試論我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性及弊端

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 黑龍江 哈爾濱 150030)

試論我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性及弊端

陳慧娟

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 黑龍江 哈爾濱 150030)

我國近年來進(jìn)行的“三權(quán)分置”改革，將土地經(jīng)營權(quán)從現(xiàn)有權(quán)利中分離出來，以實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，但并未對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性進(jìn)行界定，現(xiàn)行的土地經(jīng)營權(quán)呈現(xiàn)出明顯的債權(quán)性質(zhì)，此種性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)不足以對土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利保護(hù)盡到完全的保護(hù)和救濟(jì)，也不利于實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)，在實(shí)踐中存在諸多弊端。

土地經(jīng)營權(quán);債權(quán);弊端

一、當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)形成背景

近年來，由于市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，個(gè)體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)受到較大沖擊，農(nóng)戶依靠小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已很難得到滿足自身及家庭經(jīng)濟(jì)需要，再加上城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，棄耕、撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，阻礙了我國農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。而且，據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月底，全國流轉(zhuǎn)面積已占家庭承包耕地總面積的23.9%，其中轉(zhuǎn)包土地占流轉(zhuǎn)面積的47.2%，出租占30.7%，股份合作占6.7%，轉(zhuǎn)讓占3.8%。①土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)頻發(fā)，而法律卻缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范和支持。這些數(shù)據(jù)無一不體現(xiàn)了實(shí)行“兩權(quán)分離的社會(huì)訴求和深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)”②。為了盤活土地資源，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，國家提出對農(nóng)地權(quán)利進(jìn)行“三權(quán)分置”改革，即土地所有權(quán)歸集體，土地承包權(quán)歸農(nóng)民，經(jīng)營權(quán)歸土地實(shí)際經(jīng)營者的改革措施。如此，既不會(huì)剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利，削弱土地的社會(huì)保障功能，又可以促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，盤活土地資源，增加農(nóng)民收入。具體的實(shí)施方式就是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，保證原有的土地承包關(guān)系不變，由農(nóng)地承包人與土地經(jīng)營者簽訂合同，讓渡一部分權(quán)能，即經(jīng)營權(quán)，使經(jīng)營者擁有占有、利用農(nóng)地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并獲取收益的權(quán)利。

我國現(xiàn)在正在進(jìn)行的土地制度改革，試圖實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，以促使土地流轉(zhuǎn)。但關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)還有很多理論問題沒有解決，比如土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)問題，即土地經(jīng)營權(quán)究竟是債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，還是物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，這在理論界存在很大爭議。研究土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，對于土地經(jīng)營權(quán)的實(shí)踐、相關(guān)政策的制定以及日后的發(fā)展方向都具有十分重要的意義。

二、土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)分析

(一)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)之爭

關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，理論界主要存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)立的用益物權(quán)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是一種債權(quán)。前者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)被定性為一種用益物權(quán)，利用權(quán)能分離的理論，在土地承包經(jīng)營權(quán)之上塑造出的土地經(jīng)營權(quán)就應(yīng)當(dāng)是一種物權(quán)，而且將其作為物權(quán)也符合國家土地制度改革的需要；后者則認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生是由合同設(shè)立的，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是由當(dāng)事人依照法律規(guī)定，雙方自主設(shè)立的合同債權(quán)。其實(shí)，從理論研究上來講，將土地經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)研究無可厚非，也存在權(quán)利塑造的可能性，但是我國現(xiàn)階段的土地經(jīng)營權(quán)并不具備物權(quán)的基本條件，從我國當(dāng)前的立法、相關(guān)政策法規(guī)及土地經(jīng)營權(quán)在實(shí)踐中所呈現(xiàn)出的一些特點(diǎn)來看，在現(xiàn)階段只能將其定性為一種債權(quán)。

(二)現(xiàn)行土地經(jīng)營權(quán)的呈現(xiàn)明顯的債權(quán)性

在“三權(quán)分置”改革中，有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性問題一直是學(xué)者爭論的核心。結(jié)合我國現(xiàn)有制度的實(shí)踐，縱觀其權(quán)利設(shè)立、內(nèi)容以及對權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)等諸多方面，我國現(xiàn)行的土地經(jīng)營權(quán)呈現(xiàn)明顯的債權(quán)性質(zhì)。

