生態(tài)文明法治建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

劉佳

生態(tài)文明是人類(lèi)建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境取得的重大成果，是人類(lèi)文明發(fā)展的新階段，加強(qiáng)和推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)正是保障生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。黨的十八大以來(lái)，黨中央對(duì)生態(tài)文明法治建設(shè)賦予了更高的戰(zhàn)略層面。本文闡述了當(dāng)前我國(guó)大力加強(qiáng)和推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)的重要意義、現(xiàn)實(shí)狀況及存在的問(wèn)題，從加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的立法、執(zhí)法、司法和守法等方面，提出了生態(tài)文明法治建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑。

近年來(lái)，我國(guó)在加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程中將生態(tài)文明法治建設(shè)提到了一個(gè)新的高度。2012年，黨的十八大首次單篇論述生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，并將其寫(xiě)入黨章。隨后，黨的十八屆三中全會(huì)提出了生態(tài)文明制度體系建設(shè)，黨的十八屆四中、五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明法治建設(shè)的理念和更加嚴(yán)格的法律制度。黨中央一系列生態(tài)文明法治建設(shè)舉措的提出，對(duì)打破傳統(tǒng)慣性思維模式、運(yùn)用法治思維分析我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況和存在的問(wèn)題，深入探索、研究生態(tài)文明法治建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑，具有十分重大和深遠(yuǎn)的意義。

一、充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)的重大意義

（一）生態(tài)文明法治建設(shè)是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的緊迫任務(wù)

改革開(kāi)放以來(lái)，雖然我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就，但是由于受自身發(fā)展條件、外部環(huán)境等各方面因素影響，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主要是以“粗放型”為主，在取得巨大成就的同時(shí)在生態(tài)環(huán)境建設(shè)上卻付出了沉重的代價(jià)：污染物排放量增大、酸雨面積擴(kuò)大、霧霾成為常態(tài)，生態(tài)的急劇退化和環(huán)境的過(guò)度污染給人們的生產(chǎn)和生活造成了嚴(yán)重影響。2015年氣候公報(bào)和環(huán)境保護(hù)部公報(bào)顯示：

2015年，全國(guó)共出現(xiàn)11次大范圍、持續(xù)性霧霾過(guò)程。在全國(guó)338個(gè)地級(jí)以上城市中，有265個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，占78.4%；在對(duì)480個(gè)城市（區(qū)、縣）開(kāi)展的降水監(jiān)測(cè)中，酸雨城市比例為22.5%；在全國(guó)5118個(gè)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，水質(zhì)較差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為42.5%，極差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為18.8%。根據(jù)第一次全國(guó)水利普查水土保持情況普查成果，我國(guó)現(xiàn)有土壤侵蝕總面積294.9萬(wàn)平方千米，占普查范圍總面積的31.1%。其中，水力侵蝕129.3萬(wàn)平方千米，風(fēng)力侵蝕165.6萬(wàn)平方千米[1]。

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不僅僅是自然環(huán)境的一個(gè)領(lǐng)域，還有工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市建設(shè)規(guī)劃等諸多領(lǐng)域的環(huán)境污染問(wèn)題，部分高能耗、高污染行業(yè)轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)型的進(jìn)程還比較緩慢等。因此，亟需建立健全更為嚴(yán)格的法律體系和更為嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，發(fā)揮法治在生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用，通過(guò)法律的剛性手段，換取綠色發(fā)展和生態(tài)文明，為推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)保駕護(hù)航。

（二）生態(tài)文明法治建設(shè)是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇

生態(tài)文明法治建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義。首先，生態(tài)文明法治建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的迫切要求。全面推進(jìn)依法治國(guó)就是要求經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的活動(dòng)要按照法律制度開(kāi)展，生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總體布局的重要組成，必須走法治化、規(guī)范化之路。其次，生態(tài)文明法治建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出了“推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代”，對(duì)生態(tài)文明法治建設(shè)進(jìn)行了深化和延伸，生態(tài)文明法治化道路是走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代的必由之路。再次，生態(tài)文明法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出了“以建設(shè)美麗中國(guó)為目標(biāo)，以正確處理人與自然關(guān)系為核心，以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問(wèn)題為導(dǎo)向……推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局”[2]。生態(tài)文明建設(shè)的最終目的就是要處理好人與自然的關(guān)系，解決這一問(wèn)題的路徑必須依靠法治，在生態(tài)文明法治建設(shè)進(jìn)程中必須兼顧代際公平和生態(tài)和諧的發(fā)展需求。

二、客觀審視生態(tài)文明法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況

（一）生態(tài)文明法治建設(shè)的主要成果

從門(mén)類(lèi)和數(shù)量上看，我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治體系已經(jīng)基本形成。截至目前，我國(guó)先后制定和修改了30余部生態(tài)環(huán)境和資源方面的法律，另有數(shù)以百計(jì)的環(huán)境行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，以及不斷增加的地方性環(huán)境法規(guī)[3]。這些法律法規(guī)基本覆蓋了大氣和水污染防治、自然資源開(kāi)發(fā)利用、自然區(qū)域和生物多樣性保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等主要領(lǐng)域，門(mén)類(lèi)比較齊全，基本做到了有法可依。特別是2015年1月實(shí)施的新的《環(huán)境保護(hù)法》，在注重環(huán)保理念、完善生態(tài)保護(hù)制度、強(qiáng)化法律責(zé)任、擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體等方面進(jìn)行了諸多創(chuàng)新，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美麗中國(guó)提供了更加強(qiáng)有力的法治保障。

