水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作的思考

李偉亭，伍昌友，馬 敏

（1.武漢科技大學(xué) 城市建筑學(xué)院，湖北 武漢 430065；2.河南省科達(dá)水利勘測設(shè)計有限公司，河南 鄭州 450003）

水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作的思考

李偉亭1，伍昌友1，馬 敏2

（1.武漢科技大學(xué) 城市建筑學(xué)院，湖北 武漢 430065；2.河南省科達(dá)水利勘測設(shè)計有限公司，河南 鄭州 450003）

大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作是對移民后期政策扶持情況進(jìn)行跟蹤檢測，及時掌握全面情況，評估實施效果，保障后扶資金安全，同時對維護(hù)移民群眾合法權(quán)益，促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定具有十分重要的意義。文章對監(jiān)測評估現(xiàn)狀不足進(jìn)行分析，同時對新時期監(jiān)測評估工作提出思考，以便進(jìn)一步對后期扶持工作進(jìn)行科學(xué)的探索。

監(jiān)測評估；后期扶持；水庫移民

水庫移民后期扶持監(jiān)測評估是基于社會學(xué)理論的管理技術(shù)、管理工具［1］。它是指具備水庫移民后期扶持監(jiān)測評估能力的組織或機(jī)構(gòu)，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、水庫移民后期扶持政策文件等，通過使用社會學(xué)工作方法，對一定期限內(nèi)水庫移民后期扶持政策的實施情況進(jìn)行監(jiān)測調(diào)查，同時對后期扶持政策實施的效果進(jìn)行分析、對比和評價，總結(jié)政策執(zhí)行或落實過程中好的經(jīng)驗做法，查找存在的問題，提出建議與解決措施。

1 水庫移民后期扶持監(jiān)測評估基本情況

2006年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)［2006］17號，簡稱國務(wù)院17號文件），要求各級人民政府要建立水庫移民后期扶持政策實施情況的監(jiān)測評估機(jī)制。同年，國家發(fā)改委印發(fā)了《全國水庫移民后期扶持政策部際聯(lián)席會議成員單位職責(zé)分工》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)［2006］1446號），明確了水利部移民局要承辦對各省、自治區(qū)、直轄市水庫移民后期扶持政策執(zhí)行情況的指導(dǎo)、督促、檢查工作。

按照部際聯(lián)席會議精神，2008年，水利部移民局選擇山東、陜西、安徽等省份的重點縣開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估試點工作，監(jiān)測評估作為監(jiān)督檢查后期扶持政策執(zhí)行情況的一種途徑和方法首次得以應(yīng)用。在試點工作的基礎(chǔ)上，2011年，國家發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估工作的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)［2011］1033號，簡稱1033號文件），進(jìn)一步強調(diào)了監(jiān)測評估工作的重要性，明確了監(jiān)測評估工作主要任務(wù)和組織形式，并對監(jiān)測評估的主要內(nèi)容、指標(biāo)體系、工作步驟、工作方法及報告提綱進(jìn)行詳細(xì)說明。屆時，大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估工作正式進(jìn)入常態(tài)化運行。

2 現(xiàn)階段監(jiān)測評估存在的問題

2.1 現(xiàn)行監(jiān)測評估大綱已不能滿足實際需要

現(xiàn)行的監(jiān)測評估大綱是2011年國家發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合下發(fā)的1033號文件，已經(jīng)有5年的時間。分為監(jiān)測評估的主要內(nèi)容、指標(biāo)體系、工作步驟、工作方法、報告提綱5部分內(nèi)容及附表。在監(jiān)測評估工作開展初期至“十二五”規(guī)劃末，大綱對于規(guī)范各地區(qū)開展監(jiān)測評估工作起到了重要的指導(dǎo)和技術(shù)支撐。但就目前的實際工作而言，部分內(nèi)容已不適應(yīng)后期扶持政策的調(diào)整，例如：“十三五”大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃將之前的后期扶持規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃合二為一，且規(guī)劃的內(nèi)容也有了較大調(diào)整。此外，2016年國家發(fā)改委、財政部、水利部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于切實做好水庫移民脫貧攻堅工作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)［2016］770號），明確提出了“各省級移民管理機(jī)構(gòu)要強化對本行政區(qū)內(nèi)水庫移民脫貧攻堅工作的督促檢查，將脫貧攻堅成效增列為水庫移民后期扶持政策監(jiān)測評估工作的重要內(nèi)容之一”，“脫貧攻堅成效”這一重點、熱點、關(guān)注點在現(xiàn)行的監(jiān)測評估大綱中亦未有體現(xiàn)。

