流域治理引入PPP模式探析

周孝　馮中越

一、項目概況

那考河項目是廣西省南寧市海綿城市試點工程建設中的重點示范項目。該項目工程區(qū)總面積71.9公頃，全長6.35公里，通過流域修復和海綿城市建設實現(xiàn)水岸復興，打造那考河中游一體化景觀，提升水清、岸綠、景美的南寧宜居城市形象。為提高項目建設進度，充分發(fā)揮社會資本作用，南寧市政府決定采用PPP模式實施（這也是我國首個流域治理PPP項目）。經過競爭性磋商采購，北京排水集團（以下簡稱“北排集團”）以社會投資人的身份中標。中標后，北排集團與南寧建寧水務投資集團聯(lián)合成立了南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司（以下簡稱“項目公司”）。項目公司承擔那考河項目的建設與運營，總投資為11.9億元，項目特許經營期10年（包括2年的建設期和8年的運營期）。整個項目包括河道整治、截污治理、生態(tài)修復、水質凈化廠、沿岸景觀、海綿城市、信息化工程等7個子工程。

二、治理模式比較分析

（一）流域治理與廠網(wǎng)一體化經營

第一，地理范圍不同。廠網(wǎng)一體化經營所涵蓋的地理范圍的大小取決于城市規(guī)模與排污管網(wǎng)設施的建設方式；流域治理的地理范圍取決于流域本身所涉及區(qū)域的大小。相比較而言，廠網(wǎng)一體化經營的范圍存在著上限，不會超出某一城市的邊界。而流域治理在地理范圍上的上限并不明確，既可能是那考河這種小范圍流域，也可能是長江、淮河等涉及多個省份的全國性流域。

第二，業(yè)務范圍更廣。廠網(wǎng)一體化的主要業(yè)務是處理經濟活動與日常生活產生的污水，并盡可能實現(xiàn)中水回收利用。而流域治理除處理污水外還涉及與水環(huán)境有關的各個方面，包括水土保持、環(huán)境優(yōu)化和改善、水循環(huán)利用等。換句話說，廠網(wǎng)一體化經營的目的是事后解決污水，而流域治理則包含主動性的事前保護與處置。

第三，目標要求更高。污水處理的目的是使生產活動或日常生活排放的污水達到排水甚至再次使用的水質要求，從而減少污水排放對生態(tài)自然環(huán)境的危害，尤其是要確保可利用水資源不受污染。在此基礎上，流域治理還要求實現(xiàn)流域范圍內的水生態(tài)平衡，并且以經濟社會活動與水環(huán)境保護之間的平衡作為主要內容。

第四，涉及主體更多。廠網(wǎng)一體化經營涉及的相關主體包括污水處理企業(yè)、區(qū)域內的政府機構以及相關的企業(yè)和居民。實施流域治理無論是在政府部門/機構還是居民/企業(yè)方面，主體多元化特征更加明顯。而隨著流域范圍的擴大，流域治理涉及的平級或上下級政府部門會更多，需要有流域范圍內相關政府部門之間的協(xié)作。

（二）PPP模式與傳統(tǒng)模式

第一，由單一的政府行為轉變?yōu)槭袌雠c政府相結合。在傳統(tǒng)模式中，流域治理是單一的政府行為。例如，在“河長制”模式中，由地市、縣政府統(tǒng)籌，發(fā)改委、財政、國土、環(huán)保、水利、城管等部門共同承擔治理工作。而在PPP模式中，社會資本與政府共同進行流域治理，即由政府購買社會服務，通過發(fā)揮市場機制作用，實現(xiàn)社會福利增進。

第二，政府職能從雙重角色轉向以監(jiān)管為主。在傳統(tǒng)模式中，政府具有代理人和監(jiān)督人的雙重角色。在“河長制”模式中，基層政府和所轄職能部門既是上級政府的代理人又是治理工作的監(jiān)督人。PPP模式引入流域治理領域后，社會資本將取代政府，成為流域治理中的代理人，政府只需要做好監(jiān)管工作。

第三，治理結構由等級制轉向平等的委托代理制。在“河長制”模式中，地市、縣政府將流域劃分為多個小塊兒，分別由相應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“承包”，屬于科層化的等級制模式。PPP模式采取的是建立在地位平等基礎上的委托代理機制：政府部門通過契約關系，對中標企業(yè)進行約束和激勵。同時，PPP模式的橫向治理結構由于流域廣闊而層級提高。

