“后G20”時(shí)代杭州城市管理模式優(yōu)化探討

曾林慧

一、“后G20”時(shí)代杭州城市管理的新要求與新挑戰(zhàn)

特大事件是城市更新與發(fā)展的促發(fā)器。巴塞羅那、悉尼、巴黎、北京等善于利用特大事件推動(dòng)城市發(fā)展的實(shí)例表明，特大事件的舉辦促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施的改善、城市管理水平的提高，推動(dòng)了城市的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。舉辦G20峰會(huì)等國(guó)際重大事件活動(dòng)，給杭州城市發(fā)展與管理帶來(lái)了前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。國(guó)際重大事件的接踵而至給城市環(huán)境整治提升、基礎(chǔ)設(shè)施安全運(yùn)行、街面市容秩序管控等城市管理工作提出了更高的要求。

G20峰會(huì)后，尤其是“十三五”時(shí)期，在創(chuàng)新、驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型、發(fā)展的大背景下，杭州邁向城市國(guó)際化的新階段，城市管理工作也將面臨新形勢(shì)、新要求、新挑戰(zhàn)。

“后G20”時(shí)代，杭州城市管理即將進(jìn)入大發(fā)展、大轉(zhuǎn)型、大提升的新階段，如何解決制約城市科學(xué)發(fā)展的突出矛盾和深層次問(wèn)題，完善城市管理制度、優(yōu)化管理模式，提升城市管理國(guó)際化、智慧化、精細(xì)化，有效推動(dòng)城市管理水平在新的起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)更大跨越，開(kāi)創(chuàng)城市管理現(xiàn)代化建設(shè)新局面，將成為今后面臨的重要課題。

二、在認(rèn)識(shí)和把握城市發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上推進(jìn)管理國(guó)際化

尊重城市發(fā)展規(guī)律是城市可持續(xù)發(fā)展的必要前提，這也是中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)的一個(gè)重要思想。城市管理工作要取得成效就要求我們尊重、認(rèn)識(shí)、并順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市發(fā)展進(jìn)入新的發(fā)展階段，城市也呈現(xiàn)出新的特征、新的問(wèn)題、新的發(fā)展趨勢(shì)，給城市管理工作提出了新的要求。同時(shí)要求我們調(diào)整城市發(fā)展理念，從城市發(fā)展規(guī)律的視角深入探索新階段、新時(shí)期的城市社會(huì)管理，基于對(duì)規(guī)律性特征和主要影響因素的把握來(lái)實(shí)現(xiàn)城市的有效管理。

尊重城市發(fā)展規(guī)律首先要認(rèn)識(shí)城市發(fā)展階段。城市發(fā)展具有自身的規(guī)律，在自然發(fā)展過(guò)程中具有階段性。城市從最初由于空間的集聚形成交換中心，過(guò)渡到生產(chǎn)中心，進(jìn)而成為品牌中心、金融要素中心，最后成長(zhǎng)為商務(wù)中心。杭州是浙江省省會(huì)和經(jīng)濟(jì)、文化、科教中心，長(zhǎng)江三角洲中心城市之一，國(guó)家歷史文化名城和重要的風(fēng)景旅游城市。隨著系列重大國(guó)際性事件的舉辦，杭州正在開(kāi)啟國(guó)際化的進(jìn)程。當(dāng)前，杭州正處于建設(shè)“四大國(guó)際中心”和現(xiàn)代化世界名城的戰(zhàn)略機(jī)遇期，對(duì)其城市管理工作的國(guó)際化要求也越來(lái)越高。過(guò)去的十年，杭州城市功能逐步完善，在未來(lái)新一輪城市發(fā)展中，城市管理面臨著“硬件”需要進(jìn)一步完善、“軟件”亟待提升的挑戰(zhàn)。