2.2 監(jiān)測評估時限不統(tǒng)一且相對滯后

2.2.1 時限不統(tǒng)一

監(jiān)測評估的時限不統(tǒng)一分以下兩個層次：一是各省份組織的區(qū)域內(nèi)的監(jiān)測評估時限不一致。從全國2015年開展的水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估工作看，共有28個省份組織開展了區(qū)域內(nèi)的監(jiān)測評估工作，其中監(jiān)評2013年度的1個，2014年度的15個，2015年度的12個。二是監(jiān)測評估期限不一致。部分省份以自然年為監(jiān)評期限，如山東、內(nèi)蒙古、陜西等省份于2015年分別組織了區(qū)域內(nèi)2014年度水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作，監(jiān)測評估期限為2014年1月1日至2014年12月31日。也就是說，監(jiān)測評估單位在現(xiàn)場監(jiān)測和后期編寫成果時，關(guān)注的是2014年1月1日至2014年12月31日這個時間段內(nèi)，被監(jiān)評區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生的與后期扶持政策有關(guān)的事項，無論在2014年實施的是哪一年度計劃資金。多數(shù)省份仍以年度作為監(jiān)評期限，換而言之，監(jiān)測評估單位在現(xiàn)場監(jiān)測和后期編寫成果時，關(guān)注的是移民管理機(jī)構(gòu)監(jiān)評年收到的資金計劃及實施情況，就實際情況而言，后期扶持項目資金計劃，當(dāng)年計劃難以在當(dāng)年實施完成，最后得出的監(jiān)測評估結(jié)論似乎是移民管理機(jī)構(gòu)在監(jiān)評年什么工作都沒有做，給閱者造成誤導(dǎo)。

2.2.2 時限相對滯后

就實際工作而言，2015年開展的監(jiān)測評估工作，成果一般于2016年3月份上報到國家發(fā)改委，抄送水利部、財政部。以 S省為例，2015年組織了其區(qū)域內(nèi)2014年度的水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作，成果中反映的人口、資金、項目和移民收支及生產(chǎn)生活條件水平為2014年的情況，相關(guān)數(shù)據(jù)已滯后一年時間，更不用說監(jiān)測評估2013年度的省份了。

無論是時限上的不統(tǒng)一還是時限滯后，都會影響監(jiān)測評估工作的時效性和借鑒意義，造成難以匯總質(zhì)量高、信息量大、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、時效性強的全國監(jiān)測評估報告，不利于決策部門及時掌握準(zhǔn)確的信息，進(jìn)而影響對后期扶持政策的及時調(diào)整。

2.3 各級移民管理機(jī)構(gòu)對監(jiān)評工作重視不足

全國32個省（區(qū)、市）基本上都成立了省級移民管理機(jī)構(gòu)，管理并指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作。一般而言，省級移民管理機(jī)構(gòu)較為重視后期扶持監(jiān)測評估工作的，該項工作均能規(guī)范、順利、高質(zhì)量地完成。自2008年以來，水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作已連續(xù)開展8年，監(jiān)測評估工作從試點到全面鋪開，監(jiān)測評估報告深度逐步增強，但各級移民管理機(jī)構(gòu)對于監(jiān)測評估工作的重視程度或是認(rèn)可度卻呈現(xiàn)出另一種景象。認(rèn)為監(jiān)測評估工作作用不明顯，相比審計稽察報告時效性差、深度不足，可有可無甚至是勞民傷財。但也應(yīng)清楚地看到，監(jiān)測評估工作對于移民收支變化、生產(chǎn)生活條件變化的詳細(xì)分析和對規(guī)范后期扶持工作起到的積極作用。國家對水庫移民投入大量資金用于后期扶持，其根本目標(biāo)是通過資金投入使移民生產(chǎn)生活水平不斷提高，逐步達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村平均水平［2］，監(jiān)測評估是唯一的以國家政策制度進(jìn)行明確來反映這一目標(biāo)進(jìn)展情況的信息源。

