完善立法后評(píng)估制度的若干建議

謝天

立法后評(píng)估工作早在十年前就有地方已經(jīng)進(jìn)行了探索。此后，全國各級(jí)各地紛紛開展了探索實(shí)踐。作為一項(xiàng)實(shí)踐性、操作性很強(qiáng)的制度，其實(shí)施效果與設(shè)計(jì)目標(biāo)之間還存在著一定差距。本文就評(píng)估程序啟動(dòng)、評(píng)估對(duì)象選擇、評(píng)估方法革新、評(píng)估成果運(yùn)用四個(gè)方面進(jìn)行探討，以期對(duì)進(jìn)一步完善立法后評(píng)估制度有所裨益。

一、評(píng)估程序的觸發(fā)——主動(dòng)啟動(dòng)與被動(dòng)啟動(dòng)

評(píng)估程序的啟動(dòng)在實(shí)踐中較為常見的是由立法機(jī)關(guān)發(fā)起，這是一種自上而下主動(dòng)發(fā)起評(píng)估的形式，目的是了解法律法規(guī)的實(shí)施狀況，以利完善相關(guān)法律法規(guī)，改進(jìn)立法工作。人大基于自己立法機(jī)關(guān)的地位主動(dòng)發(fā)起進(jìn)行評(píng)估，無論從其職能考慮，或是立法科學(xué)化民主化和提升立法質(zhì)量考慮，均具有正當(dāng)性、權(quán)威性。實(shí)踐中的評(píng)估活動(dòng)大多屬于這種主動(dòng)啟動(dòng)的情況，在此不加以贅述。

考慮到制度完整性，與主動(dòng)啟動(dòng)相對(duì)應(yīng)的，應(yīng)當(dāng)具有被動(dòng)啟動(dòng)形式。一部有瑕疵的法出臺(tái)后，最具直觀感受的群體往往是適用法的機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位、人民團(tuán)體或公民。若此時(shí)等到立法機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)再來啟動(dòng)評(píng)估，很可能早已造成無法挽回的重大損失。這種情況下，對(duì)法律法規(guī)的正義屬性要求已經(jīng)超越對(duì)其穩(wěn)定性的要求而占據(jù)了首要位置[1]?；诒粍?dòng)形式的應(yīng)急評(píng)估制度存在的合理性就在于此。應(yīng)急評(píng)估的發(fā)動(dòng)主體可設(shè)定為司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)，公民、法人或其他組織。

行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)作為法的適用方，在合法性、針對(duì)性、可操作性方面具有相當(dāng)大的發(fā)言權(quán)。對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，在審理案件過程中適用率高不高，是否存在與上位法相抵觸或與同位法不一致的情形是深諳于心的。行政機(jī)關(guān)作為行政執(zhí)法主體，對(duì)制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理，條文規(guī)定是否明確合理，執(zhí)法成本是否高昂，工作效率提升還是降低等方面，具有最直觀的感受。一旦司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)因?yàn)榉ǖ囊?guī)定不合理，嚴(yán)重阻礙工作進(jìn)度，甚至對(duì)人民群眾產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響時(shí)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)而且必須發(fā)起應(yīng)急評(píng)估，從而擺脫執(zhí)法和司法過程中的尷尬境地。

公民、法人和其他組織作為基數(shù)最大的一個(gè)群體，他們的利益訴求多是最迫切且最易受損的。“某部法律法規(guī)實(shí)施后是否起到了立法本意所強(qiáng)調(diào)的調(diào)節(jié)作用，是否保障他們的權(quán)益，抑或是對(duì)他們更加不利，都是這個(gè)群體極為關(guān)心的問題”[2]，他們對(duì)法的實(shí)效性感受最為深刻，因此賦予他們提起評(píng)估的權(quán)利也是適當(dāng)?shù)?。還有一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題擺在我們眼前：相比行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，公民、法人和其他組織似乎難以找到合理的渠道去反映和表達(dá)他們的意見。筆者認(rèn)為，這部分群體的立法評(píng)估提起權(quán)需要借助某個(gè)機(jī)構(gòu)，由這個(gè)機(jī)構(gòu)作為接受公民、法人和其他組織有關(guān)立法的意見與建議的窗口，由該機(jī)構(gòu)來接受整合群體意見，最終提請(qǐng)立法機(jī)關(guān)啟動(dòng)評(píng)估程序。這個(gè)機(jī)構(gòu)最好具有一定的權(quán)威性，不易被其他群體控制，且能較為中立地吸收公民、法人和其他組織的各種建議。筆者認(rèn)為，由立法機(jī)關(guān)來扮演這樣一個(gè)中介角色更為適當(dāng)。考慮到實(shí)際上發(fā)起和主導(dǎo)評(píng)估的仍然是立法主體，這部分工作可由立法機(jī)關(guān)的某個(gè)下設(shè)工作機(jī)構(gòu)來進(jìn)行處理，這樣立法機(jī)關(guān)可以獲得更為真實(shí)的第一手資訊，這對(duì)后續(xù)評(píng)估活動(dòng)展開的資料收集方面大有裨益。再者，由于接受意見和發(fā)起評(píng)估的均是立法機(jī)關(guān)，對(duì)立法機(jī)關(guān)啟動(dòng)立法后評(píng)估活動(dòng)也具有督促意義。

