考察德國、捷克立法工作的幾點(diǎn)啟發(fā)

胡健

2016年10月中下旬，我隨代表團(tuán)出訪德國、捷克，就公眾參與立法等主題進(jìn)行調(diào)研，先后拜訪了巴伐利亞州州長辦公廳、巴伐利亞州議會(huì)、慕尼黑市政府、聯(lián)邦司法與消費(fèi)者保護(hù)部、德國聯(lián)邦議會(huì)、德國聯(lián)邦律師公會(huì)、德國國際合作機(jī)構(gòu)駐柏林辦公室，捷克眾議院、內(nèi)政部等機(jī)構(gòu)，與立法工作者、律師、學(xué)者、媒體工作者等進(jìn)行座談交流，形成以下幾點(diǎn)體會(huì)感受，與大家分享交流。

一、充分認(rèn)識(shí)政黨在立法中的重要作用

德國、捷克都是議會(huì)制國家，多數(shù)黨在立法中發(fā)揮舉足輕重的作用，哪怕是少數(shù)黨也要積極發(fā)表意見、影響立法，為下一次選舉爭(zhēng)取更多的選票。從新聞媒體的報(bào)道或者議會(huì)網(wǎng)站的記錄，可以比較直觀地看到作為個(gè)體的議員在立法中發(fā)揮的作用，比如在聽證會(huì)上凌厲發(fā)問、在議會(huì)辯論中慷慨陳詞等，但真正影響議會(huì)立法走向的卻是一雙看不見的手——政黨。事實(shí)上，無論是法案的起草、提出、審議和表決，還是立法的公眾參與乃至全民公投，政黨都在其中起著重要的組織動(dòng)員、溝通協(xié)商、彌合分歧、推動(dòng)共識(shí)的作用。比如，德國基督教社會(huì)聯(lián)盟（“基民盟”）自1966年以來在巴伐利亞州長期單獨(dú)執(zhí)政，是該州最重要的政治力量。巴伐利亞州議會(huì)“基民盟”黨團(tuán)的立法助手Amslinger先生就坦承，該州議會(huì)審議的每一項(xiàng)法案，如果得不到該黨團(tuán)的同意，都不可能表決通過。州議會(huì)少數(shù)黨自由選民黨團(tuán)的立法助手Kempf女士也介紹，該州公民曾聯(lián)署提出取消大學(xué)學(xué)費(fèi)的提案并要求公投，該黨贊同這一提案，但由于該黨是小黨，必須說服大黨同意，才有可能推動(dòng)這一立法進(jìn)程。最終，“基民盟”為了爭(zhēng)取選票，也贊同了該提案，將公民提案轉(zhuǎn)化為該黨黨團(tuán)的提案，并經(jīng)議會(huì)表決通過后于2013年生效實(shí)施。

通過與兩國議會(huì)工作人員的交流座談，我們深刻感受到，無論在哪個(gè)國家，立法都是國家重要的政治活動(dòng)，承擔(dān)著將政黨的政策主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志的重要使命。我們認(rèn)識(shí)和分析以三權(quán)分立、兩院制和聯(lián)邦制為主要特征的西方民主制度，決不能忽視政黨在其運(yùn)作中的關(guān)鍵作用。特別是在當(dāng)前黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局新的歷史條件下，立法任務(wù)越來越重，立法要求越來越高，立法難度越來越大，立法節(jié)奏越來越快，我們更要始終保持政治上的清醒和堅(jiān)定，牢固樹立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，更加緊密地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，更加堅(jiān)定地維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到立法工作的全過程和各個(gè)方面，確保每一項(xiàng)立法符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。

二、充分發(fā)揮代表（議員）反映和表達(dá)公民立法訴求的主渠道作用

在代議制國家，議會(huì)是民意的匯聚之地，議員作為選民選舉出來的代表，是反映和表達(dá)民意的主體。議員充分發(fā)揮在立法中的主體作用，在法案的起草、審議、辯論等程序中廣泛吸納和充分反映選民的意見建議，本身就是公眾參與立法的重要形式。比如，捷克眾議會(huì)為每一名議員制作了網(wǎng)頁，上面有議員的電子郵箱、辦事處地址、參加的專業(yè)委員會(huì)、議會(huì)發(fā)言記錄等詳盡的信息。選民可以便捷地找到最合適的議員來反映自己的立法訴求。又如，巴伐利亞州議會(huì)議事程序規(guī)定，每個(gè)黨派每年可申請(qǐng)召開兩次立法聽證會(huì)，邀請(qǐng)各方面人士參加，議員直接聽取公民對(duì)有關(guān)立法的意見和建議。

