水利工程代建制模式研究

郝玉偉，韓衛(wèi)濱

我國工程建設(shè)領(lǐng)域代建制試點工作始于2001年，主要集中于公益性的工程建設(shè)項目。水利工程建設(shè)方面，代建制首先在我國南水北調(diào)工程中得到了成功應(yīng)用，自南水北調(diào)中線一期干線工程開始，代建制先后在南水北調(diào)中線一期工程京石段應(yīng)急供水工程、北拒馬河暗渠工程等多個工程中推廣應(yīng)用。由此可見，代建制將是水利工程建設(shè)管理發(fā)展的一個趨勢。

1 不同委托主體下水利工程代建模式

1.1 政府職能部門委托代建模式

政府作為委托者，通過公開招標(biāo)等模式，選擇優(yōu)秀的項目管理單位，項目管理單位依靠其專業(yè)化管理，負責(zé)工程自投資管理至建設(shè)實施完成的組織管理工作。被委托的項目管理單位進行質(zhì)量、投資和工期控制等各項工作，確保工程成功完成，并交付使用單位，完成其代建任務(wù)。在該模式中，委托方對工程中重大事項有決定權(quán)，并參與各階段驗收工作，被委托方在代建期間依合同履行工程建設(shè)方的職責(zé)。該模式又可劃分為常設(shè)機構(gòu)（專職項目法人）和政府委托具有相應(yīng)能力的項目管理單位兩種模式。

1.2 項目法人委托代建模式

項目法人通過公開招標(biāo)等方式擇優(yōu)選擇項目管理單位，通過訂立合同等方式，被委托項目管理單位承擔(dān)全部或部分工程建設(shè)管理任務(wù)。在該模式中，委托方及時籌措工程建設(shè)資金，并做好征地補償和移民安置等協(xié)調(diào)工作，代建單位依合同約定負責(zé)部分或全部工程建設(shè)中各項控制管理協(xié)調(diào)工作。

1.3 政府投融資中心委托代建模式

政府將建設(shè)資金籌集工作交由投融資中心（公司）完成，中心（公司）通過公開招標(biāo)等方式選擇優(yōu)秀代建單位，簽訂合同，代建單位承擔(dān)全部或部分工程的建設(shè)管理工作。在該模式中，委托方積極籌措建設(shè)資金，加強監(jiān)督審計，代建單位做好各參建單位組織協(xié)調(diào)，跟蹤管理進度、投資、質(zhì)量和安全目標(biāo)，并負責(zé)做好招標(biāo)、開工、質(zhì)量監(jiān)督、驗收等工作。

1.4 BT模式

BT一般為運用非政府資金建設(shè)公益性工程設(shè)施的融資模式。前期可研階段的工作由政府負責(zé)完成，通過簽訂合同，將項目融資和建設(shè)的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資方。通過設(shè)立BT項目公司，投資方對工程建設(shè)進行管理，履行業(yè)主職責(zé)和權(quán)利。工程竣工后，再由投資方按合同約定，將項目移交政府，按合同收取政府應(yīng)分期償還的融資和建設(shè)成本。政府實行全過程監(jiān)管，保障工程資金、質(zhì)量各方面安全。

2 水利工程代建制模式的特點

1）在淮委治淮工程、多島海項目等代建項目中，將“建、管、用”分開，由專業(yè)化的項目管理單位，利用自身的管理經(jīng)驗和人力資源，逐漸形成目標(biāo)導(dǎo)向為核心，權(quán)責(zé)劃分明確的運行機制，建設(shè)管理水平大大提高。

2）合同界定代建方、施工方、監(jiān)理方、使用單位責(zé)權(quán)，不再受到行政命令干擾，代建單位更專注于工程本身建設(shè)管理，從自身利益出發(fā)，嚴(yán)格控制工程成本、質(zhì)量，政府也可以更好地專注于工程建設(shè)的監(jiān)管工作。由于代建方在工程建設(shè)中對工程建設(shè)資金使用的嚴(yán)格控制，將有效改善資金不到位、建設(shè)負債、拖欠工程款的現(xiàn)狀，杜絕“三超工程”出現(xiàn)，增加資金流動的透明性。