首先，“后G20”時(shí)代，杭州的城市管理既要保障城市更新建設(shè)的順利推進(jìn)，更要服務(wù)于面向國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的城市功能品質(zhì)、生態(tài)環(huán)境安全、公共服務(wù)等方面的整體提升。一方面，城市更新建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程需要新的建設(shè)理念、信息化技術(shù)等手段提高管理效率，基礎(chǔ)設(shè)施建成后也需要先進(jìn)的管理使其充分發(fā)揮運(yùn)行效能；另一方面，隨著現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施容量的不斷擴(kuò)大，人們對(duì)城市交通、環(huán)境、居住等質(zhì)量要求日益提高，網(wǎng)絡(luò)化、智能化的管理與動(dòng)態(tài)調(diào)控的需求也越來(lái)越高。這將有助于這些高質(zhì)量的物質(zhì)基礎(chǔ)與載體的運(yùn)行發(fā)揮最佳效能。

其次，要把握城市發(fā)展的自然規(guī)律。所謂規(guī)律，就是事物之間內(nèi)在的必然聯(lián)系，決定著事物發(fā)展的必然趨向。隨著城市的發(fā)展，交通擁堵、環(huán)境污染、城市內(nèi)澇等一系列問(wèn)題日益凸顯，杭州城市管理部門一直致力于探索有效的綜合解決方案。當(dāng)前，國(guó)家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，大力推動(dòng)生態(tài)紅線保護(hù)、海綿城市建設(shè)等一系列重大生態(tài)戰(zhàn)略，這將為杭州開(kāi)啟一場(chǎng)“再生態(tài)化”革命提供重要的契機(jī)。杭州要研究城市可持續(xù)發(fā)展的自然承載力，要通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃、建設(shè)、管理，使城市發(fā)展的自然供給回落到自然承載力的范圍之內(nèi)。

再次，要把握尊重人本的城市發(fā)展方向。城市的本質(zhì)在于為人們提供有意義、更美好的生活?！笆濉币?guī)劃建議提出“要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，未來(lái)的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，需要更加人性化，尊重以人為本，服務(wù)于人，注重城市與人的安全。這就需要了解民之所需、民之所求、民之所難，并尊重群眾對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要求我們通過(guò)充分發(fā)揚(yáng)民主，搭建多層次、多領(lǐng)域、多形式的平臺(tái)，匯聚民智，形成多元共治的城市治理體系。

三、新時(shí)期杭州城市管理模式創(chuàng)新優(yōu)化的探討

（一）增強(qiáng)管理的前瞻性與常態(tài)化

從杭州城市基本建設(shè)的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，杭州的城市管理已經(jīng)由“建管并重”的大建設(shè)階段進(jìn)入了“以管理為龍頭”的后建設(shè)時(shí)代。但是，現(xiàn)階段的城市管理基本上仍延續(xù)了舊的管理模式，總體上比較粗放，管理方式“運(yùn)動(dòng)式”，缺乏前瞻性、預(yù)見(jiàn)性。從五水共治到G20峰會(huì)，杭州利用大事件，實(shí)施一系列階段性、大強(qiáng)度的建設(shè)與管理，例如內(nèi)澇整治、街容整治行動(dòng)、環(huán)境秩序?qū)ｍ?xiàng)整治等，體現(xiàn)了杭州突出的管理能力。這種借助于大事件進(jìn)行城市管理的“運(yùn)動(dòng)式”的管理方式、管理思維，容易忽略經(jīng)常性、常態(tài)化、法制化的管理服務(wù)，需要通過(guò)有效的途徑轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)效機(jī)制。

城市建設(shè)與管理并不是一勞永逸、一成不變的，隨著時(shí)間、條件、要求的變化而不斷發(fā)展。在日新月異的當(dāng)今社會(huì)，城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理思路也需要與時(shí)俱進(jìn)。政府管理部門在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)決策時(shí)要具有前瞻性、預(yù)見(jiàn)性、主動(dòng)性，而非僅僅完成政治性任務(wù)、解決眼前的問(wèn)題。要學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的理念，要將城市未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)與當(dāng)下的實(shí)際需求相結(jié)合，才能提供符合社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)，才能擺脫疲于應(yīng)付的被動(dòng)管理局面。

