“一帶一路”背景下中央政府與地方政府的關系建構
——以甘肅省張掖市為例

(陜西師范大學 陜西 西安 710000)

“一帶一路”背景下中央政府與地方政府的關系建構
——以甘肅省張掖市為例

周穎李庚馬晨

(陜西師范大學陜西西安710000)

在大學生暑期“三下鄉(xiāng)”實踐活動的第二十個年頭，我們的實踐小組有幸來到了位于絲綢之路重鎮(zhèn)——張掖，并以“一帶一路”背景下中央政府和地方政府如何劃分職能、如何構建良好的關系來推動地方發(fā)展，進而為“一帶一路”中的西部城市的發(fā)展形成優(yōu)先示范為研究課題展開了為期一周的調研。來到張掖后通過親身體驗張掖的自然資源、風土人情我們感受到了張掖作為具有優(yōu)良傳統(tǒng)的古代大商都的發(fā)展前景。因此，我們希望通過研究中央和地方的關系，更好的在西部城市推進“一帶一路”的進程。

一帶一路；地方政府；政府職能；分權

一、“一帶一路”為地方帶來的機遇

(一)“一帶一路”為張掖帶來的發(fā)展機遇

在2013年9月和10月，國家主席習近平先后在出訪期間提出了建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的宏偉藍圖。2015年，國家發(fā)展改革委、外交部、商務部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》。在中央政策的大力支持下，僅2015年，我國企業(yè)就對相關的49個國家進行了投資，同比增長接近兩成；此外，從相關各國家承接的外包合同金額也有了大幅度的提升。隨后的兩年里，有關“一帶一路”的相關經濟話題、政治話題也是熱度不減，2017年5月14日“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京舉行，將“一帶一路”建設推上了高潮，成為了中國經濟發(fā)展的又一歷史性的創(chuàng)舉。

“絲綢之路經濟帶”東起西安，在我國境內貫穿了眾多西部欠發(fā)達城市。張掖位于絲綢之路重鎮(zhèn)，以“張國臂掖，以通西域”而得名。她不僅連接新亞歐大陸橋的要道，還是全國歷史文化名城和中國優(yōu)秀旅游城市，更甘肅省商品糧基地，自古便有“金張掖、銀武威”的美譽。由此可見，張掖雖處于西部地區(qū)但是由于其自身得天獨厚的地理位置、地質景觀、人文歷史、農業(yè)優(yōu)勢，自可憑借其長處搭上“一帶一路”的經濟發(fā)展快車，將張掖打造成旅游、樞紐、生態(tài)屏障、農作物生產基地四位一體的現(xiàn)代化大都市。

(二)張掖自身的發(fā)展條件分析

以第20屆大學生暑期“三下鄉(xiāng)”為契機，我們的調研小組有幸在張掖進行了為期一周的調研活動。在調研中，我們了解到了張掖的人文歷史。自古，張掖在絲綢之路上就是非常繁榮的貿易大都市，調研中也發(fā)現(xiàn)不少古商會遺留的痕跡。張掖保存著大佛寺、南華書院、木樓等名勝古跡，此外還奇跡般的在干旱的西北內陸形成了天然的濕地保存著豐富的物種資源。張掖還有著享譽中外的丹霞地貌地質博物館，吸引著中外游客。除此之外，張掖的地理位置，處于北緯38度這一全球精品農作物種植帶，為張掖能成為重要的農產品輸出地創(chuàng)造了得天獨厚的條件。張掖市市長黃澤元在一篇采訪中表示，張掖將緊緊抓住“一帶一路”所帶來的發(fā)展機遇，將其定位為絲綢之路經濟帶生態(tài)安全屏障、重要交通樞紐、綠色有機農產品生產基地、絲綢之路經濟帶旅游目的地和集散地四大目標，在強化和完善投融資體制改革、培育主導產業(yè)、完善基礎設施、生態(tài)恢復和治理等方面發(fā)力，為絲綢之路經濟帶黃金段建設貢獻力量。①

