環(huán)保稅：讓稅制更綠化

摘 要 環(huán)保稅作為我國(guó)落實(shí)“稅收法定”后的第一部稅種立法，其在規(guī)范財(cái)政收入，完善我國(guó)稅制方面有著重大的意義。同時(shí)也是我國(guó)“綠色稅制”的第一部單行稅法，將“保護(hù)和改善環(huán)境、減少污染物排放、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”寫(xiě)入環(huán)保法總則，意在表明此次立法宗旨。本文以環(huán)保稅為切入口，就其推行實(shí)施過(guò)程中所面臨的爭(zhēng)議提出建設(shè)性意見(jiàn)，并且闡述環(huán)保稅對(duì)我國(guó)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的戰(zhàn)略意義，從而以小推大，通過(guò)環(huán)保稅的開(kāi)征不斷完善經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相協(xié)調(diào)的“綠色稅制”是我國(guó)深化財(cái)稅體制改革所迫切需要的。

關(guān)鍵詞 環(huán)保稅 稅收調(diào)節(jié) 綠色稅制

作者簡(jiǎn)介：郭宇，華東政法大學(xué)研究生教育院研究生，研究方向：財(cái)稅法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.184

十八屆三中全會(huì)要求“深化財(cái)稅體制改革”，會(huì)議指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”，并明確提出“推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”。十八屆五中全會(huì)綠色發(fā)展理念要求“經(jīng)濟(jì)要環(huán)保”，即“任何經(jīng)濟(jì)行為都必須以保護(hù)環(huán)境和生態(tài)健康為基本前提”。借此良機(jī)，作為此次財(cái)稅體制改革之一的環(huán)保稅，于2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過(guò)，并于2018年1月1日起施行。政策性法規(guī)的出臺(tái)實(shí)施對(duì)行業(yè)的影響并非立竿見(jiàn)影，環(huán)保稅亦然。在此次費(fèi)改稅過(guò)程中，環(huán)保稅從開(kāi)始的協(xié)商、提議、草案、討論到最終的立法實(shí)施，面臨著諸多爭(zhēng)議，如企業(yè)稅負(fù)過(guò)重，應(yīng)納稅污染物的范圍及計(jì)稅依據(jù)，環(huán)保稅的征管，又如質(zhì)疑此次環(huán)保稅出臺(tái)對(duì)減少污染物排放能否起到實(shí)質(zhì)性作用等。在環(huán)境日益惡化的今天，并不能奢望環(huán)保稅這樣一項(xiàng)政策性法規(guī)起決定性作用，需要協(xié)同相應(yīng)一系列法規(guī)措施還我們綠水藍(lán)天。此次環(huán)保稅法，將發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，本著“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”，多排污多納稅的原則，鼓勵(lì)企業(yè)節(jié)能減排，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為稅制綠化奠定基礎(chǔ)，這也正是深化財(cái)稅體制改革的題中之意。

一、環(huán)保稅應(yīng)勢(shì)出臺(tái)

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)曾提出“外部性理論”，即外部經(jīng)濟(jì)與外部不經(jīng)濟(jì)，它是指?jìng)€(gè)人在市場(chǎng)外影響到他人的福利，產(chǎn)生有益的影響稱(chēng)之為“外部經(jīng)濟(jì)”，企業(yè)進(jìn)行污染物排放，對(duì)環(huán)境造成損害，給他人帶來(lái)污染問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)算是“外部不經(jīng)濟(jì)”的典型例子了。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，人民的物質(zhì)生活水平得到顯著提高，卻不得不面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，盡管這些年，政府不斷出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)來(lái)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，但效果并非十分理想，污染物排放指數(shù)仍是居高不下。排污費(fèi)在我國(guó)存續(xù)的三十幾年間，不單為環(huán)保投入取得專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，更是讓更多的企業(yè)關(guān)注環(huán)境問(wèn)題，然而日益加劇的環(huán)境問(wèn)題以及排污費(fèi)本身存在的問(wèn)題，諸如征費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，排污費(fèi)遠(yuǎn)低于企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新，優(yōu)化產(chǎn)能結(jié)構(gòu)所投入的費(fèi)用；一些地方環(huán)保部門(mén)與排污企業(yè)甚至相互扯皮，進(jìn)行商議收費(fèi)，造成排污費(fèi)實(shí)際征收率較低等問(wèn)題。

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：“推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”，環(huán)保稅法應(yīng)勢(shì)出臺(tái)。在我國(guó)，稅費(fèi)是有著本質(zhì)差別的，稅收是無(wú)償性的，沒(méi)有必要考慮政府所收取的稅金與提供的公共勞務(wù)和公共物品的成本是否等值，可以根據(jù)政府對(duì)公共物品的使用效率及其調(diào)節(jié)功能，確定稅負(fù)的高低。 征稅環(huán)節(jié)就排污費(fèi)收取覆蓋更廣，將末端污染物排放更好的在各環(huán)節(jié)監(jiān)管；環(huán)保稅立法權(quán)歸屬各級(jí)人大，以法律加以規(guī)定，其執(zhí)行力度大，規(guī)范性更強(qiáng)。環(huán)保稅法其特有的稅收優(yōu)勢(shì)，成為此次清費(fèi)立稅的關(guān)鍵，更是我國(guó)現(xiàn)行“綠色經(jīng)濟(jì)”所需。