2.4 監(jiān)測評估單位能力水平存在差異

1033號文件要求省級移民管理機(jī)構(gòu)要按照招投標(biāo)法和相關(guān)規(guī)定依法確定有資質(zhì)的單位承擔(dān)監(jiān)測評估業(yè)務(wù)，從實際情況看，多數(shù)省份采取了招標(biāo)的方式確定監(jiān)測評估單位，但由于文件未明確必須要具備什么樣的資質(zhì)才能承擔(dān)這項業(yè)務(wù)，加之監(jiān)測評估單位資質(zhì)認(rèn)證缺失，造成了目前監(jiān)測評估單位構(gòu)成復(fù)雜。目前承擔(dān)監(jiān)測評估工作單位主要包括水利科研或設(shè)計單位、高校、具備工程或移民監(jiān)理資質(zhì)的企業(yè)、具備相應(yīng)咨詢資質(zhì)的企業(yè)等。值得關(guān)注的是，受招投標(biāo)工作機(jī)制及程序的限制，一些沒有能力完成監(jiān)測評估工作或是沒有監(jiān)測評估相關(guān)經(jīng)驗的單位也能中標(biāo)，由于能力不足導(dǎo)致不能高質(zhì)量地完成或無法完成合同約定的監(jiān)測評估任務(wù)，影響到監(jiān)測評估工作的整體質(zhì)量［3］。

此外，監(jiān)測評估單位人才建設(shè)能力不足或人員不穩(wěn)定、流動性強，也是影響監(jiān)測評估工作質(zhì)量的重要因素。水庫移民后期扶持監(jiān)測評估是一項政策性極強的工作，對后期扶持政策的理解和把控在一定程度上了直接決定了監(jiān)測評估工作的成敗，因此要求監(jiān)評人員必須熟悉并能靈活運用后期扶持政策。與此同時，又是一項專業(yè)性較強的工作，除具備熟悉并能靈活運用后期扶持政策外，還需掌握一定的社會調(diào)查技巧和文字駕馭能力及相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)。就目前監(jiān)測評估單位整體情況看，監(jiān)測評估人才的建設(shè)力度略顯不足。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是已具備工程監(jiān)理資質(zhì)為代表的監(jiān)測評估單位，由于監(jiān)測評估費用較低，監(jiān)測評估業(yè)務(wù)只是這些單位的“副業(yè)”，因此這部分單位通常對監(jiān)測評估業(yè)務(wù)的重視程度不足，投入的人員能力、資金支持、設(shè)備儀器難以和工程監(jiān)理相比。二是以高校為代表的監(jiān)測評估單位，監(jiān)評人員組成以即將畢業(yè)本科生或研究生為主，這部分群體通常因面臨畢業(yè)、就業(yè)等問題，難以連續(xù)參與監(jiān)測評估工作，一般每年換一批人員，不固定性和流動性大的特點影響了監(jiān)測評估工作的整體質(zhì)量。

2.5 監(jiān)測評估成果應(yīng)用不足

筆者通過梳理近幾年參加的水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作發(fā)現(xiàn)，各級監(jiān)測評估成果的應(yīng)用明顯不足，主要體現(xiàn)在以下方面。一是監(jiān)測評估報告提出的問題和建議沒有得到應(yīng)有的重視，主要表現(xiàn)為上一期甚至是上上一期報告指出的問題到本期監(jiān)測評估仍未整改或整改不徹底。二是將監(jiān)測評估報告束之高閣，監(jiān)測評估報告不僅反映被監(jiān)評區(qū)域后期扶持政策實施情況，其中更有大量的反映移民收支、生活條件等信息，對于各級移民管理機(jī)構(gòu)及時理順工作思路、調(diào)整工作重點等具有重要的參考價值。這其中既有對監(jiān)測評估報告所提問題和建議結(jié)合實際性不高的原因，更有對監(jiān)測評估工作重視度、認(rèn)可度不夠的問題。監(jiān)測評估成果應(yīng)用性不足致使這項工作的價值大打折扣。

3 新時期水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作的思考

3.1 盡快修訂和完善監(jiān)測評估大綱內(nèi)容

后期扶持監(jiān)測評估之所以成為學(xué)界研究的熱點，在于它屬于公共政策的反饋階段，只有建立正確的評價模型和評價體系層才能對現(xiàn)有政策進(jìn)行修正和完善［4］。目前已進(jìn)入“十三五”階段，建議部際聯(lián)席會議辦公室根據(jù)新時期后期扶持政策調(diào)整方向和關(guān)注重點，進(jìn)行專題研究，盡快修訂和完善監(jiān)測評估大綱內(nèi)容，出臺全國統(tǒng)一的大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作大綱，以適應(yīng)新時期水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作的實際需要，指導(dǎo)全國水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作有序開展。