有人會(huì)質(zhì)疑，如果最終都是由立法機(jī)關(guān)發(fā)起評(píng)估，那么立法評(píng)估提起權(quán)賦予公民、法人和其他組織有什么意義？筆者認(rèn)為這樣做仍舊是有意義的，將發(fā)起權(quán)利賦予這部分基數(shù)最大的群體，使他們提起緊急評(píng)估有法可依，特別是發(fā)表自己對(duì)法實(shí)施的意見具有正當(dāng)性。在實(shí)際操作中，也促使評(píng)估實(shí)施者更為重視他們的意見。

二、評(píng)估對(duì)象的選擇——以需求為導(dǎo)向的新思路

評(píng)估對(duì)象的選擇，也即評(píng)估范圍的界定，解決的是評(píng)什么的問題。實(shí)踐中，評(píng)一部完整的法的典型案例有全國人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國殘疾人保障法》立法后評(píng)估、寧波市人大常委會(huì)法工委對(duì)《寧波市市政設(shè)施管理?xiàng)l例》的立法后評(píng)估等；評(píng)一部法的幾個(gè)條款的典型案例包括湖北省人大常委會(huì)對(duì)《市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》的若干制度性條款進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估范圍限定在該條例的第十條、第十五條、第二十條、第二十五條、第三十九條、第四十條；評(píng)某一類法規(guī)的典型案例包括江蘇省無錫市人大常委會(huì)組織市人大法制專業(yè)組代表對(duì)《無錫市房屋登記條例》《無錫市土地登記條例》進(jìn)行立法后評(píng)估等。

雖然上述評(píng)估對(duì)象范圍選擇不一，事實(shí)上，我國目前的立法后評(píng)估傾向于整體性評(píng)估。以立法評(píng)估走在前列的上海市為例，《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀建筑保護(hù)條例》評(píng)估工作這一項(xiàng)，耗費(fèi)八九個(gè)月才做完。期間座談會(huì)開了20多場(chǎng)，問卷選擇了883個(gè)樣本，還不包括實(shí)地調(diào)研等工作。這種一攬子評(píng)估方式的科學(xué)性確實(shí)有待考證，人力、財(cái)力不足也是一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的問題。

法的滯后性是客觀存在的，無論哪個(gè)地區(qū)均面臨著法的穩(wěn)定性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變動(dòng)性的矛盾問題，我們也必須承認(rèn)資源和精力是有限的。整體性的評(píng)估不可避免地存在大量消耗，若是為了節(jié)省成本就減去座談會(huì)、問卷調(diào)查、聽證會(huì)等環(huán)節(jié)，那么評(píng)估結(jié)論真實(shí)性和可靠性就要大打折扣，還不如不評(píng)估。為保證素材的真實(shí)可靠，必要的調(diào)研環(huán)節(jié)又必不可少。或許我們可以提供更為務(wù)實(shí)的思路，一部法起關(guān)鍵作用的法條并不是全部，而是有限的若干條?；貧w到需求導(dǎo)向的指導(dǎo)思想，我們可以有選擇地將部分條款排除在評(píng)估對(duì)象選擇之外，重點(diǎn)是評(píng)估和檢驗(yàn)?zāi)切┢痍P(guān)鍵作用的法條。無論是評(píng)哪些法律法規(guī)，或者是評(píng)一部或者幾條，或許我們可以秉持這樣一種態(tài)度：有需要的就評(píng)，沒有需要的就不評(píng)，以需求為導(dǎo)向，而非胡子眉毛一把抓，根據(jù)需要為解決問題而評(píng)估。