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，密切聯(lián)系人民群眾是人大及其常委會(huì)最大的政治優(yōu)勢(shì)。黨中央強(qiáng)調(diào)，人大及其常委會(huì)要發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。包括常委會(huì)組成人員在內(nèi)的人大代表作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，代表人民行使立法權(quán)，地位崇高、責(zé)任重大、使命光榮。在立法工作中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好人大代表和常委會(huì)組成人員來自各行各業(yè)、了解實(shí)際情況、反映群眾意愿、回應(yīng)人民呼聲的巨大優(yōu)勢(shì)。每一名常委會(huì)組成人員可以聯(lián)系一部分人大代表，每一名人大代表可以聯(lián)系一部分下一級(jí)人大代表，實(shí)現(xiàn)常委會(huì)組成人員與人大代表、五級(jí)人大代表之間信息共享、渠道通暢，確?；鶎尤嗣袢罕?、基層人大代表的立法訴求和意見建議可以通過各級(jí)人大代表反映上來，從而在立法中得到充分考慮。此外，還要提供必要條件，鼓勵(lì)人大代表加強(qiáng)調(diào)查研究，廣泛聽取基層群眾的立法訴求和立法建議，形成高質(zhì)量的立法議案；高度重視人大代表依法聯(lián)名提出的立法議案，把代表議案建議的辦理與編制立法規(guī)劃計(jì)劃、制定修改法律法規(guī)緊密結(jié)合起來；邀請(qǐng)相關(guān)代表參與立法起草、論證、調(diào)研、審議等活動(dòng)，拓寬基層人大代表參與立法工作的渠道。

三、大力推動(dòng)各類行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等社會(huì)組織成為公民參與立法的重要途徑

公民作為個(gè)體參與立法，存在信息不對(duì)稱、表達(dá)渠道單一、聲音太小得不到重視等客觀困難。德國哈勒大學(xué)的克魯斯教授指出，公民參與立法的影響比較小，只有通過協(xié)會(huì)形成的集體意見，才會(huì)對(duì)立法產(chǎn)生較大的影響。捷克內(nèi)政部立法廳廳長Vit Stastny先生也談到，除了個(gè)人信息自由法等關(guān)系個(gè)人切身利益的法律，公民一般不會(huì)親自參與立法討論，而是通過協(xié)會(huì)、組織等反映其立法訴求。德國聯(lián)邦司法部在法案的起草階段，就高度重視協(xié)會(huì)的意見和建議；我們所走訪的德國聯(lián)邦律師公會(huì)，就在民事、刑事、訴訟等多個(gè)領(lǐng)域的立法進(jìn)程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。在我國，以社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體組成的社會(huì)組織，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮社會(huì)事業(yè)、創(chuàng)新社會(huì)管理、擴(kuò)大對(duì)外交往等方面發(fā)揮了積極作用。

當(dāng)前，中央已就改革社會(huì)組織管理制度，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展作出了戰(zhàn)略部署。有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照中央精神，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織履行社會(huì)責(zé)任，積極參與立法，發(fā)揮其反映公民立法訴求的重要作用。

四、不斷擴(kuò)大公民對(duì)人大及其常委會(huì)各項(xiàng)工作的知情權(quán)，以公開和透明推動(dòng)立法的公民參與

向公民提供全面客觀的信息，是公民參與立法的重要前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)思維和信息化潮流正在深刻影響著各個(gè)國家、各個(gè)行業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域。我在訪問過程中感受到，德國、捷克的立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)在提前謀劃、主動(dòng)出擊，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)和信息化的優(yōu)勢(shì)，通過技術(shù)手段擴(kuò)大公民的立法參與，提高立法的民主化和科學(xué)化水平。比如，德國聯(lián)邦司法部已經(jīng)建立起完善的法律草案網(wǎng)上征求意見系統(tǒng)，高效便捷地征求意見、溝通反饋；捷克聯(lián)邦內(nèi)政部也有比較完善的全國性的立法征求意見系統(tǒng)和文本公布系統(tǒng)，并爭(zhēng)取在2020年1月實(shí)現(xiàn)用電子公報(bào)替代紙質(zhì)公報(bào)。又如，德國聯(lián)邦眾議院、捷克聯(lián)邦眾議會(huì)向公眾透明開放，公民和媒體既可以申請(qǐng)旁聽全體會(huì)議、委員會(huì)會(huì)議、聽證會(huì)等，也可以通過電視和網(wǎng)絡(luò)直播了解議會(huì)的動(dòng)態(tài)。對(duì)于議員的發(fā)言記錄、聽證會(huì)的報(bào)告、法案的進(jìn)展情況等，都可以很便捷地在官方網(wǎng)站上獲取。

