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    試析《北京市生活垃圾管理條例》“責令停業(yè)整頓”性質(zhì)

    2017-04-08 18:58:56李閩凱
    城市管理與科技 2017年1期
    關鍵詞:行政命令管理條例強制措施

    李閩凱

    一、背景概述

    《北京市生活垃圾管理條例》(以下簡稱《管理條例》)自2012年3月1日起施行至今已近五年。自《管理條例》施行以來,通過社會各方的共同努力,北京市生活垃圾管理得到了顯著加強,城鄉(xiāng)環(huán)境明顯改善,生態(tài)安全得到維護,促進了首都經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。但是,在取得上述可喜成績的同時,也暴露出一些實踐中亟待解決的問題。

    二、現(xiàn)存問題

    自黨的十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以來,依法全面履行政府職能,依法懲處各類違法行為,加大關系人民群眾切身利益的重點領域執(zhí)法力度,成為行政執(zhí)法部門開展工作的基本準則與首要任務。

    由于生活垃圾不僅涉及到生態(tài)環(huán)境,更關系到廣大人民群眾的身心健康,成為執(zhí)法領域的重中之重。根據(jù)《北京城管96310綜合巡查系統(tǒng)》案件統(tǒng)計(見圖):2013年3月1日至今,全市城管執(zhí)法部門查處“無資質(zhì)單位和個人擅自收集、運輸餐廚垃圾”類案件共計1249起,罰款722.7萬元;與之相比,在查處的“餐飲服務單位未按規(guī)定收集、交運、處理餐廚垃圾”類的案件僅有83起,罰款94.59萬元。由于上述兩類違法行為類似刑法理論中的“對合”關系,因此處罰數(shù)據(jù)間的較大差距說明了“選擇性”執(zhí)法的存在。這種情況絕非僅存在于某個執(zhí)法人員或某個基層執(zhí)法隊,而是一種當前全市城管執(zhí)法部門的整體現(xiàn)狀。究其原因,主要存在以下三個方面因素。

    一是法律條文語意不清,性質(zhì)不明。由于《管理條例》對“餐飲服務單位未按規(guī)定收集、交運、處理餐廚垃圾”的違法行為在法律責任部分規(guī)定了“責令停業(yè)整頓”條款,造成執(zhí)法部門對該條款的性質(zhì)產(chǎn)生較大分歧。

    二是法律規(guī)定過于寬泛,執(zhí)行中難以把握。雖然執(zhí)法部門對“責令停業(yè)整頓”的性質(zhì)存在分歧,但是在實踐中,全市城管執(zhí)法部門均將其作為“責令停產(chǎn)停業(yè)”一類的行政處罰來實施。由于《管理條例》中并未明確規(guī)定“責令停業(yè)整頓”的具體時限,由此又給執(zhí)法部門在處罰裁量方面帶來了新的難題。

    三是程序制度缺乏配套,實踐中難以操作。由于缺失如何實施并監(jiān)督當事人“停業(yè)整頓”的行政程序和具體的配套制度,導致“停業(yè)整頓的標準是什么”?“怎么算是完成了停業(yè)整頓”?“停業(yè)整頓怎樣提前解除”?“當事人不停業(yè)整頓怎么辦”?以及“停業(yè)了但整頓不合格又如何處理”等實際操作問題均沒有明確答案或依據(jù)。

    三、性質(zhì)分析

    徒法不足以自行。建設法治政府、推進依法行政、維護法治精神、捍衛(wèi)法律權威是行政執(zhí)法部門的光榮使命。但是,只有先對法律規(guī)定的具體條款學深學透才能更好地貫徹落實,否則很有可能違背立法初衷,偏離執(zhí)法方向,甚至損害廣大人民群眾的利益。就上文提出的問題,如何有效解決執(zhí)法不公與執(zhí)法難,當務之急是先要明確《管理條例》第43條中“責令停業(yè)整頓”的性質(zhì)。

    (一)“責令停業(yè)整頓”非行政處罰

    眾所周知,法律解釋通常先從文義解釋開始?!吨腥A人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第8條規(guī)定了“責令停產(chǎn)停業(yè)”的處罰種類,而“責令停產(chǎn)停業(yè)”與“責令停業(yè)整頓”的語義又十分相近,因此普遍觀點認為“責令停業(yè)整頓”應是“責令停產(chǎn)停業(yè)”的另一種表述方式,并且《管理條例》作為北京市的一部地方性法規(guī),是有權對違法行為設定“責令停產(chǎn)停業(yè)”類行政處罰的,這也印證了上述觀點的可能性。

    在其他法規(guī)中將“責令停業(yè)整頓”作為行政處罰的也不無先例。比如,《公安部法制局關于責令停業(yè)整頓屬于何種性質(zhì)問題的批復》(公法〔2010〕484號)中就明確了《娛樂場所管理條例》“法律責任”一章中規(guī)定的“責令停業(yè)整頓”是行政處罰[1]。但是,將《管理條例》中“責令停業(yè)整頓”的規(guī)定作為行政處罰時,如果從邏輯解釋的角度出發(fā)卻又違背了“過罰相當”的原則。

