農村節(jié)水工程建設的資金最高額僅有4.3億元，不足以保障節(jié)水農業(yè)的發(fā)展。其次，遼寧省水利建設的資金來源主要是自籌資金，政府補償資金數量不足，這種投資結構無法滿足節(jié)水農業(yè)發(fā)展的資金需求。

2.2 工程補償領域存在的問題

農民采用節(jié)水灌溉技術后，節(jié)約的灌溉用水必然向非農領域轉移[5]。受益者往往會以資金或節(jié)水工程的方式對節(jié)水主體進行補償。為了鼓勵農業(yè)節(jié)水主體的積極性，遼寧省政府在農業(yè)節(jié)水工程補償中扮演了重要角色，同時也暴露出以下問題：一是部分地區(qū)財力有限，農業(yè)節(jié)水工程補償不到位，制約了農業(yè)節(jié)水工程的發(fā)展；二是農業(yè)節(jié)水工程管理不到位，影響了工程本身的實際效能，影響了其對農業(yè)節(jié)水發(fā)展的保障功能；三是節(jié)水技術欠缺和技術的復雜性影響了補償工程的推進，導致現(xiàn)有的節(jié)水補償工程建設與運行效果不佳。

2.3 技術補償領域存在的問題

要發(fā)展節(jié)水農業(yè)，首先要發(fā)展和推廣農業(yè)節(jié)水技術。由于農業(yè)節(jié)水技術應用成本較高，農業(yè)用水主體無力全部承擔，必須要有一定的補償措施[6]。遼寧省農業(yè)節(jié)水技術補償取得了一定的成效，但是也存在如下問題：一是政府財政用于農業(yè)節(jié)水技術的補償不足，影響了噴灌、微灌等節(jié)水灌溉技術的推廣；二是補償范圍過窄，補償手段單一，使得農業(yè)用水主體僅能通過節(jié)省水資源費的途徑獲得補償。由于這種補償與節(jié)水技術的成本投入有巨大差距，激勵作用極為有限。

2.4 制度補償領域存在的問題

在我國實行最嚴格水資源管理的背景下，遼寧省對水資源的管理水平有顯著提高，然而調查顯示，在水資源的實際管理中仍存在以下問題：一是水資源可以分為工業(yè)、農業(yè)、生態(tài)等不同用途，其在用水主體、公益性和用水效益方面存在巨大差異，但是各地并沒有形成針對不同用途水資源的稅費征收規(guī)范和標準；二是水資源費征收標準低，不足以抵消供水成本；三是水資源管理制度不完善，極易誘發(fā)用水主體混亂，造成水資源配置效率不高。

3 遼寧省農業(yè)節(jié)水補償問題的對策措施

3.1 拓寬補償渠道，加大資金補償力度

鑒于農業(yè)節(jié)水經濟補償領域的問題，建議遼寧省建立以政府投入為主、市場補償為輔的經濟補償機制，共謀解決農業(yè)節(jié)水補償中的經濟補償程度偏低問題。具體而言，要增加政府財政投入、建立農業(yè)節(jié)水發(fā)展基金、利用財政貼息優(yōu)化補償結構，構建多元化、多層次、多渠道的農業(yè)節(jié)水投入機制。

首先，農業(yè)用水主體的節(jié)水行為具有明顯的經濟外部性特征，國家和政府作為農業(yè)節(jié)水行為的主要受益方，理應加大財政投入，保持補償資金投入的穩(wěn)定增長[7]。

其次，在增加政府投入的基礎上，應積極謀劃多元化的資金補償方式，增加資金補償渠道。例如，可以借鑒美國和日本等西方發(fā)達國家的通用做法，建立農業(yè)節(jié)水發(fā)展基金會，為農業(yè)節(jié)水補償資金提供有效保障[8]。基金會的資金來源包括按比例提取的水資源費和企業(yè)排污費。除此之外，還應嘗試從農業(yè)節(jié)水受益者、財政補貼和社會募集等方面不斷開辟新的資金來源渠道。

