地方人大立法制度設(shè)計(jì)幾點(diǎn)思考

楊沖

設(shè)區(qū)市被賦予地方立法權(quán)后，對(duì)制定地方性法規(guī)的制度設(shè)計(jì)是擺在地方立法工作者面前的一項(xiàng)主要任務(wù)。從立法項(xiàng)目的選擇、立法計(jì)劃的制訂到法規(guī)草案的審議通過(guò)，歷經(jīng)了一個(gè)復(fù)雜而緊張的過(guò)程，其中法規(guī)制度的設(shè)計(jì)占有十分重要的位置。從一個(gè)地方立法者的角度，筆者認(rèn)為要從以下方面著手做好地方立法的制度設(shè)計(jì)。

一是把握立法制度設(shè)計(jì)的內(nèi)涵，確立地方人大立法主體的唯一性。立法工作的制度設(shè)計(jì)內(nèi)涵是對(duì)某一事物或普遍問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)、歸納、反映和固化，這要求立法工作者必須善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題和解決問(wèn)題。應(yīng)該看到，在立法制度設(shè)計(jì)中，除了立法工作者自身具備的素質(zhì)和能力外，很重要的與其代表的部門利益也有關(guān)聯(lián)。如何才能更好地做好制度設(shè)計(jì)工作，使法規(guī)最大限度維護(hù)大多數(shù)群眾的利益。筆者認(rèn)為，這需要改變政府制定地方性法規(guī)的主體地位，從根本上超越部門的利益束縛，進(jìn)一步明確地方人大立法的主體責(zé)任，確定地方人大立法工作主體的唯一性和排他性。實(shí)踐層面上，由政府法制部門及管理部門立法本身就不符合憲法精神，因此，發(fā)揮人大的立法主體作用，從根本上解決人大立法的主體地位，這將是在地方立法的制度設(shè)計(jì)上確保立法質(zhì)量的前提和關(guān)鍵。

二是研究地方行政管理工作的規(guī)律，確保地方立法制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性。目前在立法法和立法技術(shù)規(guī)程中，各級(jí)并沒有明確地方立法權(quán)如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，也沒有明確怎樣有效地結(jié)合行政許可法、行政處罰法和行政強(qiáng)制法有關(guān)規(guī)定制定法規(guī)。應(yīng)該看到過(guò)去我國(guó)的立法體系中客觀上存在的部門利益化、利益法制化的現(xiàn)象，原有的法律體系中有些內(nèi)容并不適合當(dāng)前改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，當(dāng)前中央簡(jiǎn)政放權(quán)的精神要求就是去除不適應(yīng)當(dāng)前改革和發(fā)展要求的內(nèi)容，但是這并不是不要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所需要的行政許可進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。相反，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新業(yè)態(tài)蓬勃興起，新的經(jīng)濟(jì)形式和發(fā)展空間目不暇接，這就需要地方立法的制度設(shè)計(jì)要適應(yīng)這種新的發(fā)展需求，在立法的權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)此有所回應(yīng)。只有這樣才能使制度設(shè)計(jì)更適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的需要，而不是墨守成規(guī)，機(jī)械地去理解和執(zhí)行中央關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)的精神。

三是領(lǐng)會(huì)法理的自身特點(diǎn)和規(guī)律，使地方立法中制度設(shè)計(jì)更趨合理性。首先立法工作者必須具有較高的法學(xué)素養(yǎng)和豐富的法律知識(shí)，具有強(qiáng)烈的事業(yè)心、責(zé)任感和黨性意識(shí)，更多地掌握社會(huì)科學(xué)，這樣才能更好地發(fā)現(xiàn)立法中的問(wèn)題所在。其次，在制度設(shè)計(jì)中要注重邏輯性。在立法制度設(shè)計(jì)中，先設(shè)計(jì)什么，再設(shè)計(jì)什么，如何組合才能使法規(guī)制度更清晰，法規(guī)更簡(jiǎn)便科學(xué)，這里面有很重要的邏輯關(guān)系，作為立法工作者必須認(rèn)真把握。再次，在制度設(shè)計(jì)中要注重操作性。可操作，使得執(zhí)行者減少自由裁量權(quán)，減少理解上的偏差，是立法工作者追求的目標(biāo)。在立法中應(yīng)該更多地?fù)Q位思考，注重執(zhí)行者的權(quán)利責(zé)任的平衡性、相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的一致性，注重執(zhí)行中的便民性和可行性、法律責(zé)任的過(guò)錯(cuò)相當(dāng)和懲罰性。

（作者單位：山東省棗莊市薛城區(qū)人大法制辦）