（二）繼續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作

公共服務(wù)市場(chǎng)化改革是城市可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。新型的城市管理要充分利用市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)城市利益相關(guān)者共同參與，為社會(huì)提供公共物品和服務(wù)，更好地解決城市建設(shè)和治理中政府“越位”和“缺位”的問(wèn)題?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：要鼓勵(lì)地方政府和社會(huì)資本合作等方式，推進(jìn)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、便民服務(wù)設(shè)施等的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。通過(guò)引入市場(chǎng)化機(jī)制，一方面可以打破政府的壟斷性地位，優(yōu)化公共服務(wù)效果；另一方面可以有效降低公共服務(wù)的成本，緩解政府公共服務(wù)的壓力，同時(shí)可以整合民間資本，優(yōu)化資源配置。

近年來(lái)，杭州一直致力于在城市管理領(lǐng)域引入市場(chǎng)化機(jī)制，在環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化管養(yǎng)作業(yè)、數(shù)字城管等方面通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)等方式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，取得了顯著的成效。杭州在全國(guó)首創(chuàng)信息采集市場(chǎng)化機(jī)制，通過(guò)“花錢買信息”、“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的做法，培育了一批優(yōu)秀的第三方企業(yè)，提高了城市管理效率。十年來(lái)，城管問(wèn)題及時(shí)解決率由投運(yùn)時(shí)的26.7%提高到目前的99%以上。今后對(duì)于公共物品特征弱的設(shè)施及服務(wù)需要繼續(xù)放開(kāi)經(jīng)營(yíng)管理，吸引社會(huì)和民間資金進(jìn)入。對(duì)于已經(jīng)開(kāi)展市場(chǎng)化運(yùn)作的方面，要在公開(kāi)、公平的基礎(chǔ)上繼續(xù)加大購(gòu)買服務(wù)力度。例如，當(dāng)前杭州面臨城市生活垃圾管理執(zhí)行難，垃圾減量化與資源化解決方案存在資金匱乏等困境，可以鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金，引入第三方機(jī)構(gòu)的社會(huì)服務(wù)模式，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。

（三）推進(jìn)智慧化精細(xì)化管理

智能化應(yīng)當(dāng)成為杭州新型管理模式與傳統(tǒng)管理模式最重要的區(qū)別。由于職能劃分等體制上的限制，城市管理信息化建設(shè)往往限于自發(fā)零散、各自為戰(zhàn)的局面，使得在城市管理、服務(wù)社會(huì)、綜合競(jìng)爭(zhēng)力等方面難以滿足社會(huì)發(fā)展的需求。在智慧城市建設(shè)中，利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息化技術(shù)進(jìn)行服務(wù)公眾的智慧城管建設(shè)，能夠?qū)崿F(xiàn)城市各類資源的高度共享、各業(yè)務(wù)單元的協(xié)同聯(lián)動(dòng)、快速反應(yīng)和精確管理，能夠提升城市管理的精細(xì)化、智能化、社會(huì)化水平，是城市管理水平發(fā)展的有力科技支撐，必將對(duì)城市的智能化管理和均等化社會(huì)服務(wù)產(chǎn)生積極和深遠(yuǎn)的影響，對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2012年3月，浙江省提出“智慧浙江”的戰(zhàn)略目標(biāo)，杭州“智慧城管”被列為省智慧城市首批13個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目之一。近年來(lái)，杭州數(shù)字城管保持高水平運(yùn)行，城市管理工作正在向智慧城管轉(zhuǎn)型升級(jí)。杭州已構(gòu)建了“一中心四平臺(tái)”體系，充分運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、智能感知、智能視頻等現(xiàn)代信息技術(shù)，推進(jìn)智能設(shè)施、設(shè)備在智慧城管中的應(yīng)用，著力在城市管理領(lǐng)域預(yù)防、管控，解決各類空間、立面、街面的“城市病”。當(dāng)前還需從以下幾方面進(jìn)一步完善智能體系，推進(jìn)智慧化精細(xì)管理。一是進(jìn)一步提高管理部門內(nèi)部行政工作的智能化程度，基于信息流的匯集與傳遞，進(jìn)行管理資源的整合，減少中間管理層，使傳統(tǒng)金字塔式的行政組織扁平化；借助網(wǎng)絡(luò)，形成圍繞以公共服務(wù)需求為起點(diǎn)，以對(duì)公眾有價(jià)值的服務(wù)為終點(diǎn)的政務(wù)活動(dòng)流程。二是結(jié)合實(shí)際需求完善智能感知設(shè)備及預(yù)測(cè)系統(tǒng)。比如當(dāng)前的城市排水主要以管網(wǎng)、泵站信息的展示、查詢?yōu)橹?，缺乏更多的流速、流向、水質(zhì)等更微觀具體的信息，缺少積水點(diǎn)預(yù)測(cè)、內(nèi)澇預(yù)警等功能；通過(guò)智能垃圾分類與回收系統(tǒng)的應(yīng)用與推廣，促進(jìn)垃圾的減量化與資源化。三是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)保障公眾參與的廣度與深度，保障政府部門對(duì)公眾需求信息的全面快速接收，重視政府部門對(duì)公眾需求的反饋，加強(qiáng)二者間的互動(dòng)。

