對人大代表采取強(qiáng)制措施許可問題的若干思考

段莎

不久前，澎湃網(wǎng)一則《頭銜成了“免死牌”？》的新聞引起軒然大波，報道稱福建省莆田市人大代表林某財因涉嫌誣告陷害，被當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)提請采取刑事強(qiáng)制措施，莆田市人大常委會未予許可。筆者聯(lián)想起2014年《中國青年報》刊登的一則舊聞——《人大代表身份成了犯罪嫌疑人的“免死金牌”？》。近年來，人大代表涉嫌司法案件的報道頻見媒體，極大減損了公眾對人大代表的形象認(rèn)知，特別是當(dāng)涉案代表所在地的人大常委會不予許可辦案機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施時，公眾的不滿情緒很容易被點(diǎn)燃。誠然，這其中確有一些品行不端的代表以身份特權(quán)做護(hù)身符謀求一己之私，當(dāng)事人大常委會加以庇護(hù)，但也不乏對人大代表污名化以行打擊報復(fù)和地方保護(hù)主義之實(shí)。這種情況下，如何評價涉案代表的行為，以及是否許可采取強(qiáng)制措施，是實(shí)務(wù)界許多同志在思考的問題。

目前，我國法律對于人大代表的履職保障的規(guī)定集中在代表法第四章，其中第三十一條規(guī)定，代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決不受法律追究，第三十二條規(guī)定，各級人大代表非經(jīng)人大主席團(tuán)（閉會期間非經(jīng)本級人大常委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大）許可，不受逮捕和刑事審判，采取其他限制人身自由的措施，也要經(jīng)過人大主席團(tuán)或常委會許可，即便是現(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行機(jī)關(guān)也要向人大主席團(tuán)或常委會報告，這一制度被形象地稱為代表的言論豁免權(quán)。對于提請?jiān)S可的申請，法律規(guī)定，受理的人大主席團(tuán)或常委會以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，得審查是否存在對代表在人大各種會議發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究，或?qū)Υ硖岢鲆庖姟⑴u建議等其他職務(wù)行為打擊報復(fù)的情形，據(jù)此作出決議。對于何為打擊報復(fù)，法律沒有明確規(guī)定。實(shí)務(wù)中，地方人大對本級人大代表因司法案件被有關(guān)機(jī)關(guān)提請采取強(qiáng)制措施的處理方式大致有以下幾種：

（1）一應(yīng)許可。代表一旦涉嫌司法案件均作出決定暫停代表職務(wù)，許可司法機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施。這種做法似無不可，也有利于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案，但對于那些因履職或其他原因被打擊報復(fù)或遭受不公正待遇的代表明顯不利，有違立法設(shè)置代表豁免權(quán)的初衷。

（2）勸退代表。對于涉嫌司法案件的代表，由人大相關(guān)工作機(jī)構(gòu)派員私下說服代表主動辭去代表職務(wù)，常委會對外發(fā)布接受代表辭職的公告，辦案機(jī)關(guān)則無需取得許可即能采取強(qiáng)制措施。這種做法在邏輯上似無可挑剔，但顯然于法無據(jù)，侵害了代表的意志自由，也有推脫責(zé)任之嫌。

（3）啟動罷免。對涉案代表，一旦司法機(jī)關(guān)提請采取強(qiáng)制措施許可報告時，當(dāng)事人大常委會為減少社會對人大代表的負(fù)面感，采取“組織”選區(qū)選民或者選舉單位對涉案代表進(jìn)行罷免，這樣既便于司法機(jī)關(guān)直接采取強(qiáng)制措施，又達(dá)到變相許可的目的。但此做法顯然超越權(quán)限，有越位之嫌。

（4）不予許可。當(dāng)事人大出于各種考慮，對辦案機(jī)關(guān)提請采取強(qiáng)制措施的申請遲遲不予答復(fù)，特別是當(dāng)提請機(jī)關(guān)隸屬其他行政區(qū)域時，常常采取不予許可的做法。這種做法有利于保護(hù)代表不被打壓，但往往不利于案件偵辦，經(jīng)常引發(fā)公眾不滿情緒，帶來很多負(fù)面效果。

筆者認(rèn)為，對于公安司法機(jī)關(guān)提請對涉案代表采取強(qiáng)制措施，當(dāng)事人大機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件的具體情況，充分聽取辦案機(jī)關(guān)的情況說明和人大代表的陳述，查明是否存在誣告陷害和打壓報復(fù)來決定是否許可，要做到既不影響司法機(jī)關(guān)公正依法獨(dú)立辦案，又能保護(hù)代表不受非法侵害和打擊報復(fù)。建議從以下幾個方面入手加以考量：