最后，鑒于農業(yè)節(jié)水補償資金缺口較大，政府可以采取財政貼息的方式引導社會資金投入。例如，政府財政部門與銀行和水利部門相互合作，對有資質的水利企業(yè)發(fā)放農業(yè)節(jié)水工程貼息貸款，以開辟新的資金來源，促進農業(yè)節(jié)水事業(yè)的發(fā)展。

3.2 加大農業(yè)節(jié)水工程補償力度

針對農業(yè)節(jié)水工程補償領域存在的主要問題，建議遼寧省從拓寬補償工程資金來源，強化工程建設管理，提高農業(yè)節(jié)水科技水平等方面加大補償力度。

首先，政府作為節(jié)水工程補償的主體，要不斷加大農業(yè)節(jié)水灌溉工程的補償力度，并將重點放在配套基礎設施的建設與運行管理上。此外，各級政府要和水利主管部門密切配合，制定出切實可行的農業(yè)節(jié)水工程資金補償制度，促進農業(yè)節(jié)水工程的迅速發(fā)展。

其次，要構建農業(yè)節(jié)水工程的科學化管理模式，實現(xiàn)統(tǒng)一管理。建議政府積極進行管理體制改革，實現(xiàn)農業(yè)節(jié)水工程的所有權、管理權與經營權分離，解決管理主體多元化問題。同時，要積極培育專業(yè)化的節(jié)水工程運行管理組織，逐步實現(xiàn)農業(yè)節(jié)水工程的分散管理向大規(guī)模集約化管理模式轉變。

最后，現(xiàn)代農業(yè)節(jié)水技術均是農業(yè)和水利科技發(fā)展的產物，要保證農業(yè)節(jié)水技術的推廣和節(jié)水工程的穩(wěn)定運行，必須要發(fā)揮專業(yè)型技術人才的指導作用。因此，一方面需要進行工程技術和設備管理創(chuàng)新，便于農業(yè)節(jié)水主體應用現(xiàn)代節(jié)水設備；另一方面要加大節(jié)水主體的知識技能培訓，提高節(jié)水主體的知識技能水平。

3.3 建立健全農業(yè)節(jié)水技術補償來源

農業(yè)節(jié)水事業(yè)的推進，離不開節(jié)水技術的大面積推廣應用。遼寧省應該將農業(yè)節(jié)水作為公益性事業(yè)，不斷加大投入力度，形成政府、集體、農戶多元化、多渠道的投入格局，持續(xù)增加農業(yè)節(jié)水技術補償力度。

首先，要積極構建以各級政府為主導的農業(yè)節(jié)水技術補償投入機制。政府可以利用貼息貸款或財政補貼手段，發(fā)展農業(yè)節(jié)水技術，確定節(jié)水工程建設的無償投入比例，確保農業(yè)節(jié)水技術的發(fā)展與應用有穩(wěn)定的資金保障。

其次，政府要對積極采用現(xiàn)代農業(yè)節(jié)水技術的集體、企業(yè)和農戶提供政策優(yōu)惠。例如，對農業(yè)節(jié)水工程建設提供中長期貼息貸款；對農戶購買節(jié)水設備提供財政補貼；對生產、銷售農業(yè)節(jié)水設備的企業(yè)予以稅收優(yōu)惠。

最后，以政府為主導，強化節(jié)水設備生產企業(yè)和相關研究機構、高校的合作，積極進行農業(yè)節(jié)水的基礎理論研究和技術設備研發(fā)，以獲取適合本地區(qū)農業(yè)生產的節(jié)水技術和節(jié)水設備。

3.4 完善農業(yè)節(jié)水補償制度

首先，要制定合理的水價制度。在水價制定過程中，要秉承收回成本并有一定利潤的原則，穩(wěn)步提升農業(yè)供水價格，通過價格杠桿刺激用水者的節(jié)水意識。在提高水價的同時，要積極推進用水額度和階梯水價制度，既保證最基本的農業(yè)用水需求，同時通過高水價限制超額用水和肆意浪費水資源的行為。此外，在提高水價的同時，政府要給予一定的困難補貼和節(jié)水補貼，構建完善的水費補貼激勵機制，既達到激發(fā)農戶節(jié)約用水的積極性，又不至于對農村困難戶的生活造成較大的影響。

