水利工程PPP建設(shè)模式淺析

(1. 水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038；2. 中國水利工程協(xié)會，北京 100055)

水利工程PPP建設(shè)模式淺析

翟偉鋒1董紅元2肖峰2

(1. 水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038；2. 中國水利工程協(xié)會，北京 100055)

PPP模式已成為當前社會工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的熱點話題。本文結(jié)合水利工程建設(shè)，系統(tǒng)梳理總結(jié)了PPP模式在我國的發(fā)展歷程和有關(guān)政策支撐，以及PPP模式的優(yōu)點、基本特征、實施階段等內(nèi)涵特性，通過具體實踐案例簡單分析探討了不同類型的水利工程項目如何選擇適用的PPP建設(shè)模式，最后向有關(guān)主管部門提出具體改進建議，希望能夠助力PPP模式在水利工程行業(yè)的宣傳和推廣。

PPP模式；水利工程; 建設(shè)模式

PPP(Public-Private Partnership)模式，指政府與社會資本通過合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域不可或缺的項目運作模式。當前，中國正在實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，自2013年，國內(nèi)PPP相關(guān)政策密集出臺, PPP已成為社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的抓手之一。水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，同樣需要通過深化改革向社會資本敞開大門。本文重點簡紹水利工程PPP建設(shè)模式有關(guān)背景內(nèi)涵、運作方式、實踐案例等內(nèi)容，并提出政策建議，供有關(guān)部門和水利工程建設(shè)參與者參考。

1 PPP模式背景和內(nèi)涵

1.1 PPP模式發(fā)展背景

國際上，不同國家地區(qū)和國際組織由于在意識形態(tài)和實踐需求方面的不同，目前對PPP模式的內(nèi)涵尚未達成共識。在國內(nèi)，PPP模式的實踐發(fā)展歷程大體劃分為三個階段。第一階段為探索試水階段(1995—2003年)。這一階段PPP模式作為一種新興的項目融資方式由世行和亞行開始引入中國，從1995年，在當時國家計劃委員會的主導(dǎo)下，相繼開展了廣西來賓B電廠、成都自來水六廠、長沙電廠建設(shè)等幾個早期的BOT試點項目。如:2002年在北京市政府主導(dǎo)下，實施了北京市第十水廠的BOT項目。此階段的嘗試是政府以吸引外商投資為主要目的，與此相關(guān)的政策頂層設(shè)計尚未啟動，這些試水項目從真正意義還未起到由點帶面的示范效應(yīng)。第二階段為發(fā)展成長階段(2004—2013年)。2004年，當時的建設(shè)部率先制定政策，頒布實施《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，將特許經(jīng)營正式引進市政公用事業(yè)，項目實踐范圍也擴大到城市供水、污水處理、燃氣供應(yīng)等領(lǐng)域。各級地方政府也紛紛出臺地方性法規(guī)政策，引導(dǎo)和規(guī)范轄區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營項目的開發(fā)工作，其中較為經(jīng)典的案例有北京地鐵四號線和國家體育場建設(shè)兩個PPP項目。在這個階段PPP仍然以籌集社會資金為主要導(dǎo)向，把政府缺乏資金、不易做好的公共產(chǎn)品或服務(wù)推向一個發(fā)展并不太成熟的市場，往往忽視項目的中長期發(fā)展以及社會、經(jīng)濟效益情況。但廣泛多元的項目實踐，客觀上促進了PPP理論體系的深化和發(fā)展，基本上確立了PPP模式的政策框架、項目結(jié)構(gòu)與合同范式等基礎(chǔ)。第三階段為規(guī)范推廣階段(2014年開始)。財政部從2014年全面部署PPP模式推廣工作，成立了政府和社會資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)布《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，陸續(xù)從組織、政策、項目試點等不同層面大力推廣PPP模式。國家發(fā)展改革委也在2014年推出了近百個鼓勵社會資本參與建設(shè)運營的示范項目，范圍涉及傳統(tǒng)與信息基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、石化、油氣、煤化工等產(chǎn)業(yè)。隨著目前示范項目的不斷增容，PPP模式在中國進入了一個規(guī)范化推廣的新階段。

