司法辦案組織及權(quán)力運行機制的完善

趙紅

摘要：根據(jù)中央確定的司法體制改革綜合試點工作的開展，湖北省武漢市漢陽區(qū)人民檢察院對本院進行了司法辦案組織及權(quán)力運行調(diào)研和具體的試點工作，從兩個方面對試點工作做出總結(jié)，即符合檢察工作規(guī)律的辦案組織；公正高效的檢察權(quán)運行體制。最后從四個方面提出對推進司法體制改革深入的破題思考和建議。

關(guān)鍵詞：檢察人才 使用管理 作用發(fā)揮

經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，最高人民檢察院于2015年9月28日正式印發(fā)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）。它適用于中央確定的司法體制改革綜合試點地區(qū)確定的試點檢察院，其他檢察院可以參照執(zhí)行。根據(jù)湖北省人民檢察院的統(tǒng)一部署和要求，漢陽區(qū)人民檢察院組織專門力量成立調(diào)研組，對《意見》中關(guān)于完善檢察機關(guān)司法辦案組織形式及運行機制這一專題進行了調(diào)研。

一、組織形態(tài)變革：探索健全符合檢察工作規(guī)律的司法辦案組織

檢察機關(guān)現(xiàn)行辦案模式由最高人民檢察院于1980年確立，并一直沿用至今。這種辦案模式是以業(yè)務(wù)部門為中心構(gòu)建辦案組織，區(qū)分承辦、審核與決定三個環(huán)節(jié)，具有層層審批、上命下從的特點。針對現(xiàn)行辦案組織存在的問題和弊端，《意見》在繼承的基礎(chǔ)上進行了改革創(chuàng)新，規(guī)定了檢察機關(guān)實行獨任檢察官和檢察官辦案組這兩種基本的辦案組織形式，通過依法合理授權(quán)，使一線檢察官成為有職有權(quán)有責(zé)的相對獨立的辦案主體，實現(xiàn)以業(yè)務(wù)部門為中心向以檢察官為中心的重大轉(zhuǎn)變。遵循檢察業(yè)務(wù)運行規(guī)律，根據(jù)履行職能需要、案件類型及復(fù)雜難易程度，以《意見》精神為指針，對辦案組織設(shè)置作出規(guī)劃。

（一）司法辦案組織的類型和設(shè)定標準

1.類型。根據(jù)辦案組織中檢察官人數(shù)的多寡，可以劃分為獨任制檢察官和檢察官辦案組。獨任制檢察官，由一名檢察官帶領(lǐng)其輔助人員組成，獨任檢察官負責(zé)行使檢察權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)、指揮其輔助人員辦理案件。檢察官辦案組，由兩名及以上檢察官及其輔助人員組成，由其中一名檢察官擔(dān)任辦案組負責(zé)人，其他檢察官和輔助人員在該名檢察官帶領(lǐng)下承辦案件。

根據(jù)檢察業(yè)務(wù)類型的不同，可以劃分為職務(wù)犯罪偵查類辦案組織、刑事檢察類辦案組織、訴訟監(jiān)督類辦案組織。職務(wù)犯罪偵查類辦案組織包括反貪污賄賂辦案、反瀆職侵權(quán)等檢察業(yè)務(wù)辦案組織。刑事檢察類辦案組織包括審查逮捕、審查起訴等檢察業(yè)務(wù)辦案組織。訴訟監(jiān)督類辦案組織包括刑事執(zhí)行、民事行政、控告申訴、案件管理等檢察業(yè)務(wù)辦案組織。

2.設(shè)定標準。獨任制辦案組織適用于辦案任務(wù)較為簡單的案件，檢察官辦案組適用于辦案任務(wù)較為復(fù)雜的案件。

職務(wù)犯罪類案件，需要團隊協(xié)同作戰(zhàn)、集中統(tǒng)一指揮，一般應(yīng)以設(shè)立相對固定的檢察官辦案組為宜，簡單的職務(wù)犯罪偵查案件也可以由獨任檢察官承辦。

刑事檢察類（審查逮捕、審查起訴）案件，以獨任檢察官承辦為主；對于重大、疑難、復(fù)雜案件，設(shè)立檢察官辦案組辦理。

訴訟監(jiān)督（刑事執(zhí)行、民行、控申、案管等）類案件，以獨任檢察官承辦為主；對于事關(guān)全局、特殊敏感的重大、疑難、復(fù)雜案件，設(shè)立檢察官辦案組辦理。