第四，流域治理考核指標更加細化明確。當流域治理工作由多個相對獨立的部門分散承擔時，由于流域本身的特征以及相應存在的外部性問題，上級政府很難確定明確的績效考核指標。而PPP模式將整個流域的治理委托第三方企業(yè)或機構后，政府可以設定一些針對整個流域的指標，從而使績效考核趨于具體化。例如，那考河項目的績效考核包括水質、水量、防洪三大指標。總體上要求河道斷面、污水處理水質要達到地表Ⅳ類水，河道補水量不低于污水量的80%，河道行洪按50年一遇洪水標準。

（三）流域治理PPP與一般公用事業(yè)PPP對比

第一，責任與利益主體多元化程度更高。與一般的公用事業(yè)PPP項目相比，流域治理PPP項目中的每一類主體都有較高程度的多元化。以那考河項目為例（見圖），顯性主體包括南寧市政府、內河管理處、北排集團、項目公司以及接受其委托的其他公司。除此之外，項目建設和運營還要涉及多個政府部門和企業(yè)法人。

第二，項目目標更加多樣化綜合化。一般的公用事業(yè)PPP項目目標比較單一、明確，比如軌道交通的目標是保障公共交通服務，燃氣供應的目標是保障城市用氣服務。而流域治理PPP項目的目標具有多樣化和綜合化特征，要同時考慮社會效益、經濟效益與環(huán)境效益。

第三，組織結構與委托代理關系更加復雜。以那考河項目為例，這種復雜性表現(xiàn)為：在公私之間，于公，項目公司不僅需要與南寧市政府簽訂特許經營協(xié)議，與內河管理處簽訂補充協(xié)議，南寧市政府還要與內河管理處簽訂委托協(xié)議；于私，在私營部門內部，項目公司通過分包形式將不同的子項目或任務委托給相關企業(yè)。這些企業(yè)主要有北京城建道橋集團、北京市政設計研究總院、北排集團等，如果流域范圍進一步擴大，或者隨著流域治理工作的不斷推進，這種組織結構方面的復雜性還要加劇。

三、流域治理PPP模式：優(yōu)勢與挑戰(zhàn)

（一）主要優(yōu)勢

第一，提升融資可得性，提高項目效率，降低整體風險。雖然政府部門是公共服務和公共產品的主要提供者，但是政府部門有限的財政收入與供給能力很難滿足日益增長的公共需求。特別是涉及資金需求量大、專業(yè)化程度較高的流域治理領域更是如此。而社會資本擁有大量的閑余資金和各種專業(yè)化的人力資源與技術，通過公私合作，在流域治理中引入社會資本，一方面可以充分發(fā)揮社會資源，提高流域治理項目的融資可得性，另一方面能夠發(fā)揮現(xiàn)代企業(yè)的制度優(yōu)勢，提高項目建設與運營效率，降低社會成本和項目的整體風險。

第二，實施協(xié)同綜合治理，實現(xiàn)效益的最大化。相比原有的各自為政、分散的流域治理模式，引入PPP模式后，其基本的理念是能夠實現(xiàn)參與各方的合作共贏。同時，政府將原本分散于各級部門的流域治理責任集中委托給PPP項目公司，可以在保障其合理盈利的前提下實施協(xié)同綜合治理，實現(xiàn)效益的最大化。

第三，引入市場機制，規(guī)避搭便車、監(jiān)管碎片化等問題。在原有的流域治理模式中，很容易出現(xiàn)以下問題：一是相關部門降低在流域治理方面的資源投入，選擇搭便車；二是部分地區(qū)以犧牲其他地區(qū)的利益為代價，保障自己的流域治理或者降低治理成本；三是各主體之間的利益差異以及普遍存在的信息不對稱問題，使得原有的治理模式無法避免地區(qū)分割、條塊分割、部門分割等問題。流域治理引入PPP模式一方面能夠提高治理工作的整體性與協(xié)調性，另一方面可以完善激勵機制，激發(fā)相關主體參與治理工作，提升努力程度的積極性。

第四，促進政府職能轉變，化解過程風險，消除尋租空間。在原有的流域治理模式中，政府既當運動員又當裁判員，這種模式已經無法滿足流域治理的新要求。流域治理引入PPP模式后可以明顯地推動政府職能轉變和治理機制創(chuàng)新。主要表現(xiàn)在：一是政府可以更好地分配有限資源，提高公共服務與社會管理的能力與效率；二是可以限制政府分配資源的權力，消除私營部門的尋租空間；三是提高流域治理項目的穩(wěn)定性，化解項目實施過程中的風險。

（二）潛在挑戰(zhàn)

