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    海綿城市建設(shè)面臨的潛在問題及對策研究

    2017-04-08 18:53:05劉嚴(yán)萍王磊
    城市管理與科技 2017年1期
    關(guān)鍵詞:建設(shè)

    劉嚴(yán)萍 王磊

    海綿城市建設(shè)對指導(dǎo)新時期我國城鎮(zhèn)化發(fā)展、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)水平具有重要作用。本文基于海綿城市的內(nèi)涵及其建設(shè)的核心主旨,分析了海綿城市建設(shè)項目的特點,并結(jié)合我國海綿城市建設(shè)的實際,從項目選擇、規(guī)劃、設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管等多個層面,分析海綿城市建設(shè)可能面臨的潛在問題,并就此提出相應(yīng)對策,為推進(jìn)海綿城市建設(shè)提供參考。

    一、引言

    城市作為一個巨系統(tǒng),與生態(tài)環(huán)境存在相互作用的關(guān)系。由于城市化過多關(guān)注經(jīng)濟(jì)功能、忽視城市的生態(tài)功能,造成下墊面硬化,濕地、湖泊被部分填埋,綠地減少。此外,現(xiàn)有的管網(wǎng)設(shè)計多偏重末端集中控制,造成城市地表徑流增大,既浪費了雨水資源又使城市埋下了內(nèi)澇多發(fā)的隱患。實踐表明,采取單一的工程措施很難全面解決城市旱澇、水體污染、綠地減少等問題,城市建設(shè)與管理亟需樹立系統(tǒng)整合的理念,以此緩解城市化進(jìn)程中帶來的生態(tài)環(huán)境壓力。在此背景下,海綿城市作為一種全新的建設(shè)理念,開始在我國推廣。那么,如何建設(shè)海綿城市、避免一哄而上導(dǎo)致決策失誤,首先要認(rèn)知海綿城市的內(nèi)涵及其建設(shè)的核心主旨。

    二、海綿城市內(nèi)涵及核心主旨

    海綿城市的內(nèi)涵可概括為通過保護(hù)河流、湖泊、濕地等“海綿體”,修復(fù)已被破壞的城市水生態(tài)系統(tǒng),通過采取“慢排緩釋”和“源頭分散”的排水方式,進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,提高生態(tài)環(huán)境治理水平,保障城市水安全,解決水污染及生態(tài)退化等問題。海綿城市的本質(zhì)在于解決城鎮(zhèn)化與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)問題,構(gòu)建可持續(xù)、健康的水循環(huán)系統(tǒng),最終目的是使城市具備能夠“彈性”適應(yīng)環(huán)境變化的能力。正如有關(guān)專家所言:諸多水問題的本質(zhì)是水生態(tài)系統(tǒng)整體功能失調(diào),從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的角度出發(fā),跨尺度構(gòu)建水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施,并結(jié)合多類具體技術(shù)建設(shè)水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施,是“海綿城市”建設(shè)的核心。因此,從海綿城市的內(nèi)涵及建設(shè)的核心主旨出發(fā)不難發(fā)現(xiàn),海綿城市項目具有不同于一般項目的自身特點。這些特點決定了海綿城市建設(shè)項目的推進(jìn)相比普通項目的推進(jìn),面臨的問題更為復(fù)雜和隱性。