（二）生態(tài)文明法治建設(shè)存在的問(wèn)題

生態(tài)文明法治建設(shè)包括立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都非常重要。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)的生態(tài)文明法治建設(shè)在實(shí)踐過(guò)程中還面臨一些問(wèn)題和阻力。

1.立法層面缺乏綜合考慮，部分法律制度不健全。

當(dāng)前，我國(guó)在生態(tài)文明基礎(chǔ)上的立法行為主要還是以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以《環(huán)境保護(hù)法》作為基礎(chǔ)，將污染防治和自然資源保護(hù)等作為主干，配合相關(guān)實(shí)施細(xì)則和行政法規(guī)、規(guī)章等作為補(bǔ)充。在生態(tài)文明建設(shè)的綜合指導(dǎo)性方面，《環(huán)境保護(hù)法》尚不具有全面性和綜合性，迫切需要出臺(tái)具有全面指導(dǎo)意義的生態(tài)文明基本法。同時(shí)，現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律更多側(cè)重于防止污染，對(duì)環(huán)境的保護(hù)和改善方面只是做了原則性的規(guī)定，沒(méi)有制定具體的配套措施。特別是一些專(zhuān)門(mén)性的法規(guī)存在相互矛盾的情況；一些環(huán)境法律的修改及配套法規(guī)的制定已經(jīng)跟不上現(xiàn)實(shí)需要；有的領(lǐng)域還無(wú)法可依，存在立法空白。

2.執(zhí)法層面缺乏有效手段，執(zhí)法水平亟待提高。

雖然新的《環(huán)境保護(hù)法》在法律責(zé)任方面制定了更加詳盡和更加嚴(yán)格的規(guī)定，但是仍存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。比如，一些地方政府單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，對(duì)部分企業(yè)的排污行為視而不見(jiàn)，執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法缺位。還有的地方由于體制機(jī)制問(wèn)題，在環(huán)境污染治理上責(zé)任不清，相互推諉。

3.司法層面缺乏相關(guān)機(jī)制，訴訟機(jī)制亟待完善。

目前，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境司法方面仍處于探索實(shí)踐階段。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，自2014年最高人民法院決定設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境資源審判庭后，環(huán)境資源審判庭由基層到最高法院在全國(guó)16個(gè)省市相繼設(shè)立。同時(shí)，新的《民事訴訟法》和新的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步完善了環(huán)境公益訴訟的主體和程序。但是，有些環(huán)境資源審判庭存在形同虛設(shè)現(xiàn)象，社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境司法缺乏一定的認(rèn)可和信任，很少有社會(huì)公眾通過(guò)司法程序進(jìn)行生態(tài)環(huán)境方面的維權(quán)。此外，環(huán)境保護(hù)審判案件專(zhuān)業(yè)法官?lài)?yán)重不足，成為生態(tài)環(huán)境司法領(lǐng)域的短板。

4.守法層面缺乏規(guī)則意識(shí)，公眾參與度低。

社會(huì)公眾的環(huán)境法治意識(shí)相對(duì)比較淡薄，認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題與己無(wú)關(guān)，是政府的事，只要沒(méi)影響到自己的生產(chǎn)生活，對(duì)環(huán)境違法行為視而不見(jiàn)，也不會(huì)主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)。公眾參與度低除與渠道不暢通有關(guān)，還有激勵(lì)機(jī)制不健全等問(wèn)題，沒(méi)有形成全社會(huì)高度統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)規(guī)則意識(shí)的良好氛圍。

三、探索生態(tài)文明法治建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，運(yùn)用法治思維，建立和完善生態(tài)文明制度體系，運(yùn)用法律的權(quán)威性推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)十分重要。生態(tài)文明法治建設(shè)主要包括四方面內(nèi)容： 一是立法層面。建立完善的生態(tài)文明法律體系，做到環(huán)境保護(hù)活動(dòng)有法可依，有規(guī)可循，這是環(huán)境法治的前提； 二是執(zhí)法層面。嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)文明法律規(guī)定，這是環(huán)境法治的關(guān)鍵； 三是司法層面。嚴(yán)格追究環(huán)境違法、犯罪行為人的法律責(zé)任，這是環(huán)境法治的基本保障；四是守法層面。通過(guò)開(kāi)展多種形式的宣傳活動(dòng)，不斷提高公民的守法意識(shí)，這是環(huán)境法治的有效保障。