1. 權(quán)利設(shè)立缺少明確的立法規(guī)定

我國現(xiàn)行立法尚未對經(jīng)營權(quán)的設(shè)立作出明確規(guī)定，實(shí)踐中的具體操作通常是由承包人與經(jīng)營者通過簽訂流轉(zhuǎn)合同，將自己享有的土地承包經(jīng)營權(quán)中的一部分權(quán)能讓渡給經(jīng)營者使用。一般流轉(zhuǎn)合同生效經(jīng)營權(quán)即告設(shè)立，不需要經(jīng)過公示和登記，而土地經(jīng)營權(quán)人依合同享有土地經(jīng)營權(quán)。

2. 權(quán)利內(nèi)容和存續(xù)期限的設(shè)定具有任意性

土地經(jīng)營權(quán)是經(jīng)由承包權(quán)人與土地經(jīng)營者的協(xié)商，達(dá)成一致后設(shè)立的，該權(quán)利的權(quán)能范圍、權(quán)利存續(xù)期限都是由雙方當(dāng)事人根據(jù)自身需要通過合同進(jìn)行約定的。由于我國法律和司法實(shí)踐均沒有對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定或作出指引，當(dāng)事人的具體利益訴求不同，其所讓渡的權(quán)利內(nèi)容也不相同，致使實(shí)踐中土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容、存續(xù)權(quán)利呈現(xiàn)出較大的任意性。

3. 權(quán)利具有明顯的合同之債的相對性

土地經(jīng)營權(quán)是由當(dāng)事人通過訂立土地流轉(zhuǎn)合同設(shè)立的，是合同雙方之間形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，受《合同法》的管理規(guī)制。其設(shè)立不需要通過登記等方式進(jìn)行公示，因而土地經(jīng)營權(quán)的效力也只及于合同雙方，體現(xiàn)了債權(quán)的相對性特征。

三、土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性具有諸多弊端

(一)土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性與“三權(quán)分置”的法律制度設(shè)計(jì)存在邏輯沖突

根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定可知，我國原來實(shí)行的“兩權(quán)分離”的農(nóng)地權(quán)利制度中的兩項(xiàng)權(quán)利均屬物權(quán)性質(zhì)，確保了二者權(quán)利體系結(jié)構(gòu)的一致性。在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度改革中，土地經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)土地經(jīng)營者所享有的獨(dú)立的權(quán)利，從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來。為了保證土地權(quán)屬法律制度邏輯結(jié)構(gòu)以及制度框架的嚴(yán)格性，也應(yīng)當(dāng)將土地經(jīng)營權(quán)與農(nóng)地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行同質(zhì)屬性的制度安排，③否則這種債權(quán)性質(zhì)權(quán)利與物權(quán)性質(zhì)權(quán)利并存的局面會(huì)造成土地權(quán)屬法律制度在結(jié)構(gòu)上的混亂。而且，土地經(jīng)營權(quán)人在土地流轉(zhuǎn)關(guān)系中處于較為弱勢的地位，債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)所受的保護(hù)力度較弱，不足以對抗農(nóng)地所有權(quán)和農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。

(二)債權(quán)的期限性不利于土地經(jīng)營關(guān)系的穩(wěn)定

土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式比較多，實(shí)踐中主要有轉(zhuǎn)讓、租賃等，雙方一般都會(huì)在合同中約定一定的合同期限。由于土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立及權(quán)利存續(xù)期限在立法上尚未進(jìn)行規(guī)定，因而實(shí)踐中是由雙方依法進(jìn)行約定的。因租賃為我國土地經(jīng)營權(quán)處分的主要方式，故流轉(zhuǎn)合同的雙方當(dāng)事人多參照我國《合同法》第214條④關(guān)于租賃期限的規(guī)定來設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限，有3年的、5年的短期租賃，也有到第二輪土地承包期限結(jié)束的長期租賃，但均不超過20年。但是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)尤其是綠色農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)常常需要很長的投資回報(bào)期，債權(quán)的期限性特點(diǎn)無法為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供長期穩(wěn)定的經(jīng)營關(guān)系，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的發(fā)展。

(三)債權(quán)的相對性不能為土地經(jīng)營權(quán)人抵抗第三人侵權(quán)提供完善的救濟(jì)