    三、海綿城市PPP項目特點

    第一,多層次特征。從城市雨洪管理綠色海綿技術(shù)到城鎮(zhèn)海綿系統(tǒng),再到綜合水安全系統(tǒng)與水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施,每一項海綿城市的建設(shè)項目都要為實現(xiàn)微觀實效-中觀實效-宏觀實效服務(wù)。第二,集成性特征。海綿城市PPP項目是海綿城市系統(tǒng)的各微觀組成要素,面對的是動態(tài)的生態(tài)系統(tǒng),與軌道交通、管線建設(shè)等不同,具有一定的穩(wěn)定性和固定性特征,其內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制更為復(fù)雜,集成性和隱性程度也更高。第三,動態(tài)性特征。海綿城市PPP項目具有一定的前瞻性和運(yùn)行上的靈活性,為不斷發(fā)展中出現(xiàn)的新問題及項目間的協(xié)調(diào)配合留有一定的動態(tài)發(fā)展余量。第四,公用性特征。海綿城市承載的雨水回收利用、污染控制、改善生態(tài)環(huán)境等職能使海綿城市PPP項目大多帶有公用事業(yè)性質(zhì)。第五,成本相對性特征。短期上,由于很多城市在生態(tài)規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)等方面欠賬過多,因此建設(shè)海綿城市的投入比較高;長期上,從理論上講,綜合經(jīng)濟(jì)收益高于運(yùn)營成本,如果能在最初的規(guī)劃階段將這一理念融入建設(shè)過程中,其成本可大大降低,甚至比傳統(tǒng)的以灰色基礎(chǔ)為主體的城市建設(shè)設(shè)施更加節(jié)省成本,相對舊城區(qū)的改造成本也會更低。第六,不確定性特征。海綿城市項目生命周期較長,參與各方多且相互關(guān)系復(fù)雜,在立項、融資、建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)會有很多不可測、不可控的因素出現(xiàn)。由于當(dāng)事各方很難約定各種情形下的責(zé)權(quán)利,因此會呈現(xiàn)出資產(chǎn)專用性強(qiáng)、信息不對稱等特征,導(dǎo)致不完全契約狀態(tài)下風(fēng)險和效率的不確定性且呈現(xiàn)動態(tài)化發(fā)展。

    四、海綿城市建設(shè)面臨的潛在問題

    由于我國在海綿城市的理論與實踐、技術(shù)與管理等方面處于起步階段,加之海綿城市項目自身的特點,所以必須充分認(rèn)識到海綿城市建設(shè)將面臨項目選擇、規(guī)劃、設(shè)計、融資、運(yùn)營、監(jiān)管等方面的潛在問題。這些潛在的問題將會隨著海綿城市建設(shè)的不斷推進(jìn)浮出水面,直接或間接地影響海綿城市的建設(shè)速度和實際成效。為了有效應(yīng)對、妥善解決這些可能出現(xiàn)的潛在問題,應(yīng)充分分析并探求相應(yīng)的解決方法。

    (一)項目選擇

    海綿城市PPP項目前期評價機(jī)制的不完善。2014年12月,國家發(fā)改委在《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》中明確規(guī)定:“物有所值”審查結(jié)果將作為項目決策的重要依據(jù)。世界上很多國家運(yùn)用資金價值(Value for Money,VFM)評價方法,對PPP項目進(jìn)行評價,而我國PPP項目前期評價中VFM的評估體系尚不完善,對PPP項目本身所帶來的社會福利和外部性考慮不足,缺乏大量影子價格與行業(yè)數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。由于缺乏大量準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累支撐,定量VFM不僅成本高而且缺乏準(zhǔn)確性。

    (二)規(guī)劃層面

    第一,規(guī)劃過程中控制參數(shù)的選擇問題。雖然美國低影響開發(fā)、英國可持續(xù)排水系統(tǒng)管理、澳大利亞水敏感城市等為海綿城市建設(shè)提供了大量的案例和經(jīng)驗,但是海綿城市建設(shè)具有因地制宜的特點。從我國提出建設(shè)海綿城市到具體實踐,目前還沒有成功的本土化案例可供研究。因此在規(guī)劃的過程中,調(diào)控參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的選擇成為瓶頸,亟需政府部門、研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面論證。

    第二,兩類系統(tǒng)的有機(jī)銜接問題。從系統(tǒng)銜接角度講,多年來,我國的城市建設(shè)已經(jīng)建成了大量灰色基礎(chǔ)設(shè)施,如何在實際管理和操作層面實現(xiàn)海綿城市建設(shè)與現(xiàn)有灰色基礎(chǔ)設(shè)施的銜接,如何將綠色建筑(海綿建筑)有機(jī)納入海綿城市的發(fā)展戰(zhàn)略中亟需進(jìn)行深入論證。

    (三)設(shè)計層面

    低影響開發(fā)(Low Impact Development)是海綿城市建設(shè)的重要指導(dǎo)思想,其在我國的具體實施需要大量詳細(xì)的海量數(shù)據(jù)支持。但是,我國很多部門和企業(yè)尚不具備低影響開發(fā)的設(shè)計能力。