在水利建設(shè)投資方面，2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，鼓勵社會資本投資運營農(nóng)業(yè)和水利工程。2015年國家發(fā)展改革委、財政部、水利部聯(lián)合發(fā)布實施《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》，專門針對重大水利工程引入社會資本做出安排。2016年財政部和水利部聯(lián)合發(fā)布實施《中央財政水利發(fā)展資金使用管理辦法》，鼓勵在水利發(fā)展資金的使用上，采用政府和社會資本合作(PPP)模式開展項目建設(shè)，創(chuàng)新投資運營機制。水利部陳雷部長在2017年全國水利廳局長會議上做出部署，要求創(chuàng)新水利投融資體制，通過政府與社會資本合作(PPP)、參股控股、特許經(jīng)營、股權(quán)債權(quán)融資、政府購買服務(wù)等方式，更多地吸引社會資本參與水利建設(shè)運營。水利工程PPP建設(shè)模式已逐步成為現(xiàn)階段政府投資的引導(dǎo)方向。

1.2 PPP模式內(nèi)涵梳理

根據(jù)中國實際，PPP模式可解讀為政府同社會資本(包括國企、民企、外企等)之間相互合作完成某個公共項目的一種融資方式。其優(yōu)點一是能夠引入增量社會資本，擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資，增加公共服務(wù)產(chǎn)品供給，在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。二是有利于轉(zhuǎn)變政府職能，政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成監(jiān)管者，從而保證產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。三是在當前經(jīng)濟形勢下，PPP模式將取代融資平臺模式，有利于降低地方政府債務(wù)的系統(tǒng)性風險。四是可以發(fā)揮社會資本在專業(yè)管理、創(chuàng)新能力等方面的優(yōu)勢，提高項目的建設(shè)效率。五是政府和社會資本投資風險分擔，降低項目總體風險。

PPP模式的基本特征有：第一是合作伙伴關(guān)系，也是PPP模式最為核心的特點，PPP模式中政府與社會資本伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨特之處就是項目目標一致，在某個具體項目上，用最少的資源，努力實現(xiàn)更多、更好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給，PPP合同期限通常較長，一般可達20～30年。第二是分工比較明確，PPP模式下，政府部門的主要角色是監(jiān)管者和合作者，不再直接參與微觀事務(wù)管理，主要負責發(fā)展戰(zhàn)略、市場監(jiān)管、績效評估等方面，社會資本控制的項目公司具體負責項目的設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、管理和維護。第三是合作關(guān)系的多樣化，從大的方面可分為合資和授權(quán)關(guān)系，合資關(guān)系是指政府資本和社會資本共同出資成立項目公司，形成資本合作關(guān)系；授權(quán)關(guān)系是指某個社會資本獨資或不同社會資本共同出資成立項目公司，由政府授權(quán)項目公司進行特許經(jīng)營，從而形成合作關(guān)系。從運作方式的不同來分類，PPP又可分為BOT(Build-Operate-Transfer)、BOO(Build-Own-Operate)、BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)、ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer)、TOT(Transfer-Operate-Transfer)等模式。不同特點的項目可量體裁衣選擇適宜的PPP建設(shè)模式。

財政部《政府和社會資本合作操作指南》規(guī)定，對PPP項目的評估采取物有所值(VFM)評價法，從定性和定量兩方面進行評估，通過評估的項目方能獲得批準實施。PPP項目的周期一般包括項目準備、招標和實施3個階段。準備階段主要包括項目選擇、確定PPP模式、項目立項、招標準備等內(nèi)容；招標階段主要有準備招標文件、評出候選中標者、詳細談判、簽訂合同等工作；實施階段包括項目融資、建設(shè)、運營和移交等。

2 水利工程PPP建設(shè)模式實踐

當前和今后一段時期，大規(guī)模水利建設(shè)正在集中推進，2017年在建投資規(guī)模超過9000億元，僅僅依靠政府財政單一投資渠道很難滿足建設(shè)資金的需求，引入社會資本無疑是解決資金問題的一項良策。

