淺談PPP融資模式在水利工程建設(shè)中的應(yīng)用

張 戈

淺談PPP融資模式在水利工程建設(shè)中的應(yīng)用

張 戈

(河北省水利水電第二勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，河北石家莊050021)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度闡釋PPP融資模式的內(nèi)涵、特點(diǎn)，并根據(jù)近年來(lái)PPP融資模式的應(yīng)用情況進(jìn)行分類(lèi):外包類(lèi)、特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)和私有化類(lèi)。結(jié)合水利工程建設(shè)項(xiàng)目的特征，將水利工程建設(shè)項(xiàng)目與不同類(lèi)型PPP融資模式進(jìn)行有機(jī)融合:經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目采用特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP融資模式；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)給予各類(lèi)擔(dān)保、補(bǔ)貼等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)融資；非經(jīng)營(yíng)性水利工程可采取組合開(kāi)發(fā)、拆分外包、政府認(rèn)購(gòu)等方式引入PPP。最后對(duì)如何完善PPP融資模式在水利工程建設(shè)上的應(yīng)用提出建議。

水利工程；PPP；融資模式

國(guó)家一直高度重視水利的建設(shè)和發(fā)展，水利工程與一般的土木工程相比，具有工程量大、投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、盈利能力弱等特點(diǎn)，通常依靠政府投資建設(shè)實(shí)施，因此政府往往承擔(dān)著沉重的經(jīng)濟(jì)壓力和風(fēng)險(xiǎn)，而與此形成鮮明對(duì)比的民間社會(huì)資本卻閑置巨大。私人部門(mén)先進(jìn)的技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，能夠有效加快公共項(xiàng)目的建設(shè)和投入運(yùn)營(yíng)速度，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高公共項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理效率。

PPP就是鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種融資模式。在我國(guó)PPP模式無(wú)論在工程建設(shè)還是在金融領(lǐng)域仍然是新鮮事物，在水利工程建設(shè)中更是仍處于理論探索和實(shí)踐運(yùn)用的研究階段，尚未得到廣泛推行。

1 PPP融資模式概述

1.1 PPP的內(nèi)涵

PPP(Pub1ic-Private Partnership)就是包括政府部門(mén)、私人非盈利機(jī)構(gòu)或者盈利機(jī)構(gòu)在內(nèi)的不同投資方基于某個(gè)特定的項(xiàng)目而形成的投資合作形式，能夠?qū)崿F(xiàn)合作各方資源、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)的有效配置從而能夠發(fā)揮最大效用［1］，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。當(dāng)然，這樣的合作并不是弱化政府部門(mén)責(zé)任，也并未將政府責(zé)任轉(zhuǎn)移，實(shí)質(zhì)上政府在監(jiān)督、協(xié)作方面的責(zé)任反而會(huì)增加。

1.2 PPP的特點(diǎn)

(1)融資。融資是PPP模式的基礎(chǔ)特點(diǎn)，但PPP與傳統(tǒng)融資模式的區(qū)別在于PPP模式不僅僅是私營(yíng)部門(mén)以資金入駐的方式參與工程項(xiàng)目，而是參與到工程項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括設(shè)計(jì)、招標(biāo)、建設(shè)，甚至是后期運(yùn)營(yíng)。

(2)風(fēng)險(xiǎn)分配。風(fēng)險(xiǎn)分配是PPP的另一個(gè)特點(diǎn)，它改變了過(guò)去政府“挑大梁”的項(xiàng)目建設(shè)模式，將部分甚至是全部建設(shè)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門(mén)，這種風(fēng)險(xiǎn)分配使工程項(xiàng)目的總體風(fēng)險(xiǎn)最小化，增大項(xiàng)目融資成功率［2］。

(3)利潤(rùn)可控制。利潤(rùn)分配的一般原則是風(fēng)險(xiǎn)越大，利潤(rùn)越大，但對(duì)于水利工程這種類(lèi)型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，追求利潤(rùn)最大化并不能放在首位，因此PPP的利潤(rùn)可控制特點(diǎn)能夠使工程的社會(huì)效益發(fā)揮到最大［3］。

1.3 PPP的分類(lèi)

根據(jù)我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，本文將PPP融資模式分為3類(lèi)［4］。

(1)外包類(lèi)。外包類(lèi)PPP項(xiàng)目一般由政府出資，私營(yíng)部門(mén)承包其中一個(gè)或幾個(gè)項(xiàng)目，并通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。這種項(xiàng)目合作周期短，私營(yíng)部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，和以往建設(shè)模式?jīng)]有不同。

(2)特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)。私營(yíng)部門(mén)在這類(lèi)項(xiàng)目中參與部分或全部投資，同時(shí)與政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，政府會(huì)向私營(yíng)部門(mén)收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予補(bǔ)償，這就需要公共部門(mén)協(xié)調(diào)好項(xiàng)目公益性和收益性的關(guān)系。