盡管張掖具有先天的發(fā)展優(yōu)勢和政策的扶植，但是想要取得長遠的發(fā)展仍需客觀地分析自身發(fā)展的局限，對癥下藥。在調研中，我們的調研小組發(fā)現(xiàn)張掖的發(fā)展仍需要解決以下三大困境：第一、張掖城市基礎設施建設落后。相較于近年來著力投資建設的新城區(qū)而言，作為市中心的鐘鼓樓區(qū)，基礎設施、公共交通工具以及樓宇建筑均呈現(xiàn)老舊之態(tài)。而新城區(qū)則呈現(xiàn)出過度修建的狀態(tài)，新建的居民樓入住率低，公共交通也較為不便。第二、張掖市民消費水平低下。在此次調研途中，調研小組成員深刻地感受到了張掖物價水平較低。不論是在餐飲、住宿、交通、景區(qū)消費都處于較低水平。第三、張掖沒有合理利用自身的優(yōu)質資源。從農業(yè)資源上來看，雖然張掖有著得天獨厚的種植優(yōu)勢，但是農產品品種、結構尚不優(yōu)化，特色農業(yè)優(yōu)勢不明顯，市場占有份額不高。又加之交易市場小，和專業(yè)合作社等流通組織規(guī)模小，輻射帶動能力不強，對經濟發(fā)展的貢獻率較低。從旅游資源上看，張掖的旅游資源開發(fā)力度和宣傳力度都十分不足，另外旅游景區(qū)的基礎設施相對薄弱，配套服務不夠完善；據(jù)我們調查了解，張掖市旅游資源的發(fā)展的任務過多的由政府承擔，導致投資單一且不足，如果能夠完善招商引資再大力建設，張掖的旅游業(yè)定會為經濟帶來可觀的增長。

二、“一帶一路”中中央政府與地方政府的矛盾

“一帶一路”為張掖帶來了極大的戰(zhàn)略機遇，張掖也擁有著巨大的發(fā)展?jié)摿Γ窃诎盐蘸屠眠@一發(fā)展機遇時，中央政府與地方政府在諸多方面出現(xiàn)了分歧。

(一)一帶一路中中央政府的戰(zhàn)略地位不可缺失

我國中央政府出臺了一系列說明、戰(zhàn)略規(guī)劃、建設意見和建議，為建設規(guī)劃中的沿線城市不同程度迎來了發(fā)展的機遇，中央政府的發(fā)展政策也開始不同程度向沿線城市傾斜，為規(guī)避地方政府間的產業(yè)建設重復，中央政府給予沿線城市不同戰(zhàn)略地位，例如西安是絲綢之路經濟帶的起點城市，張掖市絲綢之路經濟帶的重要節(jié)點城市，幫助地方政府在城市建設和發(fā)展中指明發(fā)展道路和前景。中央政府高屋建瓴，提出“一帶一路”建設規(guī)劃，為地方政府帶來極大的發(fā)展機遇，在地方政府的建設中給予中央層級的規(guī)劃，并給予建設和發(fā)展的必要支持，在“一帶一路”建設規(guī)劃中中央政府的戰(zhàn)略地位不可否定。

(二)地方政府權力和利益急劇膨脹

在我國的計劃經濟時代，中央政府對全國的各種資源進行權威性供給和分配，地方政府參與不到資源的分配當中，地方政府的自主權利很小，沒有經濟收益也沒有經濟利益，隨著我國經濟體制的改革，中國特色社會主義市場經濟取代了計劃主義經濟，市場成為資源配置的主導作用者，地方政府在地方的發(fā)展中扮演者主導者的作用，這有利于極大調動地方政府的積極性。加之我國的財政體制改革，地方政府逐漸擁有自己的可控資源和利益支援，雖然在市場中并不如中央政府擁有獨立地位，但是地方政府有自己的收入來源，在地方內可以獨立不受干預自主處理本地區(qū)的事務，地方政府有了和中央政府討價還價的底氣和能力，逐漸成為和中央政府的博弈主體之一，為追求地方的利益和個人的私欲，地方政府的權力和利益開始急劇膨脹。