3 存在的問題

3.1 項目管理代建單位的職責(zé)定位不明確

現(xiàn)階段代建制還缺乏有關(guān)法律、法規(guī)的保障，造成代建單位職責(zé)的不明確，容易混淆政府、項目法人與代建單位的權(quán)利與義務(wù)，最終管理成效的評價無依據(jù)，也無法建立相應(yīng)的獎勵和處罰機制。此外，代建服務(wù)范圍不明確，也將阻礙資金籌措、協(xié)調(diào)解決征地拆遷與移民安置、施工環(huán)境等工作推進。

3.2 尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的收費標(biāo)準(zhǔn)

目前，代建費缺乏規(guī)范的文件依據(jù)，收費方式混亂，絕大部分直接套用建設(shè)管理費承包，或輔之以監(jiān)理費用、咨詢費用補貼的方式。例如：省科源監(jiān)理中心管理的濟南市西區(qū)景觀湖項目，管理費用是從項目法人的管理費中列支。代建單位雖不需要建設(shè)單位開辦費和經(jīng)費，但需要支付較高的人工成本和風(fēng)險費用，有時代建成本甚至高于建設(shè)管理成本管理費。加之代建市場尚不完善，部分單位無序競爭，過分壓低代建費用，造成代建費總體費用水平偏低。

3.3 代建單位的專業(yè)力量有待提高

代建單位對企業(yè)資質(zhì)的要求主要是設(shè)計、監(jiān)理和咨詢資質(zhì)，部分項目則實施代建與監(jiān)理融合型的管理模式。雖然上海、北京等地區(qū)對代建制單位資質(zhì)管理進行了一些探索，但目前國家還未出臺關(guān)于項目代建單位資質(zhì)管理的規(guī)定，對代建單位的人員、資金、設(shè)備、抗風(fēng)險能力等都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)要求，造成代建單位水平和能力參差不齊。

3.4 代建制與現(xiàn)行建設(shè)管理體制存在交疊問題

我國工程建設(shè)管理是一個漸進式的改革過程，加之行政管理體制上條塊分割現(xiàn)狀，產(chǎn)生了與之相適應(yīng)的建設(shè)管理制度，較為明顯的如工程咨詢、工程監(jiān)理、施工圖審查、設(shè)計監(jiān)理制度以及其他各類細分的工程建設(shè)中介服務(wù)制度等。代建制與其業(yè)務(wù)具有一定的重疊性，導(dǎo)致工程建設(shè)中介服務(wù)環(huán)節(jié)過多，造成資源浪費、管理低效。

4 意見與建議

4.1 建立統(tǒng)一的管理辦法

當(dāng)前“代建制”缺乏法律法規(guī)保障，應(yīng)盡快建立統(tǒng)一、完善的管理辦法，為代建制實施提供法律依據(jù)。通過法規(guī)形式，制定代建制合同示范文本，明確取費標(biāo)準(zhǔn)。代建單位資格應(yīng)以水利專業(yè)管理力量為核心,可按總數(shù)控制原則，控制在當(dāng)?shù)卮笮驮O(shè)計單位和監(jiān)理單位的20%左右，并逐步規(guī)范，移交工程協(xié)會等單位管理；取費標(biāo)準(zhǔn)可以采取基本取費和獎懲費用相結(jié)合的方式，基本費用按一定費率從建安投資中計取，費率標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)針對不同的工程特點設(shè)定為浮動費率，且不應(yīng)低于建設(shè)管理費的70%。

4.2 明確實行代建制工程應(yīng)具備的條件

適合實行代建的項目應(yīng)當(dāng)具備以下幾方面的條件：1）建設(shè)資金有保障。如果建設(shè)資金不到位，代建單位將難以提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，建議推行代建制工程國家投資比例應(yīng)在50%以上；2）代建單位可保持工作獨立性。代建單位提供工程前期、工程建設(shè)實施和工程驗收的技術(shù)咨詢與服務(wù)，不參與環(huán)境協(xié)調(diào)、征地拆遷與移民安置等工作。3）工程可嚴(yán)格按合同實施。委托方與代建單位能嚴(yán)格按照合同約定，不相互越權(quán)，不相互干涉。

4.3 選取合理代建模式

根據(jù)水利工程投資、建設(shè)特點以及現(xiàn)行的建管體制，推薦采用項目法人委托代建的模式。一方面水利工程具有一定的政策計劃性，對資金保障要求較高，投融資中心和BT模式的資金保證率較低；另一方面現(xiàn)行的項目法人負責(zé)制已較為成熟，并對規(guī)范工程建設(shè)起到較大作用，若采用政府職能部門直接委托代建的模式，與現(xiàn)行建管體制矛盾，各方阻力較大。