由于土地經(jīng)營權(quán)是在雙方之間設(shè)立的合同債權(quán)，在實(shí)踐中具體體現(xiàn)為占有、使用土地以及利用土地獲取收益的權(quán)利。由于它是在雙方當(dāng)事人之間設(shè)立的，且不經(jīng)公示公信，故具有明顯的相對性。因而，當(dāng)發(fā)生第三人侵權(quán)的情形時(shí)，如果屬于第三人侵害占有的情況，土地經(jīng)營權(quán)人可以基于《物權(quán)法》對占有的保護(hù)，向侵權(quán)人主張權(quán)利；但如果第三人侵害的是土地經(jīng)營權(quán)人的使用權(quán)、收益權(quán)等土地權(quán)利，由于債的相對性，經(jīng)營權(quán)人往往不能直接向侵權(quán)人主張權(quán)利，而是依照雙方在合同中所作的約定或依據(jù)法律規(guī)定，請求合同相對方即土地承包經(jīng)營權(quán)人，以其土地承包經(jīng)營權(quán)對抗第三人的侵權(quán)行為。這種間接的權(quán)利救濟(jì)方式，延長了權(quán)利救濟(jì)的周期，不利于經(jīng)營權(quán)人維護(hù)自己的合法權(quán)益。

(四)債權(quán)的平等性無法為土地經(jīng)營權(quán)人提供有效的違約救濟(jì)

在實(shí)踐中，土地承包權(quán)人如果在與經(jīng)營者簽訂了土地流轉(zhuǎn)合同之后，又與他人簽訂了同種合同，設(shè)立了經(jīng)營權(quán)，基于債權(quán)的平等性，先簽訂合同的經(jīng)營者也不一定會(huì)優(yōu)先取得土地經(jīng)營權(quán)。另外，當(dāng)發(fā)生土地承包人侵權(quán)的情形時(shí)，由于債權(quán)的相對性，經(jīng)營權(quán)設(shè)立之后，土地經(jīng)營權(quán)人對承包人違約行為只能通過合同尋求違約救濟(jì)，且這一權(quán)利的行使有訴訟時(shí)效期限，對經(jīng)營者的保護(hù)十分有限。

(五)土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)特性阻礙了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

目前的土地經(jīng)營權(quán)由于其債權(quán)的相對性，土地經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)往往因受到合同限制，難以實(shí)現(xiàn)抵押、入市。另外，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容由雙方通過合同約定，而非法定，受當(dāng)事人主觀的影響較大，權(quán)利內(nèi)容的差別也較大，很難進(jìn)入市場，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。 概括而言，基于合同設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)具有較大的任意性，權(quán)利內(nèi)容不特定，阻礙了土地經(jīng)營權(quán)的入市流轉(zhuǎn)；基于債的相對性，土地經(jīng)營權(quán)無法對抗第三人，且土地經(jīng)營權(quán)人所受的救濟(jì)和保護(hù)也十分有限；基于債的期限性，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同難以為經(jīng)營者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供穩(wěn)定的環(huán)境。

四、結(jié)語

土地經(jīng)營權(quán)作為一種全新的、特殊的權(quán)利，法律對其性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)涵的界定尚不明確，實(shí)踐中產(chǎn)生了種種問題，故結(jié)合我國現(xiàn)有實(shí)踐，探究我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性及其呈現(xiàn)的弊端十分重要。我國的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)呈現(xiàn)出的債權(quán)性質(zhì)，因這一特點(diǎn)并不符合土地經(jīng)營權(quán)的發(fā)展趨勢，難以對土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利起到全面的保護(hù)作用，這一系列弊端阻礙了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，進(jìn)而阻礙了農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

[1]參見韓長賦：《土地“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新》，載《光明日報(bào)》2016年1月26日，第1版。

[2]王立彬：農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系變革將釋放巨大改革紅利——國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人談土地承包經(jīng)營權(quán)“再分離”)，載新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/29c_118753978.htm.

[3]賴麗華. 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)物權(quán)化制度構(gòu)建[J].社會(huì)科學(xué)家，2016(10)：104-107.

[4]田華. 我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的爭鳴與思考[J]. 太原師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(3)：46-49.

[5]孟勤國等. 中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究[M]. 北京：法律出版社，2009年版：46-47.

[6]蔡立東、姜楠. 承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造[J]. 法學(xué)研究，2015(3)：31-48.

[7]王英萍. 論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)，上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2001(4)：304-308.

【注釋】

①根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2015年年底，該比例已達(dá)到33.3%。參見韓長賦：《土地“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新》，載《光明日報(bào)》2016年1月26日，第1版。

②王立彬：農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系變革將釋放巨大改革紅利——國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人談土地承包經(jīng)營權(quán)“再分離”)，載新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/29c_118753978.htm.

③賴麗華. 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)物權(quán)化制度構(gòu)建[J].社會(huì)科學(xué)家，2016(10)：104-107.

④《合同法》第214條：“租賃期限不得超過20年。超過20年，超過部分無效?！?/p>

陳慧娟(1993-)，女，漢族，山東省煙臺市，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士研究生，就讀于東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，研究方向法學(xué)。