我們體會(huì)，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)信息化時(shí)代的新要求新挑戰(zhàn)，以“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，進(jìn)一步提高人大工作特別是立法工作的信息化水平，以便捷的方式和充分的信息推動(dòng)立法的公民參與。比如，可以嘗試公民旁聽、電視直播常委會(huì)會(huì)議和分組討論會(huì)議，建立覆蓋全國、互聯(lián)互通、功能完備、操作便捷的法律草案征求意見系統(tǒng)和法規(guī)備案審查信息平臺(tái)。

五、加強(qiáng)與公民的溝通交流特別是及時(shí)反饋，不斷提高公民參與立法的積極性

在立法過程中，不斷拓寬公民有序參與的途徑，及時(shí)反饋公眾提出的立法建議，既是民主法治國家人民主權(quán)原則的必然要求，也是深化民主立法，確保法律有效實(shí)施的有力保障。在訪問中，我們切身感受到，兩國立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)都特別重視與公民的溝通交流，特別是注重反饋、形成互動(dòng)，不斷提升法治建設(shè)的社會(huì)參與度和民眾認(rèn)可度。比如，德國巴伐利亞州政府特別重視城市發(fā)展規(guī)劃中的公民參與，在州部隊(duì)營房、普拉納啤酒坊、藝術(shù)區(qū)等重要項(xiàng)目的議會(huì)討論、政府規(guī)劃、部門執(zhí)行的過程中，高度重視公共關(guān)系建設(shè)，及早組織公民參與，向公民提供全面的信息資料，通過報(bào)告會(huì)、展覽會(huì)等途徑，利用互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)刊等各種媒介，促進(jìn)議會(huì)、政府與公民進(jìn)行公開透明的交流，充分聽取各方面的意見和建議，調(diào)動(dòng)各利益方的積極性，確保有關(guān)項(xiàng)目照顧各方面的利益訴求，確保平穩(wěn)開工、順利完工。又如，巴伐利亞州議會(huì)共有13個(gè)專門委員會(huì)，每個(gè)專門委員會(huì)都有專門機(jī)構(gòu)或者人員來處理公民的信訪與投訴，暢通議會(huì)與公民之間的交流渠道。德國聯(lián)邦司法部專門成立直屬部長的公民交流處，對(duì)公民寫給司法部長的立法和修法建議予以答復(fù)，既營造親民的政治形象，客觀上也促進(jìn)了公民參與立法的積極性。這些做法對(duì)我們有一定的借鑒意義。

黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度，通過備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，健全法律法規(guī)規(guī)章公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)。據(jù)此，全國人大常委會(huì)法工委2014年制定了對(duì)提出審查建議的公民、組織進(jìn)行反饋的工作辦法。2015年立法法修改，在法律中明確規(guī)定了向提出審查建議的公民、組織進(jìn)行反饋。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年共對(duì)18位審查建議人（14位公民、4個(gè)組織）提出的審查建議進(jìn)行了反饋，社會(huì)反響較好。2016年6月，法工委收到江蘇省人大常委會(huì)法工委轉(zhuǎn)來的南京市瑯琊路小學(xué)四年級(jí)一班的同學(xué)們提出的修改廣告法的建議信，在認(rèn)真研究的同時(shí)，還將同學(xué)們的意見轉(zhuǎn)送國家工商行政管理總局，請(qǐng)其商國家新聞出版廣電總局提出意見。工商行政管理總局和國家新聞出版廣電總局對(duì)同學(xué)們通過調(diào)查研究提出修改廣告法建議的做法予以肯定，同時(shí)表示，將認(rèn)真研究同學(xué)們的建議，在今后監(jiān)管執(zhí)法和制定規(guī)章、規(guī)范性文件時(shí)予以參考。法工委給南京市瑯琊路小學(xué)四年級(jí)一班的同學(xué)們認(rèn)真回信，一方面告知他們有關(guān)建議的研究情況和有關(guān)部門的反饋情況，另一方面感謝他們提出的立法建議，并歡迎同學(xué)們繼續(xù)關(guān)注全國人大及全國人大常委會(huì)的立法工作，鼓勵(lì)他們提出更多更好的意見，為國家法治建設(shè)貢獻(xiàn)自己的智慧。有關(guān)媒體報(bào)道后，社會(huì)反響很好。我們體會(huì)，隨著社會(huì)公眾參與立法途徑的不斷拓寬，立法和監(jiān)督程序越來越走向公開透明，公眾對(duì)反饋工作十分關(guān)心，也有更高的期待。這是促使我們不斷改進(jìn)工作、健全制度機(jī)制的動(dòng)力。下一步，要在法律草案征求意見和備案審查工作中繼續(xù)開展反饋工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)反饋內(nèi)容和形式。關(guān)于反饋內(nèi)容，可以在工作量和時(shí)間允許的情況下，選擇一些有代表性的立法建議或?qū)彶榻ㄗh，在告知意見采納情況或研究結(jié)論的同時(shí)，根據(jù)情況簡(jiǎn)要說明研究過程、征求意見情況以及研究結(jié)論的理由等，以增進(jìn)公眾對(duì)立法工作和備案審查工作的了解。