（二）司法辦案組織的形態(tài)和結(jié)構(gòu)

根據(jù)職務(wù)犯罪偵查、刑事檢察、訴訟監(jiān)督等檢察業(yè)務(wù)的權(quán)力屬性及其運行規(guī)律不同，采用不同的辦案組織形態(tài)，配備不同的人員力量，設(shè)置不同的辦案組織結(jié)構(gòu)。

1.職務(wù)犯罪偵查類辦案組織。獨任檢察官主要設(shè)兩種組織形式：①1名檢察官+N名檢察官助理；②1名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員。偵查指揮中心、職務(wù)犯罪預(yù)防部門可以配備獨任檢察官。

檢察官辦案組主要設(shè)三種組織形式：①2名以上檢察官+N名檢察官助理+N名書記員；②業(yè)務(wù)部門負責(zé)人+N名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員；③檢察長（分管副檢察長）+N名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員。對于大要案的辦理，可以根據(jù)辦案工作需要跨部門抽調(diào)力量組成臨時辦案組。

職務(wù)犯罪偵查組織中的檢察輔助人員配備不設(shè)比例要求，以業(yè)務(wù)部門為單位實行統(tǒng)一管理、按需調(diào)配。

2.刑事檢察類辦案組織。獨任檢察官主要設(shè)五種組織形態(tài)：①1名檢察官+N名檢察官助理；②1名檢察官+N名書記員；③1名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員；④業(yè)務(wù)部門負責(zé)人+N名檢察官助理+N名書記員；⑤檢察長（分管副檢察長）+N名檢察官助理+N名書記員。

檢察官辦案組主要設(shè)三種組織形式：①2名以上檢察官+N名檢察官助理+N名書記員；②業(yè)務(wù)部門負責(zé)人+N名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員；③檢察長（分管副檢察長）+N名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員。

根據(jù)本院實際情況，批捕、公訴部門的檢察輔助人員以業(yè)務(wù)部門為單位實行統(tǒng)一管理、按需調(diào)配。獨任檢察官組織中，檢察輔助人員原則上按照1∶1的比例配備；檢察官辦案組中，檢察輔助人員配備不設(shè)比例要求，根據(jù)辦案需要進行調(diào)配。

3.訴訟監(jiān)督類辦案組織。獨任檢察官主要設(shè)六種組織形態(tài)：①1名檢察官；②1名檢察官+N名檢察官助理；③1名檢察官+N名書記員；④1名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員；⑤業(yè)務(wù)部門負責(zé)人+N名檢察官助理+N名書記員；⑥檢察長（分管副檢察長）+N名檢察官助理+N名書記員。舉報中心（接訪大廳）和案管中心大廳可以配備獨任檢察官。

檢察官辦案組主要設(shè)三種組織形式：①2名以上檢察官+N名檢察官助理+N名書記員；②業(yè)務(wù)部門負責(zé)人+N名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員；③檢察長（分管副檢察長）+N名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員。

根據(jù)本院實際情況，訴訟監(jiān)督部門的檢察輔助人員以業(yè)務(wù)部門為單位實行統(tǒng)一管理。獨任檢察官組織中，檢察輔助人員原則上按照1：1的比例配備。檢察官辦案組中，檢察輔助人員不設(shè)比例要求，根據(jù)辦案需要進行調(diào)配。

二、運行機制轉(zhuǎn)變：構(gòu)建公正高效的檢察權(quán)運行體制

《意見》對三種不同類別的檢察業(yè)務(wù)運行方式做了原則性規(guī)定，進一步明確了檢察長和檢察官在司法辦案中的職權(quán)與責(zé)任。在遵循檢察權(quán)多元屬性的前提下，結(jié)合漢陽區(qū)檢察院在司法實踐中各類檢察業(yè)務(wù)工作的特點和需要，進一步細化上述規(guī)定，調(diào)適檢察權(quán)運行要素之間的相互關(guān)系，促進檢察職能的優(yōu)化配置和辦案組織的公正高效運行。

（一）從單一的“三級審批”模式向多種模式共存轉(zhuǎn)變

檢察機關(guān)不僅擁有批捕權(quán)、公訴權(quán)、偵查權(quán)，還有法律監(jiān)督權(quán)、司法救濟權(quán)，這些權(quán)力有的具有司法屬性，有的具有行政屬性，有的具有監(jiān)督屬性。應(yīng)改變過去單一的“上命下從”行政審批模式，遵循檢察業(yè)務(wù)的屬性特征和內(nèi)在規(guī)律，采取不同的運行模式，以保障其公正高效運轉(zhuǎn)。