第一，多主體下的有效監(jiān)管。流域治理的PPP模式仍然涉及諸多主體，由此將增加項目實施過程中的監(jiān)管難度。一方面，流域治理的PPP模式需要有環(huán)保、水利、財政、國土等多個部門參與監(jiān)管，如何實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管則是一大難點；另一方面，在項目建設和運行過程中，項目公司會將一些本身不擅長的業(yè)務或子項目分包給其他公司，由此必然增加項目內部的監(jiān)管難度。

第二，多目標下的利益協(xié)調。流域治理的PPP模式涉及多個不同的利益主體，包括私人營利性企業(yè)、私人非營利組織、政府等非營利公共組織等，這些不同的利益主體都會有差異化的利益訴求。例如，地方政府希望以最少的財政支出獲得最多的收益，而項目公司追求的則是利潤最大化或成本最小化以獲得一定的利潤。而當二者的分歧較大時，這種公私部門之間的合作將難以持續(xù)。因此，如何協(xié)調項目實施過程中各方主體的利益分歧，是PPP模式必須面對的一個重要挑戰(zhàn)。

第三，項目的不確定性與再談判。流域治理等公用事業(yè)方面的PPP項目通常周期較長（那考河項目周期10年）。如此，在項目實施的過程中必然會存在很多的不確定性：一是政府換屆，不同任屆領導人的理念和決策，會對PPP項目產生一定沖擊；二是經濟、社會、自然等外部環(huán)境的變動，由此會改變項目成本的收益結構；三是政府的承諾與兌現(xiàn)。承諾與兌現(xiàn)之間產生的差異將會直接影響項目的實施效果。項目不確定性的存在使得在實施的過程中不可避免地會發(fā)生再談判問題。而這就需要公私部門之間的妥善應對——實現(xiàn)參與約束與激勵相容。

第四，綜合治理中的績效考核。流域治理的PPP模式可以使績效考核的目標更加明確和細化。例如，那考河項目從水質、水量、防洪等三個方面設定了考核指標。在確定考核指標后，如何據(jù)此進行績效考核是PPP項目中政府監(jiān)管部門面臨的挑戰(zhàn)：一是政府部門必須明確各考核目標之間的相對重要性，這就需要科學、合理的進行權衡和取舍；二是考核指標的檢測需要政府部門具備相應的專業(yè)技能，能力不足與信息不對稱都將影響檢測結果的可靠性；三是得到檢測結果后需要政府部門對項目公司進行相應的獎勵與懲罰，這又涉及到機制設計及其完善問題。

四、那考河項目的深度思考

（一）項目性質

在那考河項目中，北排集團作為社會投資人參與公開招標程序。中標之后，北排集團與南寧建寧水務投資集團聯(lián)合組建了項目公司，分別控股90%和10%。也就是說，該項目中的資本均來自于國有企業(yè)，并且大部分屬于外埠國有企業(yè)，小部分屬于本地國有企業(yè)，如此就產生了以下問題：首先，那考河項目中的資本是否符合社會資本的界定，或者說該項目是否是真正的PPP項目？其次，如果允許國企參與PPP項目，那么由國企主導的PPP項目是否適用于相關的法律，是否有必要根據(jù)社會資本性質（即國有資本與非國有資本）的差異而制定不同的法律？最后，考慮到國企在融資能力、預算軟約束、抵御風險、政企關系等方面占有的一定優(yōu)勢，一旦PPP領域對國企全面放開，是否會出現(xiàn)國企壟斷公用事業(yè)的局面？

那考河項目的主要目標是治理水污染并修復那考河流域的生態(tài)環(huán)境。因此，引入以污水處理作為主營業(yè)務的優(yōu)質企業(yè)北排集團，符合當?shù)卣约绊椖勘旧淼囊螅@一點是值得肯定的。但是，在全面推廣PPP模式時，必須妥善處理好國有資本與非國有資本之間的關系，消除對民營企業(yè)的歧視，創(chuàng)造條件積極引入民營資本，推進國企的混合所有制改革，充分發(fā)揮公私合作、共同參與城市公用事業(yè)建設與運營的作用。