二、環(huán)保稅所面臨的爭(zhēng)議

環(huán)保稅從最初的草案到今天的出臺(tái)，是飽受爭(zhēng)議的。不少專(zhuān)家指出，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于下行且與發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍有一定差距的大背景下，開(kāi)征環(huán)保稅，無(wú)形中增加企業(yè)稅負(fù)，加大企業(yè)生產(chǎn)成本，同技術(shù)較發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，削弱我國(guó)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。環(huán)保稅開(kāi)征如果影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政收入整體下降，環(huán)保投入也將大大縮水，得不償失。隨著城市的不斷迅速發(fā)展，汽車(chē)作為現(xiàn)代出行工具保有量不斷提高，其所排放的尾氣成為重要的污染源之一。在環(huán)保法中應(yīng)稅污染物僅是大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲，并未對(duì)許多危害較強(qiáng)的污染源應(yīng)稅，如農(nóng)業(yè)污染、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣等進(jìn)行征稅。關(guān)于環(huán)保稅稅率，不少業(yè)內(nèi)人士指出，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的壓力，環(huán)保稅的征收只會(huì)向最低標(biāo)準(zhǔn)看齊，并不會(huì)提高稅率，沒(méi)有真正體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”的原則。 同時(shí)，環(huán)保稅明確為地方稅種，環(huán)境污染區(qū)域強(qiáng)，區(qū)域間污染情況存在較大差異，不免令人擔(dān)心“地方主義保護(hù)”。由之前排污費(fèi)的專(zhuān)款專(zhuān)用，成為立稅后的統(tǒng)籌規(guī)劃，怎樣能保證環(huán)保經(jīng)費(fèi)投入。環(huán)保稅專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，我國(guó)征收經(jīng)驗(yàn)不足，環(huán)保稅根據(jù)環(huán)保部門(mén)檢測(cè)數(shù)據(jù)由稅務(wù)部門(mén)進(jìn)行征收，實(shí)現(xiàn)信息共享，排污收費(fèi)實(shí)際征收率低，與地方政府權(quán)力實(shí)施不到位不無(wú)關(guān)系，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)利導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。 納稅人對(duì)環(huán)保稅征收出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，怎樣救濟(jì)。上述種種，使人就環(huán)保稅對(duì)節(jié)能減排，環(huán)境保護(hù)的效用產(chǎn)生質(zhì)疑。

三、對(duì)環(huán)保稅“不足”的釋義

（一）解讀環(huán)保稅的“不足”

此次清費(fèi)立稅采取“中立原則”，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第43條規(guī)定“依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護(hù)稅的，不再征收排污費(fèi)?！鼻覍?shí)際上未出現(xiàn)新的納稅人，或應(yīng)稅污染物，不存在實(shí)質(zhì)性的增加企業(yè)稅負(fù)，根據(jù)排污費(fèi)的現(xiàn)行計(jì)費(fèi)及標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)定環(huán)保稅的稅額，充分體現(xiàn)稅制改革中的“稅負(fù)平移”。為調(diào)動(dòng)地方政府積極投入環(huán)保事業(yè)中，承擔(dān)起主要的環(huán)境責(zé)任，有效治理環(huán)境污染，此次環(huán)保稅為地方稅，全部稅收收入歸地方所有。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)所投入的經(jīng)費(fèi)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于排污費(fèi)的收取。2015年節(jié)能環(huán)保方面支出達(dá)到4814億元，全國(guó)排污費(fèi)征收額僅為173億元。 財(cái)政部稅政司司長(zhǎng)王建凡也公開(kāi)表示“未來(lái)在財(cái)政預(yù)算安排的節(jié)能環(huán)保支出，投入力度還會(huì)不斷地加大”。由于環(huán)保稅征管的特殊性，現(xiàn)階段需要稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保部門(mén)通力合作，從而實(shí)現(xiàn)信息共享。根據(jù)環(huán)保法的相關(guān)規(guī)定，環(huán)保部門(mén)有對(duì)污染物排放進(jìn)行監(jiān)管的義務(wù)，同時(shí)環(huán)保部門(mén)在排污費(fèi)征管過(guò)程中積累了較多經(jīng)驗(yàn)；稅務(wù)機(jī)關(guān)可將企業(yè)相關(guān)排污情況及時(shí)與納稅人申報(bào)材料有效對(duì)接，更加便利對(duì)環(huán)保稅的征管。此次，我國(guó)出臺(tái)的稅法體現(xiàn)公平原則，與OCED的原則相契合，制定“浮動(dòng)稅率”，可就地區(qū)環(huán)境污染以及企業(yè)污染物排放情況不同，有地方人大進(jìn)行“差異化”征稅。在我國(guó)環(huán)境形式十分嚴(yán)峻的當(dāng)下，環(huán)保稅并非主要承擔(dān)增加財(cái)政收入的責(zé)任，更多的是發(fā)揮其稅收調(diào)節(jié)作用，本著“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的理念，對(duì)直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)者征收環(huán)保稅，從而改變納稅人的排污行為，減少污染排放物，從而改善環(huán)境，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。