水利產(chǎn)品和服務(wù)也具有穩(wěn)定可靠的社會需求，政府歷來重視，扶持力度大，若投資收益能夠達到一定水平，將是吸引社會資本進入的新興領(lǐng)域。由于水利工程種類豐富、點多面廣、情況復(fù)雜，具有其特殊屬性，不是所有的工程項目都能夠適用PPP建設(shè)模式，現(xiàn)將在常見水利工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)PPP建設(shè)模式的選擇，進行簡要分析。

2.1 政府和社會資本共同出資建設(shè)運營

對于骨干型水源工程、引調(diào)水工程、灌區(qū)工程等準公益性水利項目，項目往往投資規(guī)模較大，投資回報率不高、成本回收期較長，難以吸引到社會資本單獨出資完成工程建設(shè)，這種情況下，主要采取政府與社會資本共同出資的模式建設(shè)運營較為可行。

實踐案例：寧陽縣引汶工程。項目位于山東省寧陽縣中北部，是集供水、灌溉和生態(tài)環(huán)境改善為一體的綜合性水利項目，該項目包括東引汶灌區(qū)節(jié)水改造工程、月牙河水庫除險加固、月牙河水廠建設(shè)項目、桑安口水庫建設(shè)項目等7個子項目，通過改造干支渠及配套建筑、建設(shè)除險加固工程、梳挖增容水庫、新建水廠和水庫等措施，充分利用自然徑流水，減少地下水開采量，提高水利設(shè)施供水能力，不僅服務(wù)于農(nóng)業(yè)灌溉，還兼顧工業(yè)用水和城區(qū)生態(tài)環(huán)境用水。該項目創(chuàng)新性地采用打包組合的方式，將不具盈利能力的灌渠、水庫等基礎(chǔ)設(shè)施與盈利能力較強的水廠組合開發(fā)，吸引社會資本參與。PPP合同簽署于2015年1月，項目總投資13.28億元，由寧陽縣國有資產(chǎn)管理局出資2.91億元，山東魯珠集團有限公司出資4.37億元，按照4∶6的出資比例共同組建山東魯鑫水務(wù)發(fā)展有限公司，吸引銀行貸款6億元，目前已同工商銀行和農(nóng)業(yè)銀行達成貸款意向。該項目建成投產(chǎn)后，將在提高縣域糧食產(chǎn)量、優(yōu)化水資源利用效率、改善寧陽中北部生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮重要作用。

2.2 政府授權(quán)社會資本通過BOO等模式建設(shè)運營

對于水電開發(fā)、城市及工業(yè)區(qū)供水等經(jīng)營性項目，由于自身收益較高而且能持續(xù)穩(wěn)定，對社會資本具有較強的吸引力，應(yīng)向社會資本完全放開進入此類項目領(lǐng)域，盡量減少政府資金的投入。政府適合通過特許經(jīng)營的模式(如BOO等模式)，推動社會資本進入該項目領(lǐng)域。需要提請注意的是，政府在與社會資本合作中應(yīng)減少行政干預(yù)，簡化審批手續(xù)，降低資本進入門檻。為有效保障社會資本獲取合理的收益，在合同中需明確排他性等保障條款，政府同時也需加強對經(jīng)營過程的監(jiān)管，確保項目產(chǎn)品價格合理，避免出現(xiàn)項目公司利用壟斷優(yōu)勢損害公眾利益的情況。

由于此類項目起步較早，發(fā)展較成熟，不再舉例贅述。

2.3 政府授權(quán)社會資本通過BOT、TOT等模式建設(shè)運營

對于采取一定措施，可以通過“使用者付費”方式實現(xiàn)合理投資回報的準公益性項目，政府可以選擇BOT、TOT等模式吸引社會資本進入。

如目前以水費為主要收入來源的水利工程，由于未能體現(xiàn)水資源稀缺性，水價定價標準偏低，再加上征收環(huán)節(jié)存在一定的短板，使多數(shù)項目處于較低利潤甚至虧損狀態(tài)，很難對社會資本產(chǎn)生吸引力。政府可通過改革水利工程水價形成機制、完善用水計量設(shè)施等，為社會資本進入創(chuàng)造條件。政府可通過財政補貼等方式來保障社會資本投資此類工程的收益水平，來吸引社會資本的投入。