（二）政府主體之間的關系

在流域治理PPP項目的實施過程中，必須妥善協(xié)調政府主體之間的關系。

第一，上下級政府之間的關系。那考河項目存在兩組上下級政府主體，即南寧市政府與流域內的基層政府、市政府職能部門與流域內所駐的派出機構。在流域治理PPP項目的實施過程中，需要重點協(xié)調以下關系：一是流域內相關事務管轄關系的調整。流域治理是一個綜合性、系統(tǒng)性的工程，項目實施必須與其他事務等協(xié)同進行。但是，這些事務的管轄權是否仍舊歸屬于原來各個分散的基層政府，還是統(tǒng)一集中于上級政府？將會影響項目實施的進度與效率；二是PPP模式中政府對項目公司的支付，是上級政府統(tǒng)一支付，還是基層政府各自承擔支付責任？如果是上級政府統(tǒng)一支付，那么基層政府的激勵與約束機制又如何體現(xiàn)？這一問題如果部門妥善解決最終將影響上下級政府之間能否實現(xiàn)目標與利益的統(tǒng)一；三是當單個項目公司承擔流域治理工作時，監(jiān)管職責應當如何劃分？這種職責劃分將涉及到垂直監(jiān)管與屬地監(jiān)管之間的權衡。

第二，同級政府之間的關系。那考河項目涉及到同級政府之間的關系協(xié)調。一方面，需要將權責利在基層政府之間合理分配，以提高推進PPP項目進展的積極性；另一方面，必須建立各相關職能部門之間的協(xié)同監(jiān)管與執(zhí)法機制，確保對項目的有效監(jiān)管，同時又要切實維護相關利益主體的正當權益。從改革與創(chuàng)新的角度講，可以積極引入、發(fā)揮社會組織等第三方的監(jiān)管作用，從而更好地保護公共利益。

第三，跨區(qū)域政府之間的關系。那考河項目只是涵蓋面積較小的那考河流域，沒有超出南寧市的管轄地域。但是，流域治理的面積可大可小。當治理面積較大的流域時必然會涉及多個地級市甚至多個省市區(qū)。也就是說，隨著流域治理PPP模式的推廣，協(xié)調跨區(qū)域政府之間（比如地級市之間甚至各省市區(qū)之間）的關系將變得非常重要。一是建立跨區(qū)域協(xié)同合作機制，協(xié)調廣闊流域內各政府之間的工作；二是合理分配權責利，加快推進體制創(chuàng)新，構建有效的監(jiān)管體系；三是建立合理的跨區(qū)域補償機制，解決好流域內的外部性問題，形成滿足參與約束、激勵相容的跨區(qū)域流域治理體系。

（三）公私之間的關系

推動流域治理PPP項目的順利實施，必須在公共部門與社會資本之間建立融洽、穩(wěn)定、合理的合作關系。

在政府與社會資本之間需要重點考慮以下問題：一是加強投融資監(jiān)管。在那考河項目中，北排集團與建行廣西分行朝陽支行簽訂了貸款協(xié)議，意味著資金主要來源于本地區(qū)的金融機構。投融資方面的問題不僅會影響項目的實施與運營，而且可能會對地方政府以及金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性產生沖擊。因此必須加強對投融資過程與機制的監(jiān)管，盡可能消除項目資金方面的風險。二是建立互利共贏、風險共擔機制。PPP模式的基本原則是利益共享、風險共擔、互利共贏。但是，實現(xiàn)共贏并不容易。一方面，公私雙方之間存在目標差異。前者追求公益性，后者注重營利性，這易引起雙方之間偏好與選擇的分歧；另一方面，受市場、社會、自然等方面因素的影響，在項目實施的過程中會面臨較大風險，如何量化風險、雙方之間如何做到合理分攤風險則是個非常棘手的問題。

政府與項目公司之間需要重點考慮以下問題：一是政府積極提供必要服務。流域治理涉及面廣，單靠項目公司無法完成項目建設與運營，需要政府提供協(xié)調、保障等服務。這就要求繼續(xù)推進政府職能轉變，建設服務型政府。二是政府兌現(xiàn)承諾與項目公司履約。PPP項目的順利實施既需要政府兌現(xiàn)支付、政策等方面的承諾，也要求項目公司嚴格按照合同履約，如此就需要有第三方對公私雙方之間的行為進行監(jiān)督，從而確保合約的有效性與項目的可行性。三是政府監(jiān)管與績效考核。一方面，作為流域治理PPP項目的委托人，政府必須對項目公司進行有效監(jiān)督，以規(guī)避其可能出現(xiàn)的機會主義行為；另一方面，政府需要對項目公司進行嚴格、規(guī)范、科學的績效考核，落實對項目公司的激勵與約束機制。四是構建合理有效的再談判機制。流域治理是非常復雜的系統(tǒng)工程，很多因素都可能影響PPP項目的實施。因此，必須事先設計好公私雙方均認可的再談判機制，以應對各種可能出現(xiàn)的情況，從而確保較長時期內項目的正常進行。

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（責任編輯：李靜敏）