農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革遇到的問題和對(duì)策

張恩江，王懷慶

(1.湯旺河灌區(qū)管理站,黑龍江 湯原 154731 ；2.黑龍江省大慶地區(qū)防洪工程管理處，黑龍江 大慶 163000)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革遇到的問題和對(duì)策

張恩江1，王懷慶2

(1.湯旺河灌區(qū)管理站,黑龍江 湯原 154731 ；2.黑龍江省大慶地區(qū)防洪工程管理處，黑龍江 大慶 163000)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、工作難度大的新的改革工作。在改革中遇到一些亟待解決的問題，通過聯(lián)系工作實(shí)際，提出一些建議，旨在加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

農(nóng)業(yè)水價(jià);綜合改革; 存在問題；對(duì)策研究

2016年1月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》(國辦發(fā)〔2016〕2號(hào))，堅(jiān)持綜合施策，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革與其他相關(guān)改革的銜接，綜合運(yùn)用工程配套、管理創(chuàng)新、價(jià)格調(diào)整、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、技術(shù)推廣、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等舉措統(tǒng)籌推進(jìn)改革 ；建立健全合理反映供水成本，有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機(jī)制創(chuàng)新，與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制；農(nóng)業(yè)用水價(jià)格總體達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平，農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實(shí)行，可持續(xù)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制基本建立，先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)措施普遍應(yīng)用，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變[1]。文件明確提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施。國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部又下發(fā)了關(guān)于落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》的通知 (發(fā)改價(jià)格〔2016〕1143號(hào))文件，各省人民政府也下發(fā)了實(shí)施意見[2]。從國務(wù)院 〔2016〕2號(hào)文件可以明確看出國家對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作重視程度之高、改革力度之大、工作之嚴(yán)都是前所未有的，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革意義重大，任務(wù)艱巨，是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作任務(wù)。

1 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革遇到的問題

1.1 認(rèn)識(shí)不足，阻礙推進(jìn)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)涉及“三農(nóng)”問題的大事，其政策性強(qiáng)、敏感性高、涉及面廣。基層干部對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作心有余悸，怕搞不好群眾上訪告狀，出現(xiàn)問題不好解決，影響社會(huì)安定。對(duì)此項(xiàng)工作持觀望態(tài)度，敷衍了事，以不具備改革條件為借口，對(duì)此項(xiàng)工作不推進(jìn)， 改革沒有時(shí)間表，工作沒有進(jìn)展。

1.2 政策理解不夠，妨礙推進(jìn)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革在體制機(jī)制上有很多創(chuàng)新點(diǎn)，改革的內(nèi)容涉及到工程產(chǎn)權(quán)、水權(quán)、價(jià)格、獎(jiǎng)補(bǔ)、用水管理組織建立、用水管理等諸多方面，是一項(xiàng)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。許多基層干部和工作人員感到改革政策設(shè)計(jì)很好，但好看不適用，執(zhí)行起來困難太大，感覺政策水土不服。他們對(duì)改革持觀望態(tài)度，看看其他地方怎么改，能取得什么效果，然后再說，改革沒進(jìn)行 。

1.3 主體不明，無法推進(jìn)

長(zhǎng)期以來，由于歷史、認(rèn)識(shí)等多種因素影響，農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)不明晰，特別是點(diǎn)多、面廣、量大的小型農(nóng)田水利工程，所有權(quán)、使用權(quán)都不明確，有的名義上清楚，實(shí)際上虛化，大多處于有人用、無人管、無人修的境地。工程沒有管理主體，給誰改？誰執(zhí)行？致使出臺(tái)文件也是一紙空文，弄虛作假，無法落實(shí) 。

1.4 工程基礎(chǔ)薄弱，制約推進(jìn)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革需要有完善工程設(shè)施做支撐。我國大型灌區(qū)經(jīng)過續(xù)建配套改造，基礎(chǔ)設(shè)施有了很大加強(qiáng)。但是大量中小微工程設(shè)施不配套，工程老化失修嚴(yán)重，缺少計(jì)量設(shè)施，供水無法計(jì)量。尤其是農(nóng)業(yè)大省、大市由于財(cái)政困難，根本拿不出錢來進(jìn)行工程改造，工程達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)遙遙無期。工程基礎(chǔ)薄弱嚴(yán)重制約著水價(jià)改革進(jìn)行。

1.5 部門協(xié)調(diào)配合不夠，影響推進(jìn)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是國家深化改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，從國家層面認(rèn)識(shí)比較到位。地方有的部門沒有足夠認(rèn)識(shí)，墨守成規(guī)，認(rèn)為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革僅僅是價(jià)格調(diào)整，不需要興師動(dòng)眾，只是水利部門一家的事情，工作上不主動(dòng)、不調(diào)查、不研究，在辦公室搞改革，僅是聽匯報(bào)、提難題、找借口，人為設(shè)置障礙，影響改革進(jìn)行。

