肥城市農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革探討

王光森，趙炎，趙新

（1.肥城市水利局，山東肥城 271600；2.山東省水利廳，山東濟(jì)南 250014）

肥城市農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革探討

王光森1，趙炎1，趙新2

（1.肥城市水利局，山東肥城 271600；2.山東省水利廳，山東濟(jì)南 250014）

介紹了肥城市探索與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求相適應(yīng)的農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)做法及取得的成效，為類似項(xiàng)目提供借鑒。

肥城市；農(nóng)田水利設(shè)施；產(chǎn)權(quán)制度改革

目前，通過多年持續(xù)不懈努力，肥城市已建成各類小型農(nóng)田水利設(shè)施10 856處，其中，機(jī)井5 112眼，塘壩367座，谷坊3 280座，水池682個(gè)，水窖1 282處，小型揚(yáng)水站133處，耕地有效灌溉面積達(dá)到5.4萬hm2，占耕地面積的84%。長期以來，這些農(nóng)田水利設(shè)施在農(nóng)田灌溉、防洪排澇、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等方面都發(fā)揮了巨大作用。但由于大部分農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的公共性、使用的公益性及設(shè)施本身的分散屬性、田間屬性，致使農(nóng)田水利設(shè)施形成了“重建輕管”、“有人用、沒人管、沒人修”的局面，部分工程損毀嚴(yán)重，不能發(fā)揮正常效益，影響了新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。

2014年，肥城市被確定為省級農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)縣，在省、市水利部門的具體指導(dǎo)下，立足肥城實(shí)際，尊重群眾意愿，以全面落實(shí)“兩證一書一臺賬”制度為重點(diǎn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革、創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，建立、完善與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求相適應(yīng)的農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，截止2016年8月，共對全市6 420處適宜改革的農(nóng)田水利設(shè)施發(fā)放了所有權(quán)、使用權(quán)證書，簽訂了管護(hù)協(xié)議書，建立了工作臺賬，使農(nóng)田水利設(shè)施“產(chǎn)權(quán)有歸屬、管理有載體、運(yùn)行有機(jī)制、工程有效益”，完成了“產(chǎn)權(quán)明晰化、投入多元化、服務(wù)社會化，建、管、用相一致，責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一”的農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作任務(wù)。

1 主要經(jīng)驗(yàn)做法

1.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)

肥城市于2015年4月召開了全市農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作啟動會議，成立了由市長任組長、分工市長任副組長、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人任成員的市級領(lǐng)導(dǎo)小組；水利局也成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，配備、明確專門人員，職責(zé)細(xì)化到人，制定了肥城市農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革工作流程圖，鎮(zhèn)（街）水利站和村“兩委”具體負(fù)責(zé)確權(quán)登記工作，建立起了市、鎮(zhèn)、村三級工作體系。

1.2 凝聚共識，先行先試

組織市、鎮(zhèn)、村部分人員到安徽省定遠(yuǎn)縣等地考察學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，開闊視野，轉(zhuǎn)變觀念；水利局黨組成員帶隊(duì)到鎮(zhèn)（街）、村深入調(diào)研，反復(fù)探討研究；各鎮(zhèn)（街）組織干部進(jìn)村入戶，講解政策、解疑釋惑、消除疑慮，提高群眾參與的積極性。

1.3 建規(guī)立制，長效運(yùn)行

先后制定出臺了《肥城市農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作政府績效考核獎(jiǎng)懲辦法》《肥城市農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行維護(hù)管理辦法》《肥城市農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額》《肥城市農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金使用管理辦法》等，從制度、資金等方面保障農(nóng)田水利設(shè)施投入多元化，運(yùn)行長效化。

2 改革試點(diǎn)主要成效

1）通過實(shí)行建管一體化，解決了農(nóng)田水利設(shè)施建管脫節(jié)的問題。鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)民用水合作組織等新型經(jīng)營主體作為“項(xiàng)目法人”開展小型農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)管理，誰建設(shè)、誰所有、誰運(yùn)行管理、誰受益。

2）通過探索完善項(xiàng)目建設(shè)模式，解決了社會資本投入渠道不暢的問題。不斷完善“政府投入主導(dǎo)、用水戶和群眾參與、市場化運(yùn)作推動”的投入機(jī)制，出臺了《肥城市鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本建設(shè)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)施辦法》，通過制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營等方式，參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理。

3）通過改進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)管理模式，解決了項(xiàng)目建設(shè)管理中“大包大攬”的問題。投資額較大的工程實(shí)行項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、合同管理制、建設(shè)監(jiān)理制、跟蹤審計(jì)制、竣工驗(yàn)收制等“六項(xiàng)制度”；投資額較小的項(xiàng)目，項(xiàng)目法人可以按照公平、公開、公正的原則，按照相關(guān)規(guī)定在施工隊(duì)伍選擇、材料設(shè)備選購、投勞籌資、施工監(jiān)督中發(fā)揮主動性，并完善相關(guān)資料；對控制面積小、受益范圍明確的小型農(nóng)田水利設(shè)施，由新型經(jīng)營主體或受益農(nóng)戶自主建設(shè)管理。