（二）完善環(huán)保稅

當(dāng)“霾”成為生活在華北地區(qū)人們新的氣象指數(shù)，“霾爆表”、“等風(fēng)來(lái)”成為人們對(duì)環(huán)境的調(diào)侃，不得不警醒著我們不能一味追求經(jīng)濟(jì)GDP，更要保證綠色GDP。在全民需求環(huán)保的今天，政府更是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起環(huán)境責(zé)任，節(jié)能減排應(yīng)成為地方政府政績(jī)考核的一項(xiàng)指標(biāo)，不能再出現(xiàn)犧牲生態(tài)環(huán)境。司法機(jī)關(guān)的“問(wèn)責(zé)機(jī)制”在全面依法治國(guó)核心戰(zhàn)略中初見(jiàn)成效，好的措施應(yīng)靈活加以應(yīng)用，“綠色問(wèn)責(zé)機(jī)制”是時(shí)引入生態(tài)文明建設(shè)中來(lái)，成為各地政府“必修課”，同時(shí)政府還應(yīng)做好環(huán)保導(dǎo)向工作，對(duì)市民加大環(huán)保宣傳力度，在欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，更是應(yīng)投入精力及經(jīng)費(fèi)，減少農(nóng)業(yè)污染，提高全民環(huán)保意識(shí)。

環(huán)保稅作為一項(xiàng)政策性法規(guī)，其對(duì)節(jié)能減排，保護(hù)環(huán)境的作用并非立竿見(jiàn)影，還需要不斷的完善相關(guān)法規(guī)政策，使環(huán)保稅法同稅收征管法及環(huán)境保護(hù)法協(xié)同奏效。為避免環(huán)保部門(mén)征收排污費(fèi)時(shí)的“尷尬”，此次環(huán)保稅征收，環(huán)保部門(mén)對(duì)納稅人所排放的污染物進(jìn)行檢測(cè)，稅務(wù)機(jī)關(guān)就監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)排污企業(yè)征稅。就先前有過(guò)的排污“地方保護(hù)主義”及行政干預(yù)，此次環(huán)保稅征管建議加入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)，環(huán)保部門(mén)與第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，設(shè)定可允許“差異范圍”，取適值征稅。公平公開(kāi)引進(jìn)第三方檢測(cè)服務(wù)，將納稅爭(zhēng)議進(jìn)行事前預(yù)防。一旦出現(xiàn)納稅爭(zhēng)議，就環(huán)保部門(mén)及稅務(wù)機(jī)關(guān)，找誰(shuí)救濟(jì)，怎樣承擔(dān)責(zé)任，仍需要國(guó)務(wù)院和最高人民法院出臺(tái)相應(yīng)的細(xì)則解釋。

四、綠色稅制中濃墨一筆

十八屆五中全會(huì)綠色發(fā)展理念中倡導(dǎo)“環(huán)保要經(jīng)濟(jì)”，即從環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)中獲取經(jīng)濟(jì)效益，將維系生態(tài)健康作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“從綠掘金”。不少企業(yè)可以借此次環(huán)保稅立法，從中獲益，一些大型企業(yè)原本就擁有較好的減排設(shè)施，污染物排放指標(biāo)合格，這類(lèi)企業(yè)便可少繳環(huán)保稅，從而提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；當(dāng)然不乏本是從事環(huán)保領(lǐng)域的企業(yè)，環(huán)保稅政策導(dǎo)向及法律剛性要求，獲取更多的業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)，同時(shí)可在技術(shù)改進(jìn)，儲(chǔ)備專(zhuān)業(yè)人才等方面投入更多經(jīng)費(fèi)，真正做到“從綠掘金”。

盡管環(huán)保稅法與社會(huì)各界所期待的有所不同，如諸多專(zhuān)家提出的環(huán)保高稅率、汽車(chē)尾氣碳稅納入應(yīng)稅范圍，明確環(huán)保部門(mén)和稅務(wù)機(jī)關(guān)有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)核準(zhǔn)的細(xì)則及出現(xiàn)爭(zhēng)議后的救濟(jì)途徑等問(wèn)題未得到根本的解決，但此次環(huán)保稅立法落實(shí)了稅收法定，明確了稅收立法權(quán)的歸屬，邁出了深化財(cái)政稅收體制的關(guān)鍵性步伐，更是我國(guó)完善綠色稅制的一大進(jìn)步，不斷完善經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相協(xié)調(diào)的“綠色稅制”正是我們所期許的。

注釋?zhuān)?/p>

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