(3)私有化類(lèi)。私有化類(lèi)PPP項(xiàng)目則需要私人部門(mén)出資承擔(dān)整個(gè)項(xiàng)目，在政府的監(jiān)督管理下，通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)來(lái)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。由于私有化類(lèi)PPP項(xiàng)目的所有權(quán)歸私人所有，所以在設(shè)計(jì)、施工和回報(bào)上都有很多不確定的因素，都是由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)的。因此，私營(yíng)部門(mén)將承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)。

2 水利工程項(xiàng)目及其分類(lèi)

水利是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，其灌溉、排澇、防洪等功能直接關(guān)系到社會(huì)公共安全，決定了水利工程具有公益性；其供水、發(fā)電、養(yǎng)殖等功能又決定了水利工程還具有經(jīng)營(yíng)性和產(chǎn)業(yè)性的特點(diǎn)。為了研究PPP模式在水利工程建設(shè)項(xiàng)目中的適用性，需要對(duì)水利工程進(jìn)行分類(lèi)分析，結(jié)合PPP融資模式的特點(diǎn)，根據(jù)水利工程的產(chǎn)品是否具有經(jīng)營(yíng)性和收費(fèi)機(jī)制，將其劃分以下3類(lèi)［6］。

(1)經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目是指具有顯著經(jīng)濟(jì)效益或者經(jīng)濟(jì)效益為主同時(shí)兼有社會(huì)效益的項(xiàng)目，如發(fā)電、城市供水、養(yǎng)殖。這樣的項(xiàng)目通常只需要收取用戶(hù)費(fèi)用就可以獲得投資回報(bào)，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，一般都具有自然壟斷性。

(2)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目盡管可以回收部分投資，但具有建設(shè)周期長(zhǎng)、投資大、回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)。農(nóng)業(yè)供水、污水處理、航運(yùn)這類(lèi)項(xiàng)目自身現(xiàn)金流較小，在設(shè)計(jì)、建設(shè)以及后期收益性等方面具有較多確定性，如航運(yùn)工程剛開(kāi)始可能因航運(yùn)流量小而無(wú)法實(shí)現(xiàn)收益目標(biāo)。

(3)非經(jīng)營(yíng)性(公益性)水利工程。非經(jīng)營(yíng)性水利工程是指以防洪、除澇、水土保持等以社會(huì)效益為主的項(xiàng)目。這類(lèi)項(xiàng)目沒(méi)有確定的使用者或者本身就是政府應(yīng)當(dāng)法定提供的基本公共服務(wù)，具有投資金額較大、缺乏經(jīng)濟(jì)收益等特點(diǎn)。

3 水利工程的PPP適用性分析

一般來(lái)說(shuō)經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目更適宜采取PPP模式融資。公益性項(xiàng)目由于巨大的資本投資，經(jīng)營(yíng)收入不清晰，回報(bào)機(jī)制不明確等因素，在PPP模式適用性方面存在一定的模糊空間。根據(jù)各類(lèi)水利工程的特點(diǎn)，分析PPP模式的適用性。

3.1 經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目

歐美國(guó)家對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采用的是簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，私人部門(mén)在合同期內(nèi)建造、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，并獲得合理回報(bào)，在合同期滿(mǎn)后將項(xiàng)目所有權(quán)和使用權(quán)移交給相應(yīng)的公共部門(mén)。

平衡其收益性和公益性是此類(lèi)水利工程項(xiàng)目的關(guān)鍵，對(duì)水利工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益進(jìn)行合理設(shè)計(jì)評(píng)估，既不能使私營(yíng)商蒙受損失，又不能使私營(yíng)商獲得過(guò)分高的收益，而減弱工程的公益性。因此，為實(shí)現(xiàn)“雙贏”，需要制定合理的定價(jià)機(jī)制，同時(shí)實(shí)時(shí)對(duì)水利工程項(xiàng)目的收益進(jìn)行評(píng)估，合理修正私營(yíng)商退出時(shí)間和機(jī)制。

3.2 準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目具有前期投資額大、建設(shè)周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)成本高且投資回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)。對(duì)于這樣的經(jīng)營(yíng)收入不足以支付投資項(xiàng)目成本的項(xiàng)目，可以通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并給予貸款擔(dān)保、財(cái)政補(bǔ)貼等措施，以增強(qiáng)水利項(xiàng)目收益的保障性，使私營(yíng)部門(mén)能積極投入到水利項(xiàng)目建設(shè)中。

這類(lèi)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)注意區(qū)分經(jīng)營(yíng)性虧損(因自身經(jīng)營(yíng)管理原因而造成的企業(yè)虧損)和政策性虧損(因工程公益性造成的減收)［8］。顯然政策性虧損應(yīng)得到政府財(cái)政的補(bǔ)貼以實(shí)現(xiàn)全額或部分彌補(bǔ)，經(jīng)營(yíng)性虧損往往是因缺乏水利工程管理運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)而造成的。政府有責(zé)任對(duì)水利工程的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行協(xié)助與監(jiān)督［3］，提高私營(yíng)部門(mén)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理水平和服務(wù)效率，以避免經(jīng)營(yíng)性虧損的發(fā)生。