1.刑事檢察辦案部門可實行“兩級審批”模式。審查逮捕、審查起訴業(yè)務(wù)具有司法屬性，需要遵循司法判斷的親歷性、中立性要求，應(yīng)賦予檢察官案件承辦權(quán)和部分決定權(quán)。除法律政策明確規(guī)定必須由檢察長行使的權(quán)利外，檢察官可以根據(jù)檢察長的授權(quán)自行承辦、決定案件，無需呈報部門審核、分管副檢察長審批。下列事項則必須呈報檢察長決定，實行兩級審批：是否逮捕、起訴、抗訴，是否提出檢察建議、糾正違法意見，是否終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請，是否回避、將案件提交檢委會研究，以及法律規(guī)定應(yīng)當由分管副檢察長履行的其他職責(zé)。

2.職務(wù)犯罪偵查辦案部門可實行“三級審批模式”。偵查權(quán)具有較強的行政屬性，職務(wù)犯罪案件社會關(guān)注度高，查處難度大，牽涉面廣，為保證司法公正和辦案效率，需要實行集中統(tǒng)一指揮和層級領(lǐng)導(dǎo)。決定立案、不立案、撤銷案件、復(fù)議、復(fù)核、復(fù)查、采取強制措施和查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等重要偵查措施的決策權(quán)由檢察長（分管副檢察長）或檢察委員會行使。職務(wù)犯罪偵查部門負責(zé)人負責(zé)案件的分配、審核。調(diào)查取證、詢問、訊問等事項的自主權(quán)授予檢察官行使。

3.訴訟監(jiān)督辦案部門可實行“一級審批”或“二級審批”模式?！耙患墝徟?，即：根據(jù)訴訟監(jiān)督等法律監(jiān)督業(yè)務(wù)的內(nèi)在規(guī)律和工作要求，檢察官可在授權(quán)范圍內(nèi)對辦案事項自行作出決定?！岸墝徟?，即以人民檢察院名義提出糾正違法意見、檢察建議、終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請或提請抗訴的，由檢察官報請檢察長（分管副檢察長）或檢察委員會決定。

（二）從“科層式”運行模式向扁平化建構(gòu)轉(zhuǎn)變

1.承辦權(quán)和決定權(quán)疊加。偵監(jiān)、公訴、偵查等檢察業(yè)務(wù)部門共有280多項辦案職權(quán)，除法律明確規(guī)定由檢察長或檢察委員會行使的職權(quán)外，都可以根據(jù)實際情況授予檢察官，如簽發(fā)傳喚通知書、詢問通知書、調(diào)取通知書、委托辯護人告知書等，檢察官對職權(quán)范圍內(nèi)的事項作出決定，不僅是“辦案”的人，還是“定案”的人。檢察長、業(yè)務(wù)部門負責(zé)人擔(dān)任檢察官承辦案件，承辦權(quán)和決定權(quán)自動疊加的范圍更廣，可以進一步提高辦案效率。

2.取消業(yè)務(wù)部門的審核環(huán)節(jié)。除自偵案件和有特殊規(guī)定的案件外，業(yè)務(wù)部門不再進行審核、審批，辦案組織直接對檢察長（分管副檢察長）負責(zé)。

3.業(yè)務(wù)部門的集體研究不是必經(jīng)程序。一般案件不需要業(yè)務(wù)部門集體研究。對于重大、疑難、復(fù)雜及新類型案件，業(yè)務(wù)部門負責(zé)人可以召集檢察官聯(lián)席會議進行討論；必要時，可由分管副檢察長跨部門召集檢察官聯(lián)席會議進行討論。檢察官聯(lián)席會議討論的結(jié)果和意見供辦案組織參考，但不直接改變其決定。

4.檢察長（分管副檢察長）負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督檢察官辦案工作，有權(quán)改變檢察官的決定；檢察官因故不能繼續(xù)執(zhí)行職務(wù)時，檢察長（分管副檢察長）有權(quán)指派其他檢察官承繼或者代理其職務(wù)。