3.2 統(tǒng)一全國的監(jiān)測評估時限

全國統(tǒng)一的水庫移民后期扶持監(jiān)測評估時限對于匯總質(zhì)量高、信息量大、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、時效性強的全國監(jiān)測評估報告和決策部門及時掌握準(zhǔn)確后期扶持政策實施信息，進(jìn)而對后期扶持政策做出及時調(diào)整具有重要的意義。建議以監(jiān)測評估工作開展期的上一個自然年為監(jiān)測評估基準(zhǔn)年，如某省份于2016年組織實施監(jiān)測評估工作，則監(jiān)測評估基準(zhǔn)年為2015年，水平年為2016年，人口、資金、項目、經(jīng)濟(jì)社會情況截止到2016年底，進(jìn)一步增強監(jiān)測評估成果的時效性?；诒O(jiān)測評估水平年變化的考慮，“各省份于次年3月底前報送部際聯(lián)席會議的監(jiān)測評估報告”的時間要求可適當(dāng)放寬至“各省份于次年5月底前報送部際聯(lián)席會議的監(jiān)測評估報告”。

3.3 加強對監(jiān)測評估單位的監(jiān)督管理

選擇優(yōu)質(zhì)的監(jiān)測評估單位是監(jiān)測評估工作順利、高效開展的關(guān)鍵?；谀壳八畮煲泼窈笃诜龀直O(jiān)測評估單位構(gòu)成復(fù)雜，單位和人員資質(zhì)認(rèn)證缺失，建議一是有關(guān)部門盡早制定出臺水庫移民后期扶持監(jiān)測評估單位資質(zhì)和人員資格管理辦法，建立市場準(zhǔn)入和考核機(jī)制，加強行業(yè)管理。二是省級移民管理機(jī)構(gòu)加強對區(qū)域內(nèi)監(jiān)測評估工作的管理，如河南省、山東省，在監(jiān)測評估單位外業(yè)工作期間，采取看現(xiàn)場、聽匯報等方式，深入了解監(jiān)測評估單位工作開展進(jìn)度和深度；現(xiàn)場工作結(jié)束后，電話回訪縣級移民管理機(jī)構(gòu)，詳細(xì)了解監(jiān)測評估單位的工作態(tài)度和專業(yè)能力；監(jiān)測評估成果提交后，聘請行業(yè)專家、市縣移民管理機(jī)構(gòu)工作人員對成果進(jìn)行嚴(yán)格的評審驗收。如此以來，既起到了全過程監(jiān)督監(jiān)測評估單位的效果，又提高了監(jiān)測評估成果的質(zhì)量，值得推廣借鑒。

3.4 加強對監(jiān)測評估成果的應(yīng)用

監(jiān)測評估成果得以應(yīng)用是監(jiān)測評估工作的出發(fā)點和落腳點，或者說是核心價值。監(jiān)測評估工作是貫徹落實國發(fā)［2006］17號文件的一項基礎(chǔ)性工作，也是全面了解和掌握大中型水庫移民后期扶持政策實施情況的重要手段［5］。當(dāng)前，監(jiān)測評估成果應(yīng)用不足已成為制約該項工作持續(xù)健康發(fā)展的核心環(huán)節(jié)。但個別省份已經(jīng)對提高監(jiān)測評估成果應(yīng)用做了有益探索，如陜西省針對每年監(jiān)測評估成果中發(fā)現(xiàn)的問題，下發(fā)正式文件到市級移民管理機(jī)構(gòu)，要求市縣針對監(jiān)測評估報告提出的問題整改落實；河南省針對2015年度后期扶持監(jiān)測評估報告發(fā)現(xiàn)的問題，以省移民工作領(lǐng)導(dǎo)小組的名義，將整改通知直接下發(fā)到市級人民政府，責(zé)令督促有關(guān)縣（市、區(qū)）限期整改問題，并提交整改報告。筆者認(rèn)為，除上述做法外，省級移民管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)將監(jiān)測評估成果提出的問題、建議及總結(jié)的好的經(jīng)驗做法作為審計、稽察、其他專項檢查、經(jīng)驗交流總結(jié)等工作開展的重要依據(jù)，一方面使監(jiān)測評估、審計、稽察或其他專項檢查工作能夠有機(jī)結(jié)合、互聯(lián)互通，進(jìn)一步提高水庫移民后期扶持政策實施監(jiān)督工作效能，另一方面充分利用好從不同視角總結(jié)的具有推廣和借鑒意義的經(jīng)驗做法，加強政策研究，適應(yīng)新時期水庫移民后期扶持工作的新形勢、移民發(fā)展的新需求。