3.3 非經(jīng)營(yíng)性水利工程

對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性水利工程，私營(yíng)部門(mén)往往因?yàn)檩^高的投資門(mén)檻和較差的盈利能力望而卻步，可通過(guò)3種方式因地制宜的引入PPP項(xiàng)目。

(1)組合開(kāi)發(fā)。以區(qū)劃、流域?yàn)橐?guī)劃單元，通過(guò)非經(jīng)營(yíng)性工程與經(jīng)營(yíng)性工程組合開(kāi)發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施，以此吸引社會(huì)資本參與。

(2)拆分外包。將水利工程項(xiàng)目的全生命周期，包括設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)至終止移交各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)的劃分。剝離出有經(jīng)濟(jì)效益的環(huán)節(jié)，來(lái)吸引社會(huì)資本，其他環(huán)節(jié)仍由政府承擔(dān)。

(3)政府認(rèn)購(gòu)。政府從建設(shè)工程項(xiàng)目變?yōu)橘?gòu)買(mǎi)能夠直接運(yùn)營(yíng)的工程項(xiàng)目，有助于緩解近期財(cái)政償債壓力并為社會(huì)資本提供投資機(jī)會(huì)，同時(shí)為私人部門(mén)退出PPP項(xiàng)目提供了渠道。

4 建議

(1)避免PPP淪為追求政績(jī)的手段。各國(guó)引入PPP的主要目的都是緩解財(cái)政緊張和實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)建設(shè)。德國(guó)聯(lián)邦財(cái)政部指出：“PPP并不是政府財(cái)政緊張時(shí)期實(shí)現(xiàn)融資的手段，而是以更高的效率為國(guó)家和公民提供更好服務(wù)的一種制度安排”。［9］因此未來(lái)在討論P(yáng)PP時(shí)，應(yīng)注重考慮效率與效益，對(duì)于不具備“經(jīng)濟(jì)性”和“無(wú)效率”的項(xiàng)目建設(shè)方案要堅(jiān)決剔除，避免PPP淪為追求政績(jī)的手段。

(2)完善法律法規(guī)。明確責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)以及懲罰機(jī)制，對(duì)參與各方采取法律法規(guī)約束。例如經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目在特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，私人部門(mén)要將項(xiàng)目移交給公共部門(mén)，私人部門(mén)可能因獲益期即將結(jié)束而采取掠奪性經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致工程的長(zhǎng)期利益和可持續(xù)性受到傷害。完善的法律法規(guī)能夠規(guī)范項(xiàng)目各個(gè)主體的行為，在保障各方利益的同時(shí)，使水利工程項(xiàng)目得以順利推進(jìn)。

(3)豐富補(bǔ)償機(jī)制。在PPP模式中，為了使私人部門(mén)在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性水利工程項(xiàng)目中更容易獲利，政府會(huì)給予一定的補(bǔ)貼，但是如果僅限于經(jīng)濟(jì)扶持，那就難免陷入傳統(tǒng)的項(xiàng)目建設(shè)模式中。因此，只有豐富補(bǔ)償機(jī)制才能真正發(fā)揮PPP融資模式的創(chuàng)新性，例如稅收優(yōu)惠、給予私營(yíng)部門(mén)享有土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)，或者私營(yíng)部門(mén)享有公共部門(mén)在金融領(lǐng)域的優(yōu)惠政策等。這樣不僅能使政府從經(jīng)濟(jì)困境中解放出來(lái)，而且能使私營(yíng)部門(mén)積極主動(dòng)的投入到水利工程建設(shè)中。

［1］馬小鋒.PPP模式下交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目收益分配模型研究［D］.吉林大學(xué)，2013.

［2］吳海燕，黃德春.基于效應(yīng)理論的水利工程PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究［J］.福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版)，2016(01).

［3］李以所.公私合作伙伴關(guān)系(PPP)的經(jīng)濟(jì)性研究-基于德國(guó)經(jīng)驗(yàn)的分析［J］.蘭州學(xué)刊，2012(06).

［4］何楠.我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需采用PPP模式［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2013 (18).

［5］甘林.PPP模式在農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究［D］. 2011(03).

［6］徐翔.基于PPP模式的農(nóng)村水利設(shè)施融資研究［D］.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2012(04).

［7］楊俊平.基于系統(tǒng)觀的PPP項(xiàng)目定價(jià)機(jī)制研究［J］.重慶大學(xué)，2012(11).

［8］徐丹，簡(jiǎn)迎輝，鄭勝?gòu)?qiáng).PPP模式下城市軌道交通的補(bǔ)貼機(jī)制研究［J］.項(xiàng)目管理技術(shù)，2013，11(10)：76-80.

［9］http：//www.bundersfinanzm inisterium.de/nn_39840.DE.BMF_ Star-tseite/Service/C1ossar/O/004_Oeffent1ich_Private_Partnerschaft.htm1［EB/OL］.

F407.9

A

1672-2469(2017)03-0058-02

DO I：10.3969/j.issn.1672-2469.2017.03.022

2016-01-17

張 戈(1987年—)，女，工程師。