2 對(duì)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的建議

怎樣實(shí)現(xiàn)國家提出的 “建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展”目標(biāo)[3]，我們認(rèn)為既要對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革出現(xiàn)的問題找的準(zhǔn)，更要拿出解決問題的具體方法，這樣才能加快農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作步伐，按時(shí)完成水價(jià)改革任務(wù)。為此，我們建議做好以下幾項(xiàng)工作：

2.1 加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高認(rèn)識(shí)

黨中央、國務(wù)院高度重視資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，明確提出資源性產(chǎn)品價(jià)格改革要全面反映市場(chǎng)需求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損壞成本和修復(fù)效益。水資源是我國最為重要的資源性產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)灌溉是我國最大的用水戶，自然被列為改革的重要領(lǐng)域。習(xí)近平總書記明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水思路，突出強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)水價(jià)改革問題。國務(wù)院已將農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革列入全面深化改革重要組成部分進(jìn)行督導(dǎo)和催辦。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革已不再是水利或幾個(gè)部門的事了，而是各級(jí)政府必須要抓好的一項(xiàng)改革工作。因此，各級(jí)政府和社會(huì)各界要充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的重要意義，從思想上高度重視起來[2]。

2.2 加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè) 提高農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革條件

2.2.1 認(rèn)真解決工程基礎(chǔ)薄弱問題

灌溉工程配套能力差，節(jié)水措施低下，特別是斗渠及其以下的渠系工程襯砌率低，破損嚴(yán)重，制約著灌溉效益的發(fā)揮，加上普遍缺少計(jì)量設(shè)施，給節(jié)約用水和水費(fèi)計(jì)收工作帶來很大困難。我們建議各級(jí)政府把灌區(qū)工程改造所需的資金列入財(cái)政預(yù)算，有計(jì)劃逐年加以解決，提高工程標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革提供物資基礎(chǔ)。要“加快供水計(jì)量設(shè)施建設(shè)，推廣簡(jiǎn)便易行、農(nóng)民接受、管理成本低的計(jì)量設(shè)施。各地要根據(jù)灌區(qū)實(shí)際情況，按照有利節(jié)水、有利計(jì)量、有利結(jié)算、有利管理的原則科學(xué)合理設(shè)置計(jì)量點(diǎn)。大中型灌區(qū)骨干工程實(shí)現(xiàn)斗口及以下計(jì)量供水；小型灌區(qū)和末級(jí)渠系根據(jù)管理需要細(xì)化計(jì)量單元，揚(yáng)水站點(diǎn)要計(jì)量到泵站出口。新建、改擴(kuò)建工程要同步建設(shè)計(jì)量設(shè)施，尚未配備計(jì)量設(shè)施的已建工程要抓緊改造”[3]。

2.2.2 認(rèn)真解決工程管理主體不明確問題

長(zhǎng)期以來， 農(nóng)田水利工程存在產(chǎn)權(quán)不明晰問題，特別是點(diǎn)多、面廣、遍布田間地頭的小型水利工程，所有權(quán)、使用權(quán)都不明確，有人用無人管，工程壞了無人修。這些工程產(chǎn)權(quán)主體不明確無法進(jìn)行水價(jià)改革。因此，要想進(jìn)行水價(jià)改革，必須先行推進(jìn)工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明確產(chǎn)權(quán)所有者，明確工程管理主體。有了組織基礎(chǔ)，調(diào)動(dòng)基層改革積極性，才能更好的推進(jìn)改革。

2.2.3 認(rèn)真解決水權(quán)不明確問題

要逐步建立健全農(nóng)業(yè)水權(quán)制度。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的目的是節(jié)約用水，合理利用水資源[4]。我們?cè)诟母镏斜仨氉層脩?，包括灌區(qū)、用水合作組織及農(nóng)戶等，知道有多少水可以用，在什么條件下能用。水行政主管部門要對(duì)灌區(qū)用水量進(jìn)行核定，設(shè)置紅線，進(jìn)行總額封頂；灌區(qū)要將用水指標(biāo)分配到每個(gè)用水戶，明晰用水戶水權(quán)，制定用水戶節(jié)約的水可以交易、政府可以回購政策，使節(jié)水者可以獲得經(jīng)濟(jì)利益，激勵(lì)用水戶自發(fā)節(jié)水。

