加強行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的再思考

唐張

摘要：檢察機關(guān)是憲法和法律明文規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，十八屆四中全會有關(guān)檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督作出了相關(guān)規(guī)定。檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，雖有法律和政策依據(jù)，但是立法規(guī)定還不夠明確。各地檢察機關(guān)進行了有益的探索，就行政執(zhí)法的相關(guān)問題進行了多輪的理論研討和實踐論證，形成一套法律監(jiān)督體系，實踐中應(yīng)進一步加強和完善，切實提高監(jiān)督實效。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法 檢察監(jiān)督 機制

經(jīng)過近五年來的實踐探索和理論研究，筆者結(jié)合在灌云縣人民檢察院工作期間的一些思考，總結(jié)行政執(zhí)法監(jiān)督的模式、依據(jù)、原則、機制、方式等方面的問題，反思已經(jīng)開展的工作，認為還有一些尚需完善的地方，本文從以下三方面，進一步深入研究。

一、信息平臺建設(shè)是基礎(chǔ)

信息平臺建設(shè)是行政執(zhí)法監(jiān)督運行的前提和基礎(chǔ)，監(jiān)督行政違法行為的關(guān)鍵是能夠發(fā)現(xiàn)和知曉監(jiān)督對象存在違法，這就要求通過一定途徑了解行政執(zhí)法行為如何進行，才能對行政執(zhí)法行為進行評判。因此，及時獲取行政執(zhí)法信息是實施監(jiān)督的必要條件。目前灌云縣人民檢察院獲取行政執(zhí)法信息的平臺有三個，一是自主開發(fā)的兩法銜接平臺，基于2013年1月推進行政執(zhí)法和刑事司法相銜接而建立的專門用于報備行政處罰信息的運行平臺。此平臺配套機制較完善，運行效果較好。二是陽光權(quán)力網(wǎng)平臺，此平臺是由政府法制部門和監(jiān)察部門先行建立的，檢察機關(guān)后期參與其中，推進此平臺的建設(shè)和完善，通過平臺報備的行政執(zhí)法的信息種類較多，內(nèi)容較全面，但報備的真實情況難以確定，這其中有部分內(nèi)容（行政處罰類信息）與兩法銜接平臺報備的內(nèi)容有重合，行政執(zhí)法機關(guān)有的因重復(fù)勞動會產(chǎn)生不滿情緒。三是行政執(zhí)法監(jiān)督微信平臺，灌云縣人民檢察院自行建立的有行政執(zhí)法監(jiān)督信息員參與的微信信息交流平臺，主要受理行政執(zhí)法監(jiān)督信息員提供的基層行政執(zhí)法的信息，實踐中與群眾利益聯(lián)系較緊密，但基層信息員報備的主動性不夠，作用發(fā)揮還不充分。

行政執(zhí)法監(jiān)督信息平臺實現(xiàn)了行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督信息的互聯(lián)互通，提高了行政執(zhí)法監(jiān)督的效能，但是在實踐中還存在平臺錄入人員缺位、錄入不及時、錄入內(nèi)容不全面、重復(fù)錄入等現(xiàn)象，為了更好地推進此項工作，應(yīng)在一定區(qū)域范圍內(nèi)（以省或省轄市為單位）建立一個較大范圍涉及各項行政執(zhí)法活動的信息共享平臺，這個平臺的信息應(yīng)包含行政處罰、行政強制執(zhí)行、行政許可等內(nèi)容，同時要健全平臺運行的責任主體和工作機制，加強對平臺運行的管理、維護、監(jiān)督、考核，定期檢查平臺運行的效果。

二、暢通行政執(zhí)法監(jiān)督的渠道是關(guān)鍵

1.履職監(jiān)督。檢察機關(guān)內(nèi)部各職能部門，諸如職務(wù)犯罪偵查、審查逮捕、審查起訴等部門在履職過程中發(fā)現(xiàn)行政違法行為，一般的輕微的應(yīng)移送行政檢察部門，由行政檢察部門受理，并根據(jù)需要啟動監(jiān)督程序。嚴重的涉嫌違法犯罪的應(yīng)由職務(wù)犯罪偵查部門直接啟動偵查、調(diào)查程序，加強對行政違法行為的懲治力度。其他部門的履職行為是對行政檢察部門監(jiān)督的促進和保障。

2.信息平臺監(jiān)督。行政執(zhí)法各部門和檢察機關(guān)建立的信息共享平臺，實踐中是獲取監(jiān)督信息的有效途徑，檢察機關(guān)要充分發(fā)揮平臺的作用，根據(jù)工作需要，安排專人定期瀏覽、搜索平臺上的信息，及時篩選，及時核查，隨時發(fā)現(xiàn)行政違法信息，同時要注意發(fā)現(xiàn)平臺運行中自身存在的問題，不斷改進和提升平臺的運行效果和質(zhì)量，確保信息提供及時，監(jiān)督規(guī)范有效。此外，檢察機關(guān)還可以與政府服務(wù)熱線、當?shù)叵嚓P(guān)新聞媒體熱線聯(lián)系，搭建監(jiān)督聯(lián)動互動平臺，強化無縫對接，拓展案件線索渠道。同時，充分發(fā)揮檢察機關(guān)外部網(wǎng)站、微信公眾號等自媒體的宣傳平臺作用，及時推送行政執(zhí)法監(jiān)督典型案例及工作成果，提升社會各界對其的知曉度、參與度，擴大行政執(zhí)法監(jiān)督的社會效應(yīng)。