    (四)融資層面

    社會資本對政府與社會資本合作模式普遍持謹(jǐn)慎態(tài)度。2014年7月,財政部第43號文件發(fā)布,提供了新一屆政府對城市融資和地方債務(wù)治理的框架,其中明確提出將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能,推廣使用政府與社會資本合作模式(Public-Private Partnerships)。雖然中央和地方政府大力推行政府與社會資本合作的創(chuàng)新型項目投融資模式,但是社會資本對此卻普遍持謹(jǐn)慎態(tài)度,其中的原因之一即海綿城市PPP項目的融資環(huán)境存在很大的不確定性。這種不確定性具體表現(xiàn)在海綿城市建設(shè)項目融資主體的地位和權(quán)責(zé)不清晰,無法律層面界定。特別是隨著地方融資平臺公司的政府融資職能逐步剝離,需要與PPP模式下的特殊項目公司(Special Purpose Vehicle,SPV)實現(xiàn)市場機(jī)制下的分工合作,要求必須針對海綿城市各類項目的特點以及不同企業(yè)的自身條件和優(yōu)勢,探索不同階段、面對不同主體下的運(yùn)行模式,否則將很難形成持續(xù)的市場化推進(jìn)力。

    五、海綿城市項目在我國實行存量資產(chǎn)證券化的實踐操作層面缺乏可行性論證和實證研究

    (一)建設(shè)運(yùn)營模式

    1.政府購買服務(wù)型,項目公司進(jìn)行設(shè)計、建設(shè)、資金籌措和運(yùn)營。這一類型的項目有可能出現(xiàn)項目資產(chǎn)所有權(quán)所屬對運(yùn)營服務(wù)價格管理的有效性問題,如果處理不當(dāng)會加大財政支出以及公私部門之間風(fēng)險分配的糾紛,有悖于海綿城市PPP模式實現(xiàn)政府建設(shè)與管理成本的最小化和社會效益的最大化。而關(guān)于所有權(quán)的配置問題,即使是PPP模式做得比較成熟的發(fā)達(dá)國家對所有權(quán)配置的部分影響因素進(jìn)行了理論研究,但是在實證研究方面還很欠缺。

    2.消費者付費型。政府部門僅參與項目計劃和許可,項目公司獨立進(jìn)行設(shè)計,資金籌措和運(yùn)營通過收費收回投資和實現(xiàn)利潤。需要注意的是,海綿城市涉及的生態(tài)水基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)如何與消費者的間接付費合理聯(lián)系是難點之一。宏觀上講,這是一個在分稅制基礎(chǔ)上跨區(qū)域的水生態(tài)系統(tǒng)治理問題,決定了社會資本進(jìn)入海綿城市建設(shè)的方式、數(shù)量和質(zhì)量。而方式、數(shù)量和質(zhì)量將會直接影響海綿城市的進(jìn)度和成效。

    (二)監(jiān)管層面

    海綿城市建設(shè)涉及的水生態(tài)質(zhì)量信息問題需要智慧城市系統(tǒng)大數(shù)據(jù)支撐和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)下的智能監(jiān)測與信息傳導(dǎo),以提高政府內(nèi)部監(jiān)督和社會外部監(jiān)督的質(zhì)量和效率。從我國目前推進(jìn)智慧城市建設(shè)的進(jìn)程看,很多城市還不具備提供大數(shù)據(jù)支撐和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的能力,由此必將為海綿城市項目的整體啟動和運(yùn)行帶來影響。此外,從項目后評價層面的角度講,PPP項目績效指標(biāo)多以問卷調(diào)查、模型計算歸納得出,很難動態(tài)糾正項目過程中的錯漏,并且PPP的績效指標(biāo)體系也不盡完善。

    六、對策

    解決海綿城市建設(shè)面臨的諸多潛在問題是多方參與的一個系統(tǒng)方案,涉及法律體系、公共政策、技術(shù)體系、管理機(jī)制、公眾參與等多個層面,最終這些層面的問題都將歸結(jié)于城市基礎(chǔ)設(shè)施管理體制改革的問題,因此明確分類管理是重要前提。