    通常,“法律責任”的條款是隨著違法行為的情節(jié)以及社會危害程度的不同,而采用處罰力度逐步增加的方式設立。

    比如,在《娛樂場所管理條例》第45條第1款的規(guī)定中,就采用了先給予罰款、情節(jié)嚴重的再“責令停業(yè)整頓”的遞進順序。又比如,在《娛樂場所管理條例》第46條的規(guī)定中,雖然直接規(guī)定了給予“責令停業(yè)整頓”這一較重的處罰種類,但是對于造成嚴重后果的還將面臨“吊銷許可證”這一更為嚴厲的法律制裁。

    相比而言,《管理條例》第64條對違法行為的處罰規(guī)定卻采用了先直接作出一個較重的行為罰,再根據(jù)情節(jié)以及社會危害程度的輕重,選擇增加相對較輕的財產(chǎn)罰方式。此外,由于《北京市燃氣管理條例》第44條與第49條中分別使用了“責令停產(chǎn)停業(yè)”和“責令停業(yè)整頓”的詞語,兩者的詞義顯然有所不同。鑒于施行相對較晚的《管理條例》中并沒有使用“責令停產(chǎn)停業(yè)”一詞,并且在處罰種類的設定上也沒有根據(jù)違法行為情節(jié)以及社會危害程度的不同而采用遞進方式。因此,《管理條例》中的“責令停業(yè)整頓”不能簡單地理解為等同于“責令停產(chǎn)停業(yè)”的行政處罰。

    (二)“責令停業(yè)整頓”非行政強制措施

    除了將“責令停業(yè)整頓”視為一種行政處罰外,還有一種觀點是將其視為一種行政強制措施,而且這種觀點通過歷史的解釋方法也能得到相應的支持。

    在《北京市人民代表大會法制委員會關于<北京市生活垃圾管理條例(草案修改稿)>修改意見的報告》中有“在草案修改稿第62條中增加了停業(yè)整頓、暫扣運輸工具和對構成犯罪的,依法追究刑事責任” 的記載。由此可見,立法者有意賦予執(zhí)法部門在查處對合違法行為時,針對不同的違法行為人而采取不同方式的行政強制措施權力。但是,假設“停業(yè)整頓”真是一種行政強制措施,那么又該將其歸為哪一種類的行政強制措施,值得進一步探討。

    根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)第10條規(guī)定,作為地方性法規(guī)的《北京市生活垃圾管理條例》僅能設立“扣押財務”和“查封場所、設施或者財物”這兩類行政強制措施。顯然,“停業(yè)整頓”絕不等同于“扣押財務”,那么就只能將其歸為“查封場所、設施或者財物”這一類了。

    筆者通過對《行政強制法》權威解讀工具書查閱發(fā)現(xiàn),上述可能性是成立的。相關的權威解讀工具書認為:法律、法規(guī)中除使用“查封”外,還經(jīng)常用“封存”一詞。少數(shù)情況下也使用“封閉”、“關閉或者限制使用場所”、“禁止或者限制使用設備、設施”[2]。而“停業(yè)整頓”與“關閉或者限制使用場所”的目的比較相近,都是為了制止違法行為的發(fā)生及避免危害的擴大,因此也可將“停業(yè)整頓”視為采取臨時性“關閉或者限制使用場所”的又一種表述方式,且認為“停業(yè)整頓”是一種行政強制措施的理由顯然比將其作為行政處罰更為充分。不過,這里還有一個問題,即對于“責令停業(yè)整頓”這一詞組中文語法的理解。

    “責令”是一個使令動詞,表示命令的意思,“停業(yè)”與“整頓”屬于一種表示動作行為的動詞。當把“責令停業(yè)整頓”作為一個動賓詞組來看時,“責令”起支配作用,“停業(yè)整頓”則是被支配對象。也就是說,行政機關采取此類行政強制措施時還需要通過“責令”的方式,讓當事人自我實施才可以,這與行政強制措施通常由行政機關自身主動實施的方式不符。因此,筆者認為,將《管理條例》中“責令停業(yè)整頓”作為一種行政強制措施的理解也存在不妥之處。

    (三)“責令停業(yè)整頓”應屬行政命令

    上文,筆者通過文義解釋、邏輯解釋與歷史解釋的方法試論了“責令停業(yè)整頓”屬于行政處罰或行政強制措施的可能性,但是均存在難以立足之處,因此不得不改用系統(tǒng)解釋的方法,進一步探尋答案。

    除《管理條例》對“餐飲服務單位未按規(guī)定收集、交運、處理餐廚垃圾”的行為有所規(guī)范外,在《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》和《城市生活垃圾管理辦法》中也有所體現(xiàn),因此選用這兩部規(guī)范性文件對比分析能夠更好地進行系統(tǒng)解釋。