六、繼續(xù)下大力氣加強(qiáng)立法專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)

通過訪問，我們深刻感受到，兩國立法工作的順暢運(yùn)行和立法質(zhì)量的不斷提高，離不開一支高素質(zhì)、職業(yè)化的立法專業(yè)隊(duì)伍。兩國立法專業(yè)隊(duì)伍的特點(diǎn)是：第一，分布廣。不僅是議會(huì)有專業(yè)的立法隊(duì)伍，而且政府、政黨中也有為數(shù)不少的專業(yè)立法人士。比如，巴伐利亞州州長辦公廳成立了專門的立法和法規(guī)審查處，負(fù)責(zé)審查各部起草的法律草案和法規(guī)規(guī)章，主要職能是為立法提供專業(yè)、中立的服務(wù)，脫離部門利益的干擾和影響。該處共有8名官員，都具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其中有6名具有法律職業(yè)資格。進(jìn)入該處工作的門檻很高，一般不從社會(huì)上直接招聘，而是從各部門的專業(yè)人士中遴選。又如，巴伐利亞州議會(huì)多數(shù)黨、少數(shù)黨的黨團(tuán)都聘請(qǐng)了專業(yè)的立法助手，為各政黨的立法活動(dòng)提供專業(yè)服務(wù)和咨詢。第二，地位高。兩國立法專業(yè)隊(duì)伍的專業(yè)性較強(qiáng)，以法律顧問、律師等為主體，社會(huì)地位和收入待遇較高，工作具有長期性和穩(wěn)定性，對(duì)高素質(zhì)的專業(yè)人士有較強(qiáng)的吸引力。與我們進(jìn)行工作會(huì)談的德國巴伐利亞州議會(huì)、州政府，德國聯(lián)邦司法部、捷克聯(lián)邦內(nèi)政部、捷克眾議會(huì)的立法專家，都是法律界的資深人士，長期從事立法工作，不僅在交流中表現(xiàn)出了很高的專業(yè)素養(yǎng)，積極主動(dòng)地回答問題、介紹情況，而且對(duì)自己從事的職業(yè)充滿感情，具有很強(qiáng)的職業(yè)自豪感。第三，閱歷廣。與我們進(jìn)行工作會(huì)談的議會(huì)立法專家，都經(jīng)歷過多個(gè)法律崗位的鍛煉，具有十分豐富的法律工作經(jīng)驗(yàn)，而且與政黨、行政、司法等機(jī)構(gòu)有比較通暢的人才流動(dòng)“旋轉(zhuǎn)門”。比如，巴伐利亞州州長辦公廳立法和法規(guī)審查處處長沃爾夫?qū)す┦吭?jīng)擔(dān)任過州檢察官、初級(jí)法院法官、州司法部律師；巴伐利亞州議會(huì)“基民盟”黨團(tuán)的立法助手Amslinger先生，曾經(jīng)擔(dān)任過州檢察官、初級(jí)法院法官，在黨團(tuán)負(fù)責(zé)憲法、法律和議會(huì)事務(wù)幾年后，將到州司法部任職。

兩國立法專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)對(duì)我們有一定啟示。兩國議員都是專職的，在有個(gè)人助手和工作班子的前提下，仍高度重視立法專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮法律顧問、律師等專業(yè)人士的作用。我國人大代表都是兼職的，沒有個(gè)人助手和工作班子，由各級(jí)人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)提供集體參謀助手服務(wù)，這就更加需要加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍特別是立法隊(duì)伍建設(shè)。要按照黨的十八屆四中全會(huì)決定的要求，切實(shí)采取措施加強(qiáng)和充實(shí)立法隊(duì)伍，暢通立法、執(zhí)法、司法部門干部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的干部和人才交流渠道，為深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，不斷提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會(huì)主義法律體系提供堅(jiān)實(shí)的人才保障和專業(yè)支持。

（作者單位：全國人大常委會(huì)法工委）