一、查閱案件定性質(zhì)，看所涉案件到底屬于民事案件還是刑事案件。如果是民事案件，重點(diǎn)考察代表與案件當(dāng)事人的糾紛起因以及是否有損失和損失的嚴(yán)重程度，看有無轉(zhuǎn)化為刑事案件的可能。對于單純民事案件應(yīng)以許可為原則，不許可為例外。民事案件中采取強(qiáng)制措施的大多是當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)?shù)酵ノ吹酵ケ粚徟袡C(jī)關(guān)采取措施強(qiáng)制到庭，強(qiáng)制的目的是為查明案件情況，并不會對案件事實(shí)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，一般也不會產(chǎn)生案外影響，故沒有必要不予許可。對于刑事以及有可能構(gòu)成刑事案件的，重點(diǎn)審查案件的真實(shí)性和提請機(jī)關(guān)辦案程序的合法性，如果不存在疑問，應(yīng)以許可為原則，不許可為例外。

二、認(rèn)定案件與代表履職行為是否有關(guān)。審查案件是否存在與代表履職有關(guān)的因素。如果不涉及代表的履職行為，僅是代表平時的生產(chǎn)經(jīng)營活動，或是代表的個人行為，應(yīng)當(dāng)許可有關(guān)機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施。如果確與代表的履職活動有關(guān)，應(yīng)當(dāng)弄清是哪些履職行為，行為是否觸犯法律或代表所屬政黨團(tuán)體的規(guī)范制度，以及是否有追究的必要。人大代表享有法定的言論豁免權(quán)，但并不意味著代表的言行可以不受法律的任何約束，代表的發(fā)言表決要遵守國家法律規(guī)定和所屬政黨團(tuán)體內(nèi)部規(guī)章制度的約束，以不損害他人合法利益為原則。故對于涉案代表的行為查明確有違法的，應(yīng)以許可為原則，不許可為例外。

三、涉案人大代表是否提出過有關(guān)案件當(dāng)事人、與當(dāng)事人存在利害關(guān)系的第三方、辦案機(jī)關(guān)、辦案機(jī)關(guān)的主管機(jī)關(guān)以及與辦案機(jī)關(guān)存在職務(wù)影響關(guān)系的第三方的建議、批評和意見。如果代表在履職過程中，曾經(jīng)提出過與案件其他當(dāng)事人以及與其他當(dāng)事人有關(guān)的第三方、辦案機(jī)關(guān)、辦案機(jī)關(guān)的主管機(jī)關(guān)、與辦案機(jī)關(guān)存在職務(wù)關(guān)系的第三方的建議、批評、意見，特別是批評意見，要查明代表提出這些批評意見是基于公心還是出于私利，被提出批評意見的個人或組織就批評意見是否會導(dǎo)致義務(wù)的增加或利益的減損，以及其他案件當(dāng)事人從追究代表責(zé)任中能否獲利。如果代表提出批評意見是出于公心，案件當(dāng)事人或第三方所基于批評意見會導(dǎo)致利益的減損或負(fù)擔(dān)的增加，則以不許可為原則，許可為例外。反之，如果代表提出的批評意見僅是基于私利，且不會增加案件其他當(dāng)事人及第三方法律之外的義務(wù)或減損其利益，應(yīng)當(dāng)以許可為原則，不許可為例外。對于辦案機(jī)關(guān)及與其存在業(yè)務(wù)關(guān)系的第三方，也采取同理判斷。

四、涉案人大代表是否遭受有關(guān)案件其他當(dāng)事人或辦案機(jī)關(guān)的侵害或不公正待遇。如果代表曾經(jīng)遭受過辦案機(jī)關(guān)、案件其他當(dāng)事人的侵害或不公正待遇，應(yīng)當(dāng)查明侵害或不公正待遇產(chǎn)生的原因，判斷過錯歸屬，非因代表自身原因造成的，應(yīng)當(dāng)查明所涉案件與不公正待遇之間是否有關(guān)聯(lián)，如果存在關(guān)聯(lián)，以不許可為原則，許可為例外；如果不存在關(guān)聯(lián)，則以許可為原則，不許可為例外。