(三)中央宏觀調控遭遇地方保護主義

《憲法》規(guī)定“中央和地方國家機構職權的劃分，遵循在統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、創(chuàng)造性的原則”。但在現(xiàn)實中，地方政府有自己的利益取向和利益選擇，中央宏觀調控經常遭遇地方保護主義。公共選擇理論指出，政府實際上是由有理性、自私得人組成的，政府行為不過是這些自私而有理性的人在一定程度約束下的行為的結果與表現(xiàn)。中央政府的宏觀調控和政策指導關注的是中央政權的穩(wěn)定，國家綜合國力的增長，宏觀建設目標的實現(xiàn)，國民生活水平的提高，地區(qū)發(fā)展的協(xié)同性、全面性等，但是地方政府關注的是本地區(qū)經濟的快速發(fā)展，政府機構的工作人員作為理性“經濟人”有自己的利益訴求，他們的目標是職務晉升，獲取更多的收益。

(四)大規(guī)?；A設施建設與地方財政捉襟見肘

“一帶一路”沿線城市基礎設施較為落后，筆者實地考察的張掖市基礎設施亟待提升，尤其是交通基礎設施的建設。基礎設施作為公共產品，具有非競爭性和非排他性，而且建設周期長、投資需求量大、回報周期較長。因此財政投入是公共基礎設施的主要資金來源。隨著我國經濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，經濟增速放緩，絲綢之路經濟帶沿線城市大多經濟發(fā)展水平不高，地方財政收入并不樂觀，地方政府大都是舉債運行。根據(jù)審計署2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)我們可以看到“一帶一路”建設規(guī)劃的沿線城市都面臨著財政赤字的壓力，都在舉債運行，依靠政府財政資金支持推進大規(guī)模的基礎設施建設變得異常艱難。

三、“一帶一路”中中央政府和地方政府良好關系構建

改革開放以后，雖然在整體趨勢上來看，中央和地方政府一直都在提倡或努力進行“簡政放權”，但實際上中央和地方之間、地方與地方之間在相互的利益關系博弈中時往往會由于前文所述的原因而存在種種矛盾。在諸多矛盾中，處理好中央和地方之間的關系是政府改革的一大關鍵，而“放、管、服”三個改革步驟的落實對央地關系的調整具有指導意義。

(一)增強中央政府的戰(zhàn)略指導

在我國，地方政府受自身利益的影響，地方“因地制宜”開展的一系列政治、經濟、文化的建設與交流活動與中央政府政策出現(xiàn)不匹配是一種常態(tài)，中央政策在地方執(zhí)行的阻力大，而且產生不同的變異、偏差和扭曲。②因此，中央政府的權力往往在地方就已經被“架空”了，地方保護主義、“土皇帝”現(xiàn)象表面上似乎維護了地方利益，實則僅僅是維護了地方壓力集團的利益，卻由此影響到了中央政府宏觀調控潛力、市場競爭的活力甚至廣大人民的根本利益，是一個巨大的陷阱。因此，加強中央政府的宏觀調控與戰(zhàn)略指導，以此維護中央的權威性、減少地方保護主義是必要的措施。中央政府對地方政府的戰(zhàn)略指導、加強巡視、完善監(jiān)督機制、合理資金調配是規(guī)避地方政府行為短視的有效手段。中央政府和地方政府之間和諧關系的構建還應是在達成央地之間理念共識的基礎上推進的，增強中央政府的戰(zhàn)略指導地位，在行政方面加強溝通，只有如此，中央政府才能做到保持政令暢通、維持科學決策，對簡政放權的實效性發(fā)揮更好的作用。