（四）構(gòu)建多元化社會(huì)共治監(jiān)督體系

長(zhǎng)期以來(lái)，城市管理往往采用問(wèn)題導(dǎo)向基礎(chǔ)上的末端管理方式，使城市環(huán)境頑疾無(wú)法得到根本性的改觀，呈現(xiàn)管理成本高、效能低下、治標(biāo)不治本的被動(dòng)管理狀態(tài)。究其原因，在于管理過(guò)程中“人”、“物”分離，政府提供的服務(wù)或產(chǎn)品未能滿足各利益相關(guān)者的需求。高密度人口聚集下的城市可供支配的社會(huì)資源有限，各利益群體間必然存在各種利益沖突。管理部門要轉(zhuǎn)變依靠權(quán)力發(fā)號(hào)施令對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行單一化管理的思路，在充分了解各群體利益訴求的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)處理，實(shí)現(xiàn)由問(wèn)題管理向源頭管理，由物件管理向“人”、“物”結(jié)合，由政府主導(dǎo)向多方參與的共治模式轉(zhuǎn)變。

近年來(lái)，杭州的政府主導(dǎo)的單一管理局面已有很大改善。通過(guò)城建城管熱線、聘請(qǐng)義務(wù)監(jiān)督員、進(jìn)行城市管理滿意度調(diào)查以及設(shè)立社區(qū)城管工作聯(lián)絡(luò)站、貼心城管、“河長(zhǎng)制”等一系列措施，杭州積極發(fā)動(dòng)市民群眾參與到城市管理中來(lái)的氛圍已經(jīng)形成。但是，還存在公眾參與主體地位有待提高、主動(dòng)性較弱、流于形式等問(wèn)題。當(dāng)前，公眾參與社會(huì)治理主要還是依附于政府而行動(dòng)，受傳統(tǒng)“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”的理念影響，主體之間的平等合作關(guān)系尚未體現(xiàn)，真正意義上的多元主體尚未形成，更多的公眾參與活動(dòng)是在政府的鼓勵(lì)引導(dǎo)下進(jìn)行的，體現(xiàn)的是自上而下的模式，自下而上以建議等形式表達(dá)訴求與建議的參與活動(dòng)還很少。而真正意義上的共治是個(gè)體公眾、企業(yè)、社會(huì)組織等其他社會(huì)主體通過(guò)協(xié)商、合作、伙伴關(guān)系等形式搭建的多向度、良性互動(dòng)的平臺(tái)。這就需要一方面通過(guò)構(gòu)建多元化的社會(huì)參與平臺(tái)，拓寬公眾參與途徑；另一方面建立政府、企業(yè)、民間組織、媒體與公眾的溝通機(jī)制，讓公眾參與過(guò)程監(jiān)督。此外，要培育協(xié)作性社會(huì)組織，通過(guò)專業(yè)化運(yùn)作，將公眾的訴求、意愿、建議、批評(píng)等集中起來(lái)，同時(shí)也將政府的政策意圖與相關(guān)問(wèn)題的處理意見(jiàn)及時(shí)傳達(dá)給公眾，為政府與公眾架起溝通的橋梁。

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（責(zé)任編輯：李靜敏）