五、提請?jiān)S可采取強(qiáng)制措施的理由和程序。有關(guān)機(jī)關(guān)提請?jiān)S可采取強(qiáng)制措施時應(yīng)當(dāng)提交充分的材料，當(dāng)事人大機(jī)關(guān)據(jù)以審查，判斷是否有采取強(qiáng)制措施的必要及法律依據(jù)，是否存在應(yīng)當(dāng)回避而未回避的情形，以及有無濫用職權(quán)的行為。特別是對于經(jīng)濟(jì)糾紛案件，要對照公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)不得非法越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛案件處理的通知》規(guī)定，查明是否存在違規(guī)操作和濫用職權(quán)，再決定是否許可。對于理由充分、程序合法的應(yīng)當(dāng)許可，對于證據(jù)不足或存在部分瑕疵的，可以要求有關(guān)機(jī)關(guān)補(bǔ)充或糾正，對于明顯濫用職權(quán)的，可以不予許可，并向有關(guān)機(jī)關(guān)提出糾正意見。

六、代表平時的履職情況。對于不提建議、不發(fā)言、不參加活動的“三不代表”，通常不會因?yàn)榘l(fā)言表決等履職緣故遭受打擊報復(fù)，故對提請采取強(qiáng)制措施的，在依法進(jìn)行甄別后決定是否許可，如無出入，以許可為原則，不許可為例外。對于那些履職積極，經(jīng)?！罢塘x執(zhí)言”的代表，要重點(diǎn)查明與案件其他當(dāng)事人、利害關(guān)系人、辦案機(jī)關(guān)及其主管機(jī)關(guān)或個人的關(guān)系，可以以上述第三點(diǎn)為參照，防止被有關(guān)個人、組織借機(jī)打壓，以保護(hù)代表的合法權(quán)益。

以上幾點(diǎn)內(nèi)容，是筆者關(guān)于人大代表因司法案件被提請采取強(qiáng)制措施許可問題的一些思考，與業(yè)界同仁商榷，供當(dāng)事人大常委會判斷參考。

人大主席團(tuán)及常委會（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大）判斷是否許可有關(guān)機(jī)關(guān)提請對人大代表采取強(qiáng)制措施，要綜合考量多種因素，代表的履職情況、提請機(jī)關(guān)的辦案程序、有關(guān)案件的事實(shí)情況以及相關(guān)法律規(guī)定。從某種程度上講，其難度不亞于一次司法審判，對參與審查的人員要求是比較高的，不僅要具有良好的法律素養(yǎng)，對公安司法機(jī)關(guān)的辦案流程也要相當(dāng)熟悉。建議在人大常委會或主席團(tuán)審查之前，可由人大機(jī)關(guān)代表資格審查機(jī)構(gòu)會同人大內(nèi)部承擔(dān)司法監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行審查，就是否許可采取措施出具意見建議，提交常委會或主席團(tuán)審議時參考。

目前，法律對人大代表因司法案件被有關(guān)機(jī)關(guān)提請采取強(qiáng)制措施的規(guī)定不太細(xì)致，實(shí)務(wù)中還存在許多問題。譬如：提請機(jī)關(guān)對于人大作出不予許可的決定不服，認(rèn)為干擾辦案，辦案機(jī)關(guān)如何請求救濟(jì)；當(dāng)提請采取強(qiáng)制措施的機(jī)關(guān)與被請求許可的人大機(jī)關(guān)分屬不同行政區(qū)域，如何辦理相關(guān)手續(xù)請求，以及案件不被許可時如何處理；對于擔(dān)任多級人大代表職務(wù)的，有關(guān)機(jī)關(guān)怎樣提請?jiān)S可，等等，都需要加以解決，建議全國人大以出臺立法解釋或答復(fù)的形式予以明確，規(guī)范各地的做法。

如何在保障代表合法權(quán)益與保證司法機(jī)關(guān)順利辦案之間做到兩全，對被請求機(jī)關(guān)來說并非一件簡單的事情。實(shí)踐中之所以頻現(xiàn)人大代表涉案被有關(guān)機(jī)關(guān)請求采取強(qiáng)制措施的根本原因還是出在代表的入口上，由于代表候選人審查機(jī)制的不完善和選舉中存在的不規(guī)范、不科學(xué)，讓一些對代表身份別有所圖和別有用心的人混進(jìn)了代表隊(duì)伍。要從根本上解決這個問題，還得從優(yōu)化代表隊(duì)伍入手，提高候選人的代表性，用制度激勵代表履職，增強(qiáng)代表履職的積極性，強(qiáng)化代表的履職約束，將那些真正想為群眾代言，并且有熱情、有能力、有責(zé)任心的人選進(jìn)代表隊(duì)伍，并進(jìn)一步加強(qiáng)對當(dāng)選代表的履職培訓(xùn)，增強(qiáng)遵紀(jì)守法的自覺性，提高代表依法履職能力，這也是下一步人大換屆選舉以及日常代表工作所應(yīng)致力解決的問題。

（作者單位：陜西省咸陽市人大常委會辦公室）