4）通過產(chǎn)權(quán)確權(quán)和移交，解決了產(chǎn)權(quán)不明晰的問題。立足實(shí)際，對已建農(nóng)田水利設(shè)施分類確權(quán)和移交。在對全市農(nóng)田水利設(shè)施的數(shù)量、位置范圍、產(chǎn)權(quán)歸屬、設(shè)施完好程度、管理形式、運(yùn)行狀況等逐一進(jìn)行調(diào)查摸底、劃定分類、造冊建檔的基礎(chǔ)上，按照不同投資主體，分五類進(jìn)行確權(quán)：個(gè)人投資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人所有；社會資本投資新建的工程，產(chǎn)權(quán)歸投資者所有，或按投資者意愿確定產(chǎn)權(quán)歸屬；受益農(nóng)戶共同出資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸收益農(nóng)戶共同所有；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投入為主的工程，產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；國家投資為主新建的工程，產(chǎn)權(quán)歸村集體所有。對于確權(quán)公示有異議的，暫不確權(quán)，待異議消除后，再進(jìn)行確權(quán)登記、移交。

5）通過搞活經(jīng)營權(quán)，解決了工程運(yùn)行管護(hù)的問題。將農(nóng)田水利設(shè)施的使用權(quán)按照“宜包則包、宜租則租、宜賣則賣、宜股則股”的原則確權(quán)到個(gè)人、公司、用水合作組織或新型經(jīng)營主體。主要有以下幾種方式：（1）承包經(jīng)營、互利共贏；（2）租賃使用、保值增值；（3）公開拍賣、激發(fā)活力；（4）股份合作，紅利共享；（5）農(nóng)戶自管、增產(chǎn)增效。

6）通過建立維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)籌集的長效機(jī)制，解決了工程管護(hù)資金缺乏的問題。出臺了相關(guān)配套辦法、規(guī)定，探索、建立起了農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)“工程使用權(quán)所有者籌集為主、政府績效考核獎(jiǎng)補(bǔ)為輔”的長效機(jī)制，在產(chǎn)權(quán)人和使用權(quán)人簽訂的管護(hù)協(xié)議書中明確規(guī)定了使用權(quán)人可以提取部分水費(fèi)作為管護(hù)費(fèi)用，保障維修養(yǎng)護(hù)資金能夠及時(shí)、足額使用。為最大發(fā)揮財(cái)政資金的效益，調(diào)動農(nóng)田水利設(shè)施使用權(quán)人的積極性、責(zé)任心，根據(jù)《肥城市農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金使用管理辦法》，對財(cái)政補(bǔ)助資金的使用，由使用權(quán)人自下而上進(jìn)行申報(bào)，經(jīng)批準(zhǔn)后，具體由使用權(quán)人組織工程運(yùn)行維護(hù)。

7）通過建立績效考核為基本依據(jù)的獎(jiǎng)懲辦法，明確使用權(quán)人的責(zé)、權(quán)、利，解決了水利工程有人建、無人管的問題。出臺了《肥城市農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作政府績效考核獎(jiǎng)懲辦法》，對考核結(jié)果優(yōu)秀的予以物資或資金補(bǔ)助，鼓勵(lì)和動員社會各界參與農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)。

8）通過鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民用水戶協(xié)會等專業(yè)合作組織發(fā)展、合理確定水價(jià)，解決了工程水費(fèi)收繳難、用于工程再投入資金少的問題。按照“先建機(jī)制、后建工程”的原則，積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民用水戶協(xié)會等專業(yè)合作組織多元化發(fā)展。在灌溉水價(jià)制定上，遵循由下而上、分級管理的原則，由村委會召開村民代表大會商定水價(jià)后報(bào)鎮(zhèn)（街）用水者協(xié)會，由鎮(zhèn)（街）用水者協(xié)會審核水價(jià)合理性，確定合理水價(jià)后報(bào)水利局備案。

9）通過開展鎮(zhèn)（街）水利站能力建設(shè)，解決了服務(wù)水平低的問題。為提高鎮(zhèn)（街）水利站服務(wù)能力水平，2015年9月，投入資金70多萬元，為15個(gè)鎮(zhèn)（街、區(qū)）水利站統(tǒng)一配置了電腦、打印機(jī)等儀器設(shè)備和水利專業(yè)書籍，并對水利站人員進(jìn)行了水利專業(yè)知識及相關(guān)設(shè)備、儀器使用的培訓(xùn)，做到了“有專人干事、有能力成事、有陣地做事、有經(jīng)費(fèi)辦事、有規(guī)章理事”，為建好、管好、用好農(nóng)田水利工程奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯 趙其芬）

F323.213

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1009-6159（2017）-04-0044-02

2016-11-09

王光森（1964—），男，工程師