（一）科學(xué)立法，完善生態(tài)文明立法體系

法律是治國(guó)之重器，良法是善治的前提，所以一定要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，構(gòu)建完善的生態(tài)文明法治體系。一方面，要擺脫“粗放式”發(fā)展的束縛，堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的理念，樹(shù)立全面、綜合、科學(xué)的立法理念，加快由全國(guó)人大進(jìn)行立法，制定一部適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要、綜合性的生態(tài)文明基本法，在內(nèi)容設(shè)計(jì)上增加環(huán)境保護(hù)的基本原則和制度等內(nèi)容，使之成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治并重的綜合性環(huán)境基本法律。另一方面，在生態(tài)文明法律體系的構(gòu)建上，要進(jìn)一步制定、修改、完善不適應(yīng)發(fā)展的部分環(huán)境法律，比如制定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法，在國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)登記局已經(jīng)成立的基礎(chǔ)上，加快形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度；研究制定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃法，進(jìn)一步修訂完善耕地、水資源、森林等相關(guān)法律，建立國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主要功能區(qū)限制開(kāi)發(fā)制度；研究制定生態(tài)補(bǔ)償法，逐步規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象與范圍、補(bǔ)償方式、資金來(lái)源等[4]；在2016年1月新修訂的《大氣污染防治法》中增加 PM2.5監(jiān)測(cè)和防治等內(nèi)容，進(jìn)一步形成比較完備的多層次、多領(lǐng)域的生態(tài)文明法律體系。

（二）強(qiáng)化執(zhí)法，提高生態(tài)文明執(zhí)法水平

針對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中長(zhǎng)期存在的“執(zhí)法難”、“執(zhí)法不力”等難題，新的《環(huán)境保護(hù)法》明確了各級(jí)政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)等更加清晰的法律責(zé)任和“按日計(jì)罰”、“行政拘留”等更加嚴(yán)格的處罰手段，為強(qiáng)化執(zhí)法提供了法律保障。因此，如何更加有效地發(fā)揮政府職能作用是落實(shí)新的《環(huán)境保護(hù)法》的關(guān)鍵。一是進(jìn)一步探索將生態(tài)文明建設(shè)納入政府績(jī)效考核，建立一套體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的考評(píng)機(jī)制。在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》明確的25種黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害追責(zé)情形的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將考評(píng)結(jié)果納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部檔案，實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制；二是針對(duì)權(quán)力尋租現(xiàn)象，探討在現(xiàn)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度下，制定上級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)執(zhí)法監(jiān)督的完備法規(guī)政策，規(guī)范監(jiān)督行為[5]；三是加強(qiáng)執(zhí)法人員法治宣傳教育，建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，切實(shí)將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。

（三）公正司法，完善生態(tài)文明司法機(jī)制

建立健全生態(tài)環(huán)境案件司法程序和相應(yīng)的保障機(jī)制，讓受害者的權(quán)益切實(shí)得到保障，這是解決生態(tài)環(huán)境案件、加強(qiáng)生態(tài)違法行為監(jiān)督的關(guān)鍵。一是充分發(fā)揮各層級(jí)環(huán)境資源審判庭的作用，有效保障生態(tài)環(huán)境案件立案的及時(shí)性和公正性，解決“立案難”；二是政府在環(huán)境執(zhí)法時(shí)，要保留好有關(guān)證據(jù)和各種情況信息，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)執(zhí)法記錄，接受社會(huì)監(jiān)督，避免“取證難”[6]；三是及時(shí)兌現(xiàn)“勝訴者”的權(quán)利，切實(shí)解決案件“執(zhí)行難”；四是加強(qiáng)對(duì)各級(jí)法官的培訓(xùn)，強(qiáng)化司法隊(duì)伍建設(shè)，提高環(huán)境糾紛案件處理水平；五是健全環(huán)境公益訴訟制度。2015年1月，最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》和2015年7月最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，為環(huán)境公益訴訟進(jìn)一步提供了法律依據(jù)。此外，還要探索建立環(huán)境公益訴訟公益律師參與制度，解決生態(tài)環(huán)境案件立案和“取證難”；探索建立訴訟獎(jiǎng)懲機(jī)制，激勵(lì)特定主體積極參與環(huán)境公益訴訟。

（四）知法守法，提高公眾參與度

社會(huì)的每一個(gè)主體都是生態(tài)文明的法治建設(shè)者，生態(tài)文明法治建設(shè)離不開(kāi)社會(huì)組織和公眾參與。要在新的《環(huán)境保護(hù)法》“信息公開(kāi)和公眾參與”一章規(guī)定的政府依法公開(kāi)環(huán)境信息義務(wù)的基礎(chǔ)上，加大對(duì)生態(tài)保護(hù)信息內(nèi)容公開(kāi)的覆蓋面。一是加大普及環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法律法規(guī)知識(shí)，大力開(kāi)展垃圾分類(lèi)、廢物回收再利用等環(huán)境保護(hù)教育活動(dòng)，深入培育公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)；二是通過(guò)開(kāi)展綠色環(huán)保公益活動(dòng)等方式，強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和法治思維，促其在生產(chǎn)過(guò)程中自覺(jué)維護(hù)生態(tài)環(huán)境；三是充分發(fā)揮社會(huì)組織在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的作用，提高環(huán)評(píng)參與的有效性。

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（責(zé)任編輯：李靜敏）