2.2.4 認(rèn)真解決農(nóng)民群眾不參與改革的問題

農(nóng)民群眾是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革最重要的利益相關(guān)者，沒有農(nóng)民的支持，改革無法進(jìn)行。改革的實(shí)踐證明，成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)等群眾管水組織，賦予其工程產(chǎn)權(quán)、水權(quán)。讓他們組織農(nóng)民參與工程建設(shè)、水價(jià)制定、用水管理、工程管護(hù)等，能充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾改革積極性，才能在節(jié)水、增產(chǎn)、增收等方面取得好效果。在改革中一定要吸收農(nóng)民參加，這樣改革才有群眾基礎(chǔ)，改革才能進(jìn)行下去，才能取得理想效果。否則，改革是走形式，沒有實(shí)際意義。

2.3 探索建立科學(xué)合理符合實(shí)際的水價(jià)形成機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革質(zhì)量

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革核心目標(biāo)是建立科學(xué)合理水價(jià)形成機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，這就要求我們要發(fā)揮市場(chǎng)和政府兩只手作用。各地要結(jié)合本地實(shí)際，深刻領(lǐng)會(huì)資源性產(chǎn)品價(jià)格改革政策要求，大膽實(shí)踐、大膽創(chuàng)新，探索建立符合實(shí)際、促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民易于接受的科學(xué)合理的水價(jià)機(jī)制。建立科學(xué)合理符合實(shí)際的水價(jià)形成機(jī)制，要重點(diǎn)掌握好以下幾點(diǎn)。

2.3.1 明確指導(dǎo)思想

要積極貫徹農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策，結(jié)合本地實(shí)際，積極推進(jìn)改革。既要積極發(fā)揮價(jià)格對(duì)水資源配置作用，又要發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)，兩手發(fā)力，使改革取得用水者、供水經(jīng)營者、政府管理者滿意，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、供水經(jīng)營單位可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水目標(biāo)。

2.3.2 明確工作方針

要認(rèn)真理解和貫徹《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，明確改革應(yīng)堅(jiān)持的工作方針。從各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，應(yīng)實(shí)施“整縣推進(jìn)”戰(zhàn)略，實(shí)行“三同時(shí)”政策。即同時(shí)推進(jìn)、同時(shí)出臺(tái)新水價(jià)政策、同時(shí)實(shí)施新水價(jià)。避免在一個(gè)縣內(nèi)既有按方收費(fèi)也有按畝收費(fèi)的現(xiàn)象，避免農(nóng)民誤解。

2.3.3 明確水價(jià)制度

一是要簡(jiǎn)政放權(quán)，按市場(chǎng)規(guī)律辦事，積極推廣民主協(xié)商定價(jià)制度。凡是供需雙方能夠協(xié)商制定價(jià)格的，政府應(yīng)放手，積極支持他們協(xié)商定價(jià)，使供水經(jīng)營者真正成為市場(chǎng)主體，具有價(jià)格制定權(quán)，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，維護(hù)供需雙方合法權(quán)益。這樣可以有效解決供水生產(chǎn)中發(fā)生的一些棘手問題，減少政府定價(jià)中發(fā)生的一些矛盾和問題，盡量縮減政府定價(jià)范圍。

二是設(shè)置合理水價(jià)制度。我國農(nóng)業(yè)供水多數(shù)實(shí)行單一制水價(jià)制度，比較單一不利于節(jié)水。我們要聯(lián)系實(shí)際，積極推行“兩部制”“超定額累進(jìn)加價(jià)”“階梯式”等有利于節(jié)水，用水戶能夠接受的靈活機(jī)動(dòng)的水價(jià)制度，用價(jià)格杠桿去調(diào)節(jié)生產(chǎn)，增強(qiáng)水商品意識(shí)，樹立節(jié)水光榮、節(jié)水有獎(jiǎng)、要交修復(fù)成本的理念，達(dá)到科學(xué)用水、合理用水，有效利用水資源。

三是積極推行終端水價(jià)制度，要加強(qiáng)末級(jí)工程建設(shè)，將末級(jí)工程交給地方政府、用水協(xié)會(huì)、生產(chǎn)合作社等組織進(jìn)行管理，經(jīng)民主協(xié)商解決工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)和管理費(fèi)用，更好地調(diào)度和管理生產(chǎn)用水，積極滿足農(nóng)戶合理用水需求，防止浪費(fèi)水資源。既降低用水成本，又增加經(jīng)濟(jì)效益。