三、評(píng)估方法的革新——互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代下的新選擇

如果說，根據(jù)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)提高地方立法質(zhì)量的目標(biāo)是立法評(píng)估工作的根本，那么尋找到科學(xué)合理的評(píng)估方法就必不可少。傳統(tǒng)的評(píng)估方法包括以抽樣調(diào)查、實(shí)地考察為代表的社會(huì)實(shí)證調(diào)查方法，例如座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽證會(huì)、問卷調(diào)查、走訪等。這些方法在實(shí)踐中已經(jīng)被立法工作者純熟運(yùn)用，通過這些渠道收集到廣泛真實(shí)的信息，成為整個(gè)評(píng)估方法體系中不可缺少的一環(huán)。值得我們注意的是，在互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)成為立法后評(píng)估工作展開的新工具之一，特別在收集公民、法人、其他組織意見與建議方面起著難以替代的作用。

互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代在立法后評(píng)估活動(dòng)中的利用方式可以分為兩部分：從互聯(lián)網(wǎng)的角度來說，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7億多人，其中手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模6億多人，這說明網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為收集群眾意見不可或缺的平臺(tái)之一，這也是傳統(tǒng)的評(píng)估工作法，特別是以發(fā)放問卷、實(shí)地考察為主的實(shí)證分析法難以逾越的鴻溝——覆蓋面太窄，數(shù)據(jù)收集不夠翔實(shí)；從大數(shù)據(jù)技術(shù)的數(shù)據(jù)聚合功能角度來說，數(shù)據(jù)收集高效、精準(zhǔn)化，大量評(píng)估意見處理的科學(xué)化，評(píng)估程序與評(píng)估報(bào)告借助大數(shù)據(jù)技術(shù)公開化等等，這些都是實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)與社會(huì)良性互動(dòng)的方式。

立法后評(píng)估最終要依靠大量的評(píng)估工作人員來實(shí)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)技術(shù)全面提升了評(píng)估工作人員的收集、處理數(shù)據(jù)能力。由此可見，立法后評(píng)估活動(dòng)的順利有效的展開越來越取決于大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析，而不再僅僅依靠評(píng)估工作人員的經(jīng)驗(yàn)和直覺?；ヂ?lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的社會(huì)背景給予我們展開評(píng)估工作的新方式，然而值得我們注意的是，收集意見時(shí)，網(wǎng)絡(luò)的民意表達(dá)絕不可作為民意的全部。網(wǎng)絡(luò)上構(gòu)建的虛擬社會(huì)更易受到不理性因素的影響，甚至被個(gè)別不法分子控制輿論導(dǎo)向也不無可能。因此我們?yōu)榛ヂ?lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代帶來的便利感到欣喜的同時(shí)也應(yīng)保持警惕，防止盲目的技術(shù)崇拜帶來的弊端。

四、評(píng)估成果運(yùn)用——反思第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)問題

立法后評(píng)估成果往往體現(xiàn)在評(píng)估報(bào)告中，評(píng)估報(bào)告所提出的修改法律法規(guī)條款建議、完善立法工作若干意見得到重視并及時(shí)轉(zhuǎn)化運(yùn)用，是立法后評(píng)估的根本目的和關(guān)鍵。目前，立法機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)估成果的運(yùn)用方式有立法解釋、對(duì)法進(jìn)行修改補(bǔ)充、有效期至不合時(shí)宜的可廢止、完善配套制度等幾種方式，學(xué)界對(duì)評(píng)估成果運(yùn)用研究的著力點(diǎn)似乎均是建立在立法機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)估成果完全接受的前提基礎(chǔ)之上。值得我們反思的是，在第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)興起的今天，特別是實(shí)踐中已開始出現(xiàn)全權(quán)委托給第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行整個(gè)評(píng)估活動(dòng)，立法機(jī)關(guān)幾乎抽離的這樣一種現(xiàn)實(shí)情形下，我們?cè)撊绾伪Ｕ系谌綑C(jī)構(gòu)作為評(píng)估主體的資質(zhì)。一個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)考察可以從以下幾個(gè)方面著手：評(píng)估人員、評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估報(bào)告。