（三）從檢察官包攬法律事務(wù)和行政事務(wù)向組織成員各司其職、分工協(xié)作轉(zhuǎn)變

1.研究制定《檢察官辦案職權(quán)規(guī)定》，細化規(guī)范檢察官職權(quán)行使。檢察官負責(zé)組織、指揮、協(xié)調(diào)辦理案件以及對辦案組成員的管理，并在職權(quán)范圍內(nèi)對辦案事項做出處理決定或提出處理意見。檢察官應(yīng)當直接辦理各類案件，直接辦理重要監(jiān)督事項，負責(zé)檢察官辦案組的案件管理和質(zhì)量管理。檢察官辦案組中的成員服從檢察官的組織、指揮。

2.研究制定《檢察官助理職權(quán)規(guī)定》，規(guī)范檢察官與檢察官助理之間的關(guān)系。檢察官助理協(xié)助檢察官開展各項法律業(yè)務(wù)工作，承擔(dān)檢察官交辦的其他工作，在檢察官的指導(dǎo)下行使部分檢察職權(quán)。在司法辦案中，檢察官助理應(yīng)以檢察官的名義，介入對案件實質(zhì)性內(nèi)容的處理，審閱案卷，提出認定事實和適用法律意見，協(xié)助檢察官收集、調(diào)取、核實證據(jù)等事項。檢察官應(yīng)當合理安排并指導(dǎo)檢察官助理開展草擬檢察文書、協(xié)助調(diào)查審查等工作。檢察官對檢察官助理的履職情況提出考核意見。

3.書記員主要負責(zé)案件辦理的事務(wù)性工作，包括送達告知、填寫法律文書、整卷歸檔、文字記錄，以及檢察官交辦的其他事項。

（四）從主體不明、權(quán)責(zé)不清向?qū)蛹壡逦?quán)責(zé)對稱的責(zé)任體系轉(zhuǎn)變

1.檢察官與檢察長（或分管副檢察長）或檢察委員會之間：層級清晰、各負其責(zé)。屬于檢察長（或分管副檢察長）或檢察委員會決定的事項，檢察官對事實和證據(jù)負責(zé)，檢察長（分管副檢察長）或檢察委員會對決定事項負責(zé)。檢察長（分管副檢察長）或檢察委員會改變或者部分改變意見的，檢察官對改變的部分不承擔(dān)責(zé)任。但檢察官未經(jīng)檢察長（分管副檢察長）或檢察委員會決定，擅自對重大事項作出決定的，由其對所作的決定負責(zé)，并根據(jù)情節(jié)按照相關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。對于檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)作出決定的事項，檢察長（或分管副檢察長）不因簽發(fā)法律文書承擔(dān)司法責(zé)任。

2.檢察官與組織內(nèi)部成員之間：分工清晰、權(quán)責(zé)對稱。獨任檢察官承辦并作出決定的案件，由檢察官承擔(dān)責(zé)任。檢察官辦案組承辦的案件，由組內(nèi)檢察官共同承擔(dān)責(zé)任，其中辦案組負責(zé)檢察官對職權(quán)范圍內(nèi)決定的事項承擔(dān)責(zé)任，其他檢察官對自己的行為承擔(dān)責(zé)任。檢察官對指派其他檢察官、檢察官助理、書記員執(zhí)行有關(guān)決定和處理的相關(guān)事項以及自己承辦的事項承擔(dān)責(zé)任；辦案組織內(nèi)的其他檢察官、檢察官助理、書記員對指派事項的執(zhí)行、處理情況承擔(dān)責(zé)任。

三、改革的深入思考

（一）推進改革需要持續(xù)關(guān)注與解決的核心問題

1.利益調(diào)整、權(quán)力重構(gòu)，可能導(dǎo)致相關(guān)人員心理失衡。《意見》規(guī)定，健全司法辦案組織的前置條件是實行檢察人員分類管理，落實檢察官員額制。中央要求入額的檢察官比例不得超過39%并提高其工資待遇，以調(diào)動入額檢察官的工作積極性，吸引優(yōu)秀干警加入檢察官隊伍。而對于未入額的檢察干警，可能會因為調(diào)整而導(dǎo)致心理失衡，挫傷其工作積極性。此外，多年來實行的“三級審批制”辦案模式賦予業(yè)務(wù)部門負責(zé)人一定的決定權(quán)、審核權(quán)。改革后，將建立獨任制檢察官和檢察官辦案組兩種辦案組織形式，檢察長、業(yè)務(wù)部門負責(zé)人將讓渡部分決定權(quán)、審核權(quán)，增加部分承辦權(quán)，未入額的檢察人員也將讓渡部分承辦權(quán)、解除獨立辦案權(quán)。權(quán)力的喪失或減少，任務(wù)和責(zé)任的添加，以及工作習(xí)慣和辦案模式的改變，將給檢察長、未入額檢察人員特別是業(yè)務(wù)部門負責(zé)人帶來心理落差，并延展影響到辦案的效率、效果。