其次，要在農村地區(qū)建立完善的水權制度和水權交易市場，通過水權的流轉，達到節(jié)約用水的目的。從制度層面來看，要實現(xiàn)水資源高效利用，首先要建立可交易的水權制度，實現(xiàn)政府、社會與個人在成本和利益方面的一致。對遼寧省農業(yè)用水的水權制度構建而言，主要是明確初始水權和水權轉讓的內涵，并對廣大農民進行基本權利宣傳，使農戶形成正確的水權交易認知，能夠依法主張和保護自己的合法權利。在此基礎上，要以政府和水利部門為主導，建立水權交易制度，成立水權交易中心，形成有形的水資源交易市場。這樣，在確保農業(yè)用水安全的前提下，農業(yè)節(jié)約水量即可通過交易中心流向非農部門，在農戶獲得相應的經濟利益的同時，非農部門也可以獲得急需的用水指標。此外，由于遼寧省東西部之間的水資源量差異較大，建議遼寧省建立區(qū)域間水權交易市場，實現(xiàn)水資源的跨區(qū)域流轉，進一步提高農業(yè)節(jié)水率和水資源利用率。

4 結 語

建立農業(yè)節(jié)水補償機制有如下重要作用：一是可以提高農業(yè)用水利用率；二是可以提高農業(yè)用水質量。從理論上看，構建農業(yè)節(jié)水補償機制是為了保護水資源和發(fā)展社會生產，是實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。該機制涉及用水來源、用水管理和用水方式等農業(yè)用水的全過程，并從中實現(xiàn)成本和收益的有效轉移。因此，發(fā)展農業(yè)節(jié)水事業(yè)，需要全社會的共同努力，建立長期的、系統(tǒng)的補償激勵機制，刺激農業(yè)節(jié)水主體的節(jié)水行為。當然，農業(yè)節(jié)余水資源轉移到非農領域后，如何利用市場機制進行有效管理，仍需在今后的研究中進一步探討。

[1] 王海麗,周立功,古璇清,等.新疆哈密地區(qū)農業(yè)節(jié)水補償機制實踐研究[J].中國農村水利水電,2013(10):21-23.

[2] 王海麗,周立功,李鐵,等.資源性缺水地區(qū)農業(yè)節(jié)水補償機制研究[J].廣東水利水電,2016(4):15-17.

[3] 李鐵,王海麗,黃明高,等.雷州青年運河灌區(qū)農業(yè)節(jié)水補償實踐研究[J].節(jié)水灌溉,2016(2):79-83.

[4] 徐明,胡繼連.農業(yè)節(jié)水及其非農化的經濟補償機制研究[J].當代經濟,2016(14):31-33.

[5] 汪少文,胡震云.基于利益相關者的農業(yè)節(jié)水補償機制研究[J].求索,2013(12):227-229.

[6] 馮穎,屈國俊.農業(yè)節(jié)水技術補償機制的利益相關者分析[J].節(jié)水灌溉,2016(7):80-83.

[7] 李鐵,王海麗,黃彪,等.高州水庫灌區(qū)農業(yè)節(jié)水補償實踐研究[J].節(jié)水灌溉,2016(8):177-181.

[8] 趙姜,龔晶,孟鶴.發(fā)達國家農業(yè)節(jié)水生態(tài)補償的實踐與經驗啟示[J].中國農村水利水電,2016(10):56-58.

Research on agricultural water saving comprehensive compensation mechanism in Liaoning Province

DU Jilong

(GuchengTownGovernment,Huanren117204,China)

Improvement of agriculture water-saving rate is an important approach to alleviate water resources supply and demand contradiction in China. In the paper, the necessity of agricultural water-saving compensation measures is analyzed firstly. Then, Liaoning Province is adopted as an example for analyzing problems in the aspect of agriculture water-saving compensation mechanism from four aspects of fund compensation, engineering compensation, technical compensation and system compensation. Corresponding perfection countermeasures are proposed.

agriculture water saving; comprehensive compensation; Liaoning province

10.16616/j.cnki.10-1326/TV.2017.08.015

TV93

A

2096-0131(2017)08- 0052- 03