四是區(qū)分計(jì)劃內(nèi)、計(jì)劃外用水，不同作物用水和高耗水作物等具體情況，區(qū)別對(duì)待、合理制定水價(jià)。保護(hù)農(nóng)民基本農(nóng)田糧食作物生產(chǎn)用水，滿足計(jì)劃內(nèi)用水。對(duì)生產(chǎn)合作社、承包農(nóng)民土地的各類公司，他們生產(chǎn)是以贏利為目的生產(chǎn)行為，他們已不是基本農(nóng)戶，不應(yīng)該享受低水價(jià)優(yōu)惠，定價(jià)中要達(dá)到生產(chǎn)成本，還要加入合理收益，以維護(hù)市場(chǎng)公平，體現(xiàn)水商品的價(jià)值，增加工程維修養(yǎng)護(hù)資金，提高工程標(biāo)準(zhǔn)，提高供水有效利用率。

2.3.4 建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

各級(jí)政府要在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中科學(xué)測(cè)算農(nóng)業(yè)供水成本，合理確定調(diào)價(jià)幅度，準(zhǔn)確核定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并要建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制[5]。對(duì)節(jié)水戶要給予獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)用水戶積極節(jié)水。在建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制時(shí)要掌握兩點(diǎn)：一是保證資金，各級(jí)財(cái)政部門要將農(nóng)業(yè)供水精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金納入預(yù)算，保證資金來源；二是要保持政策的連續(xù)性，堅(jiān)持持久才能取得成效[6]。

2.3.5 加大督查促落實(shí)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革已進(jìn)入實(shí)施高峰期，各級(jí)政府應(yīng)按習(xí)近平總書記在這一輪改革啟動(dòng)之初就提出“抓鐵有痕、踏石留印”“一分部署，九分落實(shí)”的指示，對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革推進(jìn)情況進(jìn)行專門督查，查找存在的問題。各職能部門工作開展情況，改革遇到的阻力，影響推進(jìn)的原因，促進(jìn)政府和相關(guān)部門制定改進(jìn)措施，加快改革步伐，完成改革任務(wù)。

[1] 中華人民共和國國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(國辦發(fā)〔2016〕2號(hào))[Z].北京：中華人民共和國國務(wù)院辦公廳，2016.

[2] 中華人民共和國發(fā)展和改革委員會(huì)，財(cái)政部，水利部，農(nóng)業(yè)部.關(guān)于落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》(發(fā)改價(jià)格〔2016〕1143號(hào))[Z].北京：中華人民共和國發(fā)展和改革委員會(huì)，2016.

[3] 黑龍江省人民政府辦公廳.黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的實(shí)施意見(黑政辦發(fā)〔2016〕58號(hào))[Z].哈爾濱：黑龍江省人民政府辦公廳，2016.

[4] 黑龍江省物價(jià)監(jiān)督管理局，黑龍江省水利廳，黑龍江省財(cái)政廳，黑龍江省農(nóng)業(yè)委員會(huì).關(guān)于印發(fā)《黑龍江省2017年度農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施計(jì)劃》的通知(黑價(jià)聯(lián)〔2017〕17號(hào))[Z]. 哈爾濱：黑龍江省水利廳，2017.

[5] 中華人民共和國發(fā)展和改革委員會(huì)，財(cái)政部，水利部，農(nóng)業(yè)部，國土資源部.關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的通知(發(fā)改價(jià)聯(lián)字〔2017〕1080號(hào))[Z].北京：中華人民共和國發(fā)展和改革委員會(huì)，2017.

[6] 黑龍江省物價(jià)監(jiān)督管理局，黑龍江省水利廳，黑龍江省財(cái)政廳，黑龍江省農(nóng)業(yè)委員會(huì). 關(guān)于建立農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的通知》黑價(jià)聯(lián)〔2017〕41號(hào))[Z]. 哈爾濱：黑龍江省水利廳，2017.

Problems and countermeasures in the comprehensive reform of agricultural water price

ZHANG Enjiang1， WANG Huaiqing2

(1.TangwangRiverIrrigationDistrictManagementStation,Tangyuan154731,China; 2.DaqingDistrictFloodControlEngineeringManagementOfficeofHeilongjiangProvince,Daqing163000,China)

Comprehensive reform of agricultural water price is a new reform with strong policy and difficult work. We encounter some urgent problems to be solved in the reform. and put forward some suggestions integrating working practice to accelerate the comprehensive reform of agricultural water price and promote the development of agricultural production.

agricultural water price; comprehensive reform; existing problems; countermeasures study

F426.9

A

2096-0506(2017)11-0026-04

張恩江(1968-)，男，黑龍江湯原人，工程師，主要從事水稻灌溉試驗(yàn)研究、節(jié)水灌溉技術(shù)研究、農(nóng)業(yè)水價(jià)改革和農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革等項(xiàng)工作。E-mail:zhangenjiang1968@163.com。

王懷慶(1945-)，男，黑龍江呼蘭人，會(huì)計(jì)師，主要研究水利工程供排水價(jià)格改革工作。E-mail:wanghuaiqing008@sina.com。