    在《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第64條中,對餐廚垃圾產(chǎn)生者未按要求設置餐廚垃圾收集、貯存設施或違反清運規(guī)定的,“責令改正,并處罰款”。而在《城市生活垃圾管理辦法》第42條中,對違反《辦法》第16條之規(guī)定,即對賓館、飯店、餐館以及機關、院校等單位未按規(guī)定收集、存放、交付餐廚垃圾的行為,“責令停止違法行為,限期改正,處以罰款”。雖然“責令停止違法行為,限期改正”與“責令改正”的表述方式不同,但是不難看出,兩者的立意應當是一致的,并且法條中出現(xiàn)的位置均是在“罰款”之前。

    因為《行政處罰法》第23條規(guī)定了行政機關實施行政處罰時,應當責令當事人改正或者限期改正違法行為,所以“責令改正”或者“責令限期改正”肯定不屬于行政處罰的種類。那么,對于“責令改正”與行政處罰兩者之間的關系就成為必須要搞清的新問題。其實,“責令改正是指有權實施行政處罰的行政主體,責令當事人改正違反行政管理秩序行為的行政行為是一種行政命令[3]。

    反觀《管理條例》第64條第1款中,對于違反《管理條例》第43條第2款 “餐飲服務單位未按規(guī)定收集、交運、處理餐廚垃圾”的行為,既未使用“責令改正,并處罰款”一詞,也未采用“責令停止違法行為,限期改正,處以罰款”的表述方式,而是更改為“責令停業(yè)整頓,并可處罰款”。因此,將“責令停業(yè)整頓”視同為“責令停止違法行為,限期改正”或“責令改正”一樣的行政命令極具可能性。

    此外,從執(zhí)法實踐可得知,“餐飲服務單位未按規(guī)定收集、交運、處理餐廚垃圾”造成違法的主要原因一方面是該單位從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生了餐廚垃圾,另一方面則在于該單位未按規(guī)定單獨收集餐廚垃圾或未將餐廚垃圾委托有資質(zhì)的專業(yè)服務單位收集、運輸和處理。而從整改條件考慮,餐飲服務單位通常需要經(jīng)過查詢調(diào)研、磋商談判、簽訂合同以及采購安裝等多個步驟和較長時間才能完成整頓,因此在徹底改正違法行為之前,行政機關有必要先責令其通過停止生產(chǎn)經(jīng)營活動的方式來預防餐廚垃圾的繼續(xù)產(chǎn)生,避免造成危害后果的不斷擴大。換言之,對于行政機關來講,在發(fā)現(xiàn)違法行為后通過行政命令的方式責令餐飲服務單位停止營業(yè)僅是手段,督促其盡快自覺履行整頓義務才是目的,并且只要餐飲服務單位及時改正違法行為完成整頓便可恢復營業(yè)。由此可見,上述理解也與行政命令的非處分性、限權性等特點完全相符。

    綜上所述,筆者認為,將《管理條例》第43條中“責令停業(yè)整頓”的性質(zhì)判定為是一種行政命令,比認為是行政處罰或行政強制措施更具合理性和可操作性。

    四、對策與建議

    “責令停業(yè)整頓”作為行政命令,如果當事人不遵守,行政機關應當通過何種方式對其實施進一步制裁的問題,雖然目前法律法規(guī)就此尚未作出明確規(guī)定,但實踐中當事人拒不執(zhí)行行政命令的類似情況,在立法技術上已經(jīng)有了新的突破,非常值得借鑒。比如,《中華人民共和國大氣污染防治法》第123條中,對已被責令改正且拒不改正違法行為的當事人,制定了按日連續(xù)處罰的相關規(guī)定。

    法乃治國之重,良法乃善治之前提。正如本文開篇所述,自2012年3月1日起施行《管理條例》以來,通過社會各方的共同努力,北京市生活垃圾管理得到了顯著加強,城鄉(xiāng)環(huán)境明顯改善,生態(tài)安全得到維護,促進了首都經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展,可謂功在當代,利在千秋。但是不可否認,《管理條例》仍有進一步完善的必要性和可能性。在此,筆者建議,有關部門應盡快出臺權威立法解釋或法律適用意見,進一步明確“責令停業(yè)整頓”的性質(zhì)問題,并及時完善程序性規(guī)定和配套實施方案。

    參考文獻

    [1] 孫茂利.公安機關辦理行政案件程序規(guī)定釋義與實務指南[M].北京:中國人民公安大學出版社,2013.

    [2] 全國人大常委會法制工作委員會行政法室.中華人民共和國行政強制法解讀[M].北京:中國法制出版社,2011.

    [3] 胡建淼.行政法學(第三版)[M].北京:法律出版社,2010.

    (責任編輯:李靜敏)

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