(二)理清地方政府權責邊界

地方政府在政策供給中受限于有限理性，③會有追求自身利益最大化的動機，正因為如此，有些學者認為中國的經濟奇跡的最大秘密在于地方政府之間的競爭。④但地方政府發(fā)展中的權力是無限制的嗎？答案必然是否定的。地方政府的權力劃分與其責任承擔是一對互動的有機體，有責無權會引起行政的低效，而有權無責會引起必然絕對的腐敗。地方政府權責邊界的模糊會引起權力尋租的發(fā)生、并有可能導致中央政府政策的失效。因此，一方面，在制度層面對地方政府的權責邊界進行限定是大勢所趨。目前國家在大力整改的行政審批制度就是逐步規(guī)范與完善地方政府權責界定的一個重要舉措。另一方面，對地方政府權責邊界的規(guī)范不僅需要以法制體系的健全與完善來進行外部環(huán)境約束，同時地方政府自身也有責任對其權力進行限制，比如設置權力清單、責任清單與負面清單制度可以在以法律為依據(jù)的基礎上對具體的行政行為進行規(guī)范和指導，⑤對理清地方政府的權責邊界可以發(fā)揮積極正面的作用，從而更好促進央地關系的發(fā)展。

(三)促進政府職能轉型

在計劃經濟時代，我國長期施行以管控、命令為特征的干預型政府職能模式，社會和市場缺乏活力。改革開放以后從中央到地方各級政府都忙著“簡政放權”，中央進行大部制改革、地方推行公務員聘任；但中央政府的部門卻總是陷入“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈；在地方層面，委任制還是牢牢占據(jù)著公務員招錄的主體地位。究其原因，這和計劃經濟時代的管理型政府所造成的路徑依賴不無關系。而人類社會自20世紀70年代開始就逐步在全球化和信息化的引導下開啟了后工業(yè)社會的進程，后工業(yè)社會所呈現(xiàn)出的高度復雜性和高度不確定性呼喚著政府職能的變革。⑥2003年，溫家寶政府提出建設“服務型政府”的口號，標志著我國政府職能的轉型正式得到了官方確認。服務型政府所對應的是引導型政府職能模式，在這一模式下，政府會發(fā)揮更加積極的引導性作用，支持、規(guī)范市場和社會的發(fā)展，以長遠的規(guī)劃來發(fā)展社會?？傮w上來看，我國在沿海地區(qū)“發(fā)達板塊”已經進入了后工業(yè)化的進程，而中西部地區(qū)則處于工業(yè)化社會的中期或后期，地區(qū)發(fā)展的不平衡需要政府職能轉型來加以協(xié)調，央地關系的良好運行也需要建立在更合適的政府職能模式的基礎上。張掖市在“一帶一路”指導下，唯有適應社會變革，通過“以動制動”的方式來調整政府職能模式，實現(xiàn)央地之間的和諧互動，才能真正把握住政策的機遇，實現(xiàn)張掖的重新崛起。

【注釋】

①斯琴《絲綢之路經濟帶中的地方政府研究》

②陳晨《中央政府與地方政府的和諧行政關系構建》

③歐陽日輝、吳春紅《基于利益關系的中央政府與地方政府關系》

④張維為《中國震撼：一個“文明型國家”的崛起》

⑤趙偉欣《推進負面清單、權力清單和責任清單制度,處理好政府和市場關系》

⑥鄭家昊《引導型政府職能模式的興起》

[1]《“金張掖”重新崛起“一帶一路”》 上海證券報2015年8月6日 第 002 版

[2]陳晨.中央政府與地方政府的和諧行政關系構建[J].商業(yè)時代.2012(27)：101-102

[3]歐陽日輝、吳春紅.基于利益關系的中央政府與地方政府關系[J].經濟經緯.2008(5)：11-14

[4]張維為.中國震撼：一個“文明型國家”的崛起[M].上海：上海人民出版社.2016年，第110頁

[5]趙偉欣.推進負面清單、權力清單和責任清單制度,處理好政府和市場關系[J].現(xiàn)代管理科學.2016(8)：39-41

[6]鄭家昊.引導型政府職能模式的興起[M].北京：中國社會科學出版社.2013年，第187頁

周穎(1995-)，女，漢族，四川南充人，碩士在讀，陜西師范大學，公共部門人力資源管理；李庚(1994-)，男，蒙古族，遼寧葫蘆島，碩士在讀，陜西師范大學哲學與政府管理學院，研究方向政府職能與合作治理；馬晨(1993-)，女，漢族，陜西寶雞人，碩士，陜西師范大學哲學與政府管理學院，研究方向治理理論與國家公務員制度。

)