3.模塊化監(jiān)督。為了有效節(jié)約司法資源，加強行政執(zhí)法監(jiān)督的類案分析，灌云縣人民檢察院結(jié)合行政執(zhí)法機關(guān)的職能，將過去點對點聯(lián)系的監(jiān)督方式，優(yōu)化為現(xiàn)在的面上系統(tǒng)監(jiān)督，即按職能將行政執(zhí)法各部門分為幾個模塊，如食品藥品安全領(lǐng)域、環(huán)境資源領(lǐng)域、安全生產(chǎn)領(lǐng)域、民生權(quán)益保障領(lǐng)域等幾大模塊，以模塊為單位建立聯(lián)席會議制度、信息通報制度、風險評估制度、案件協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)相關(guān)聯(lián)領(lǐng)域類似案件的共同研究分析，信息反饋傳遞，執(zhí)法風險評估。

4.應(yīng)邀參與監(jiān)督。檢察機關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督目前主要是事后監(jiān)督，實踐中有些行政行為一旦作出會產(chǎn)生難以挽回的后果，如何保證監(jiān)督的及時性，使一些正在發(fā)生或即將發(fā)生的行政違法行為得到及時制止，政府組成部門或當?shù)卣ㄎM織的執(zhí)法檢查或法治建設(shè)評查，是提升行政執(zhí)法監(jiān)督效果的有效方式，檢察機關(guān)應(yīng)邀也可以參與其中。監(jiān)督行政執(zhí)法檢查的規(guī)范性，同時也可以發(fā)現(xiàn)行政違法信息，及時提出糾正意見，確保行政執(zhí)法規(guī)范運作。

三、健全行政執(zhí)法監(jiān)督機制是保障

1.線索雙向移送機制。十八屆四中全會提出：“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！睓z察機關(guān)履職包括哪些內(nèi)容，筆者認為，職務(wù)犯罪偵查、審查逮捕、審查起訴、職務(wù)犯罪預(yù)防、受理控告舉報申訴、民事行政檢察監(jiān)督都是檢察機關(guān)履職的重要組成部分。行政檢察部門在開展行政執(zhí)法監(jiān)督活動中，首先要立足自身，加強與內(nèi)部相關(guān)職能部門的橫向聯(lián)系，建立線索雙向移送工作機制，及時獲取行政執(zhí)法監(jiān)督線索，通過其他部門履職行為形成監(jiān)督合力，提高工作效率，增強行政執(zhí)法監(jiān)督力度，從而有效提升依法行政水平。

2.相互溝通協(xié)作機制。檢察機關(guān)實現(xiàn)對行政違法行為的規(guī)范監(jiān)督，工作中要注重加強和相關(guān)部門的協(xié)作配合，加強信息溝通，推進案件流轉(zhuǎn)。一是要加強與各行政執(zhí)法單位的協(xié)作配合，以獲取信息為目標，推進信息平臺的良性運作，建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督領(lǐng)導小組，組織成員單位定期召開聯(lián)席會議，通報行政執(zhí)法的信息報備、案件處理情況，加強對行政執(zhí)法單位人員的培訓，促進行政執(zhí)法單位規(guī)范執(zhí)法。二是要加強與政府法制部門的協(xié)作配合，政府法制部門是行政執(zhí)法的牽頭部門，檢察機關(guān)可以通過政府法制部門傳遞信息、明確要求，加強聯(lián)合監(jiān)督。三是要加強與監(jiān)察部門的協(xié)作配合，檢察機關(guān)通過檢察建議、糾正違法通知書督促相關(guān)部門改進工作、整改問題，如檢察建議落實不到位，可以向監(jiān)察機關(guān)發(fā)出意見書，建議對行政違法行為追究行政責任。

3.動態(tài)考核評價機制。行政執(zhí)法監(jiān)督運作的規(guī)范程度如何、監(jiān)督效果如何、檢察機關(guān)除了配合政府法制部門出臺具體的規(guī)定外，重點要加強對行政執(zhí)法部門執(zhí)法監(jiān)督的考核，政府部門每年要組織對行政執(zhí)法單位依法行政、法治建設(shè)情況進行綜合考評，檢察機關(guān)可以將行政執(zhí)法監(jiān)督的平臺建設(shè)及運行情況、案件信息報送情況納入政府的法制考核，由檢察機關(guān)提供相關(guān)信息，由政府部門考核，從而深入推動行政執(zhí)法監(jiān)督工作的開展。

4.重大行政執(zhí)法行為風險評估機制。行政執(zhí)法行為具有即時性、發(fā)生后果不可逆轉(zhuǎn)性，所以重大行政執(zhí)法行為在作出決定前應(yīng)報政府法制部門審核，檢察機關(guān)可以會同政府法制部門對重大行政執(zhí)法行為進行風險預(yù)測和評估，有些部門會主動征求檢察機關(guān)的意見，檢察機關(guān)應(yīng)及時提出合理化建議，促進政府部門依法行政。

5.備案審查工作機制。檢察機關(guān)加強對行政違法行為監(jiān)督，要求行政執(zhí)法部門通過信息平臺報送各類行政執(zhí)法信息、權(quán)力運行清單，加強備案審查監(jiān)督，同時要規(guī)范報備工作，對網(wǎng)上已報備的不再書面報備，避免產(chǎn)生重復(fù)勞動的現(xiàn)象。要提升報備的質(zhì)量要求，提升報備人員素質(zhì)，保證報備工作的及時性、有效性。

未來行政監(jiān)督去向如何，特別是檢察機關(guān)反貪、反瀆、預(yù)防部門轉(zhuǎn)隸后，檢察機關(guān)如何拓展這方面的職能，彌補當前對行政執(zhí)法監(jiān)督的空白？筆者認為，在實踐探索基礎(chǔ)上應(yīng)通過立法予以確認，賦予檢察機關(guān)這方面的監(jiān)督權(quán)，這樣就能從另一層面體現(xiàn)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位，推進依法治國和法治社會建設(shè)。