3.5 進(jìn)一步提高對監(jiān)測評估工作的重視程度

當(dāng)前，各級移民管理機(jī)構(gòu)對于后期扶持監(jiān)測評估的重視程度遠(yuǎn)低于審計、稽察或其他專項檢查工作，這其中既有監(jiān)測評估報告質(zhì)量不高、時效性差及未建立監(jiān)測評估工作獎懲機(jī)制等有關(guān)，又有各級移民管理機(jī)構(gòu)對這項工作重視度不夠的因素。鑒于此，建議部際聯(lián)席會議辦公室加強對各省份報送的省級后期扶持監(jiān)測評估成果審查工作，根據(jù)各省份工作組織規(guī)范度、成果報送時間和質(zhì)量開展評比，將年度監(jiān)測評估經(jīng)費安排與其監(jiān)測評估工作開展和報告質(zhì)量掛鉤，同時作為省級后期扶持資金安排、工作考核的重要依據(jù)。

3.6 建立監(jiān)測評估單位的獎懲機(jī)制

監(jiān)測評估單位能力、經(jīng)驗及專業(yè)人才建設(shè)能力等是影響后期扶持監(jiān)測評估工作健康發(fā)展的主要因素。鑒于此，省級移民管理機(jī)構(gòu)一是進(jìn)一步加強對監(jiān)測評估單位能力、經(jīng)驗等方面的認(rèn)定和管理，從源頭上控制監(jiān)測評估單位質(zhì)量；二是建立對監(jiān)測評估單位的獎懲機(jī)制。應(yīng)根據(jù)監(jiān)測評估單位工作態(tài)度、成果報送時間、質(zhì)量等因素制定評分指標(biāo)，由各級移民管理機(jī)構(gòu)、成果評審驗收專家綜合打分，區(qū)分等級，建立監(jiān)測評估成果的評比制度。省級移民管理機(jī)構(gòu)根據(jù)監(jiān)測評估單位等級，獎優(yōu)罰差或是建立末位淘汰機(jī)制（可在合同中明確）。如河南省在2016年建立了“內(nèi)部審計和稽察監(jiān)督工作制約機(jī)制（監(jiān)測評估工作參照執(zhí)行）”，明確了受托方的主要責(zé)任和義務(wù)及責(zé)任追究制度，細(xì)化并量化了責(zé)任追究，指出對于提交的成果事實不清、定性不準(zhǔn)確、處理建議不合格的，工作期間擅自調(diào)整主要負(fù)責(zé)人員，不能如期提交成果的，如有一項扣減5%的合同費用。這一創(chuàng)新做法，值得其他省份學(xué)習(xí)。

4 結(jié)語

不斷總結(jié)當(dāng)前水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作中存在的問題或困難，是推動這項工作不斷完善的催化劑，同時也是落實問題導(dǎo)向、保持其健康可持續(xù)發(fā)展的強力抓手。隨著全國水庫移民后期扶持政策調(diào)整，后期扶持監(jiān)測評估作為其中的一個重要環(huán)節(jié)，相關(guān)部門及廣大水庫移民工作者應(yīng)直面問題和困難，總結(jié)經(jīng)驗，加強理論和政策研究，推陳出新，促進(jìn)后期扶持監(jiān)測評估工作更加有序、規(guī)范的開展，進(jìn)而推動后期扶持各項政策順利落實，為水庫移民合法權(quán)益保障，庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

［1］李紅，左萍，楊濤，等.大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估［M］.鄭州：黃河水利出版社，2010.

［2］國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見（國發(fā)［2006］ 17 號）［Z］.

［3］左萍，蔡萌生.大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估［J］.人民長江，2014（17）：104-107.

［4］詹峰.我國水庫移民后期扶持研究述評［J］.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2013（01）：100-105.

［5］鄭瑞強，沈順生.大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估行為的分析［J］.水利發(fā)電，2013（01）：12-15.

D632.4

A

1672-2469（2017）10-0028-04

10.3969/j.issn.1672-2469.2017.10.009

2017-01-23

李偉亭（1987年-），男，工程師。