2.改革過渡期，“案多人少”矛盾可能加劇。改革前，漢陽區(qū)院有檢察員、助理檢察員67人，改革后，現(xiàn)有40名員額內(nèi)檢察官。改革后，未入額的27名檢察員和助理檢察員不能獨立辦案，短期內(nèi)也難以保證入額的院領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門負責(zé)人大幅度減少行政性事務(wù)，把主要精力投入到具體辦案當中，加之，司法行政部門工作量與日俱增，現(xiàn)有行政部門內(nèi)需要轉(zhuǎn)崗的人員難以調(diào)整到位，這種狀況將加劇“案多人少”的矛盾。

3.檢察輔助人員不足、配備不合理，可能導(dǎo)致辦案工作開展不順暢。在獨任檢察官和檢察官辦案組中，一般需要配備必要的檢察輔助人員協(xié)助辦案和處理行政性事務(wù)。從漢陽區(qū)院的人員狀況看，現(xiàn)僅有在編檢察官助理23人和書記員2人，只能滿足少數(shù)司法辦案組織配備檢察輔助人員的需求，大多數(shù)司法辦案組織將存在檢察輔助人員緊缺的問題，難以有序、順利運轉(zhuǎn)并提高辦案效率和辦案質(zhì)量。

（二）針對上述問題，建議解決核心問題的破題途徑

1.著眼于改革共識的凝聚和形成，做好宣傳動員和思想引導(dǎo)工作。重視思想政治工作，加強宣傳動員，注意聽取各方面的意見建議，提升改革的認同感和參與度，在更大范圍爭取對改革的理解和支持。要引導(dǎo)檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部做好自我心理調(diào)適，帶頭服從安排，帶頭推進改革，嚴守政治規(guī)矩，爭當改革的促進派。

2.著眼于檢察官隊伍的長遠發(fā)展，建立充滿活力、能上能下的新陳代謝機制。適當減少行政部門人員入額比例，分管行政事務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)和行政部門負責(zé)人不納入入額范圍，使更多的一線辦案干警特別是優(yōu)秀年輕干警能夠入額。入額檢察官應(yīng)全部配置在司法辦案崗位，司法行政部門不再配備檢察官。建立已入額檢察官業(yè)績評價、責(zé)任追究和淘汰制度，增強其責(zé)任心和榮譽感。規(guī)范其他檢察人員和優(yōu)秀檢察官助理進入員額制檢察官的選任程序，暢通檢察官晉升通道和進入渠道。

3.著眼于司法辦案組織的優(yōu)化配置，解決檢察輔助人員緊缺的問題。加快推進檢察機關(guān)機構(gòu)改革，將職能相近的行政綜合部門和檢察業(yè)務(wù)部門予以合并，將行政綜合部門中一部分具有法律資格的檢察干警充實到檢察業(yè)務(wù)部門，擔(dān)任檢察官助理。規(guī)定新進人員必須在檢察業(yè)務(wù)部門的書記員崗位工作一定的年限才能晉升檢察官助理。加強與當?shù)攸h委、政府的匯報、溝通，通過政府購買勞務(wù)的方式增聘一批書記員分配到檢察業(yè)務(wù)部門，由地方財政保障其工資待遇。

4.著眼于檢察官資源的充分開發(fā)，解決辦案力量不足的問題。加強考核評比，將考評結(jié)果與晉職晉級、獎勵懲戒掛鉤，充分發(fā)揮入額檢察官在執(zhí)法辦案中的“主力軍”作用。賦予未入額的檢察人員更多的案件承辦權(quán)，在檢察官的指導(dǎo)下相對獨立地開展執(zhí)法辦案活動。根據(jù)實際情況，對檢察官承辦案件任務(wù)進行科學(xué)合理的分配，規(guī)定入額的院領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門負責(zé)人必須承辦一定數(shù)量的案件。