實踐案例：云南省蒙開個地區(qū)河庫連通工程。項目涉及紅河州蒙自、開遠、個舊等的14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從南洞河取水，經(jīng)兩級泵站提水至長橋海，之后，一岔分至小東山水廠及四通水廠、一岔分至長橋海水庫，全線總長51.91km；調(diào)水線路共有16座建筑物，提水揚程416.8m。采取BOT運作方式，PPP合同簽署于2015年11月。項目公司注冊資金2000萬元，由政府和社會資本共同籌措，其中政府財政性股權(quán)為49%，社會資本股權(quán)為51%。中國農(nóng)業(yè)銀行紅河州分行為項目提供融資。項目的實施將緩解滇南中心城市面臨的水資源嚴重短缺和水環(huán)境危機問題，滿足蒙開個經(jīng)濟區(qū)生態(tài)、生活和生產(chǎn)的用水需求，保障用水安全，增強抵御旱災(zāi)能力。

3 有關(guān)建議

建議國家和有關(guān)部門盡快推動完善PPP法規(guī)體系。PPP不僅僅是一種投融資模式，更是一項涉及政府、社會資本、金融機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、社會公眾等多方利益的系統(tǒng)工程，由于政府本身公益性的出發(fā)點與資本的逐利性存在天然的沖突，如果缺少強有力的法律法規(guī)約束，各方利益很難從根本上得到有力保障，將會挫傷社會資本投入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的積極性。建議國家發(fā)展改革委作為牽頭部門，能夠推動PPP領(lǐng)域的基本法《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》早日出臺。

建議規(guī)范培育發(fā)展PPP咨詢服務(wù)機構(gòu)。當前，地方各級政府為了快速推出PPP項目，通過公開招標等方式，分級選擇不同數(shù)量的咨詢服務(wù)定點機構(gòu)。但由于咨詢服務(wù)在PPP項目中的作用定位、PPP模式下政府方的需求不夠清晰等原因，導(dǎo)致了咨詢服務(wù)機構(gòu)在PPP項目中大多從事實施方案編制、資格預(yù)審文件編制、項目評估等簡單服務(wù)內(nèi)容，水平良莠不齊、擔當與職責不相匹配。建議政府部門或行業(yè)協(xié)會從專業(yè)資質(zhì)或相應(yīng)從業(yè)人員能力水平評價等方面，研究確立標準和規(guī)范，提高咨詢服務(wù)機構(gòu)和從業(yè)人員的能力水平，充分發(fā)揮咨詢服務(wù)機構(gòu)在PPP項目中的籌劃、策劃、監(jiān)督、鑒證等方面的智庫作用。

總之，立足國內(nèi)實踐，借鑒國際成功經(jīng)驗，規(guī)范推廣運用政府和社會資本合作模式，已成為國家戰(zhàn)略，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力具有重要意義，也為加快水利建設(shè)、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來重大機遇，水利工程PPP建設(shè)模式實踐正逢其時、大有可為。

馬毅鵬， 喬根平. 對運用PPP模式吸引社會資本投入水利工程的思考[J]. 水利經(jīng)濟, 2016(1)： 35-37.

BriefanalysisonPPPconstructionmodeofwaterconservancyprojects

ZHAI Weifeng1, DONG Hongyuan2, XIAO Feng2

(1.ConstructionManagementandQualitySafetyCenter,MWR,Beijing100038,China; 2.ChinaWaterEngineeringAssociation,Beijing100055,China)

PPP mode has become a hot topic in the field of current social engineering construction. In the paper, water conservancy project construction is combined. Development course and relevant policy support of PPP mode in China, PPP mode advantages, basic characteristics, implementation stage and other connotation characteristic are systematically sorted and summarized. Selection of applicable PPP construction mode in different water conservancy projects are briefly analyzed and discussed through concrete practice case. Finally concrete improvement suggestions are proposed to related administration departments, thereby expecting to assist propaganda and popularization of PPP mode in water conservancy engineering industry.

PPP mode; water conservancy project; censtrucfion mode

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.010.019

TV554

B

1005-4774(2017)010-0077-04