    第一,推進(jìn)PPP項目VFM評價體系建設(shè),建立適用于我國水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的計算條件和指標(biāo)參數(shù),為VFM執(zhí)行制定統(tǒng)一的量化范圍和標(biāo)準(zhǔn),科學(xué)計算以往管理體制下政府為海綿城市建設(shè)項目的支出總量和采取PPP模式政府的支出總量。第二,每個城市的自然地理條件和氣象水文條件都有其各自的特點,要因地制宜科學(xué)論證具體項目立項的可行性,以分區(qū)目標(biāo)、用地分類目標(biāo)、用地控制指標(biāo)為基礎(chǔ),綜合考慮現(xiàn)有的灰色基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行能力與擬建的綠色基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行能力,在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌考慮海綿城市所涵蓋的灰色基礎(chǔ)設(shè)施與綠色基礎(chǔ)設(shè)施有機(jī)融合的問題。因此要設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),協(xié)調(diào)住建、水利、財政、環(huán)保、交通、農(nóng)林、氣象、規(guī)劃等部門,建立區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)制,推進(jìn)海綿城市建設(shè)。第三,加快開展LID技術(shù)應(yīng)用研究及相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)體系的建設(shè)工作,提高海綿城市建設(shè)本土化的設(shè)計能力。第四,推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分類管理。在過去的一段時間里,很多城市組建了投資建設(shè)公司,對基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的資產(chǎn)進(jìn)行重組上市,但是這些舉措都沒能從根本上解決基礎(chǔ)設(shè)施有效管理的問題,對社會資本進(jìn)入公共項目的作用很有限。海綿城市建設(shè)同樣面臨這一問題,其所涉及的水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)不僅是城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的重要組成部分,而且海綿城市建設(shè)的一部分項目屬于非盈利性質(zhì),有些又屬于盈利性質(zhì),因此必須區(qū)分海綿城市的項目組成并實行分類管理。比如,以非盈利性質(zhì)項目為主的政府投資建設(shè)管理與以盈利性質(zhì)項目為主的社會資本投資建設(shè)必須分離管理,即以城投公司為代表的地方融資平臺和SPV共生的局面,并以法律的形式明確各主體權(quán)責(zé),保障海綿城市PPP模式的政府一方、項目一方和社會資本一方等各主體的利益。同時,要建立和完善產(chǎn)權(quán)交易和經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制,促使政府投資從經(jīng)營性水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域穩(wěn)妥、有序地部分退出。此外還應(yīng)完善金融市場,特別是要與發(fā)展銀行、保險、信托、證券交易所等金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作,開展海綿城市項目在我國實行存量資產(chǎn)證券化的實證研究工作。第五,目前,一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)制定了征收雨水排放費的法律法規(guī)。我國對于海綿城市項目的服務(wù)定價研究需要與監(jiān)管環(huán)節(jié)相聯(lián)系,結(jié)合實際數(shù)據(jù)研究并制定雨水排放標(biāo)準(zhǔn),并對現(xiàn)有的財政政策、稅收政策加以改進(jìn)和完善,確保政府對海綿城市項目全生命周期的管理合理。第六,加快推進(jìn)數(shù)字城市向智慧城市轉(zhuǎn)變的進(jìn)度,特別是要加快城市信息管理平臺建設(shè)。海綿城市建設(shè)是智慧城市建設(shè)的重要組成部分。海綿城市建設(shè)項目庫的信息應(yīng)達(dá)到實時網(wǎng)上公開化,讓公眾能夠分享海綿城市項目的規(guī)劃、設(shè)計、融資、建設(shè)及運(yùn)營信息,這對于推進(jìn)社會資本投入、加快混合制經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會產(chǎn)生明顯的推動作用。第七,加強(qiáng)對海綿城市PPP項目的后評價實證研究工作,根據(jù)實際情況建立海綿城市PPP項目后評價指標(biāo)體系,為進(jìn)一步推廣海綿城市建設(shè)積累理論與實踐經(jīng)驗。

    綜上,在海綿城市建設(shè)的過程中,政府、規(guī)劃部門、項目公司、業(yè)界和社會資本必須針對本地實際,在建設(shè)模式、技術(shù)體系、城市管理體制等方面積極創(chuàng)新實踐,這是推進(jìn)海綿城市建設(shè)的先決條件。

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    (責(zé)任編輯:李靜敏)

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