第一，評(píng)估人員的資格認(rèn)定。首先，第三方機(jī)構(gòu)興起的最主要原因就是對(duì)其中立性的考慮，作為常設(shè)的、獨(dú)立的、專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，其組成的工作人員不得包括立法機(jī)關(guān)工作人員，這也是最重要的因素。這里需要說明的是，第三方機(jī)構(gòu)主要是作為立法后評(píng)估活動(dòng)的主導(dǎo)方存在，負(fù)責(zé)發(fā)起、規(guī)劃、數(shù)據(jù)整合、撰寫報(bào)告等工作。主持立法后評(píng)估的活動(dòng)由第三方來完成，此時(shí)需排除立法機(jī)關(guān)的參與，否則第三方機(jī)構(gòu)的中立性就會(huì)被質(zhì)疑。實(shí)際的參與評(píng)估過程中，特別是對(duì)被評(píng)估的法發(fā)表意見時(shí)，此時(shí)是需要立法機(jī)關(guān)參與的，否則收集的意見就會(huì)有失公允。上述二者描述的是不同情況，需要被區(qū)分。其次，評(píng)估工作人員需具備足夠的法學(xué)功底，熟悉法律文本，掌握一定的立法技術(shù)。未來在評(píng)估工作常態(tài)化的基礎(chǔ)上是否有必要設(shè)置專門的立法評(píng)估資格考試還猶未可知，但我們能夠確定的是，評(píng)估隊(duì)伍的組成人員必須具有相當(dāng)?shù)姆伤仞B(yǎng)才能勝任這份工作。最后，有故意犯罪記錄，或者在其他評(píng)估活動(dòng)中有過失犯罪記錄的，不得從事立法后評(píng)估工作。

第二，評(píng)估機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定。評(píng)估機(jī)構(gòu)必須有嚴(yán)格的立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。實(shí)際上，沒有立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法后評(píng)估活動(dòng)難以具備正當(dāng)性和權(quán)威性。目前實(shí)踐中第三方機(jī)構(gòu)的組成相當(dāng)混亂，有將評(píng)估作為課題來研究的課題小組，也有由律師團(tuán)隊(duì)組成的臨時(shí)評(píng)估機(jī)構(gòu)，也有將在高校內(nèi)設(shè)立的研究機(jī)構(gòu)作為第三方承攬?jiān)u估工作。在第三方立法后評(píng)估機(jī)構(gòu)職業(yè)化常駐化前提的基礎(chǔ)上，這些不規(guī)范的“第三方”均需要對(duì)其進(jìn)行考察篩選。

第三，評(píng)估報(bào)告的真實(shí)性可靠性。第三方機(jī)構(gòu)是否嚴(yán)格按照既定的程序去評(píng)估，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)選擇是否全面無遺漏，數(shù)據(jù)來源是否真實(shí)，信息資料整理分析工作是否到位，有沒有排除外來因素介入干擾等等，都是影響到評(píng)估報(bào)告科學(xué)性的重要因素。事實(shí)上，立法后評(píng)估機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中完全有可能出具一份虛假的、偽造的、曲意逢迎的評(píng)估報(bào)告來。僅僅停留在第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何的層面是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，若不對(duì)其不負(fù)責(zé)任的行為進(jìn)行追責(zé)，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督就會(huì)淪為一紙空文。具體來說，評(píng)估機(jī)構(gòu)及其評(píng)估工作人員都應(yīng)對(duì)其出具的評(píng)估報(bào)告承擔(dān)責(zé)任；評(píng)估參與方，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)群體，對(duì)評(píng)估報(bào)告有異議的，第三方機(jī)構(gòu)必須對(duì)其作出解釋和說明；評(píng)估工作人員或評(píng)估機(jī)構(gòu)存在欺騙、利誘、貶損、詆毀、行賄受賄等情形的，可參照《資產(chǎn)評(píng)估法》的規(guī)定，有違法所得沒收違法所得，責(zé)令停職、停業(yè)或者責(zé)令改正，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

注釋：

[1]毛新政：《立法后評(píng)估制度完善》，中國海洋大學(xué)2012年碩士論文。

[2]朱力宇、張曙光：《立法學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2006年版。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院）