評《從地方分治到參與共治》
——中國流域水污染治理研究

王光宇

（首都師范大學(xué)，北京 100048）

在我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展過程中，在很長一段時間內(nèi)是以粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為主導(dǎo)，在此背景下經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)呈現(xiàn)了前所未有的矛盾。我國在治理水污染方面面臨諸多問題，一方面是由于我國的污染治理技術(shù)不成熟，另一方面是我國相關(guān)的地方行政分割制度造成了當(dāng)前我國流域污染治理的困境。要想從根本上解決流域污染治理難題，制度創(chuàng)新顯得至關(guān)重要。胡若隱從制度創(chuàng)新的角度出發(fā)探討研究了當(dāng)前我國水污染治理解決思路——參與共治［1］。他主張流域內(nèi)的不同利益主體能以流域共同利益為根本出發(fā)點(diǎn)，共同參與流域水污染治理，以期實(shí)現(xiàn)參與共治。

1 我國流域水污染現(xiàn)狀和治理困境

《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》2003—2009年公布的數(shù)據(jù)顯示，在統(tǒng)計(jì)的河流中，有20%以上的水體水質(zhì)已經(jīng)達(dá)到了劣Ⅴ類水，完全喪失了基本的生態(tài)功能。其中，遼河在劣Ⅴ類水體中占比達(dá)到了71.8%，海河達(dá)到了64.8%，遼河則達(dá)到了63.2%，太湖則常年占比62%左右?？梢娏鹘?jīng)主要經(jīng)濟(jì)區(qū)的各大流域均受到了嚴(yán)重的水體污染。2005年開始，我國將環(huán)境保護(hù)議題提升到了戰(zhàn)略高度，并制定了諸多的水污染治理措施，污染趨勢得以緩和并向好的方向轉(zhuǎn)變。

流域?qū)儆跍?zhǔn)公共性物品，而流域治理具有正外部效應(yīng)，流域內(nèi)的各個行政區(qū)作為本地利益的代表而無法形成集體行動，因而在嚴(yán)格的行政分割體制下，流域治理責(zé)任被人為劃分，導(dǎo)致水污染條塊治理效率低下，屬地管理原則之下的地方分治無法解決流域水污染難題。實(shí)現(xiàn)流域治理是整個社會共同的要求和責(zé)任，當(dāng)前我國流域治理的主體仍舊是政府，治理方式單一，主要采取行政手段和強(qiáng)制性命令。排污收費(fèi)制度等市場型手段也曾被應(yīng)用于我國的流域治理，但是由于產(chǎn)權(quán)確認(rèn)等原因并沒有得到大范圍推廣。此外，我國的社會力量并沒有被充分調(diào)動和參與流域治理，造成了極大的社會資源閑置。這些因素都是現(xiàn)階段我國流域水污染治理的難點(diǎn)所在，必須深入探討問題產(chǎn)生的根源，尋找出科學(xué)的解決辦法。

2 我國地方行政分割體制參與流域治理的制度性缺陷

地方政府根據(jù)單一的行政權(quán)力對轄區(qū)內(nèi)的流域進(jìn)行治理，人為地將作為整體的流域分割為若干“行政流域”，每一個政府都無法承擔(dān)整個流域的治理重任，所有政府在“單干”之下付出的努力之和不能實(shí)現(xiàn)流域的有效治理，而且造成了地方政府陷入相互推諉扯皮、惡性競爭的循環(huán)。

地方行政分割體制作為現(xiàn)在我國流域水污染的主要制度安排，與流域整體的自然屬性形成根本性矛盾，體制結(jié)構(gòu)本身無法對這一矛盾進(jìn)行調(diào)和，導(dǎo)致其運(yùn)轉(zhuǎn)低效以及內(nèi)部不平衡，不能實(shí)現(xiàn)流域的有效治理。因此，在制定流域水污染治理制度時，一定要以尊重流域的整體性為前提來進(jìn)行相應(yīng)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。我國在七大水系都設(shè)置有相關(guān)的水利管理委員會，但是并沒有突破地方行政分割體制的約束，無法超越流域內(nèi)各個地方政府的行政權(quán)，發(fā)揮的作用極其有限。

流域?qū)儆跍?zhǔn)公共物品，其動力基礎(chǔ)包括政府、市場和公民3個方面的互動。三者中，政府具有基礎(chǔ)性作用，流域治理離不開政府的資源投入，也離不開政府的秩序維持，但是不代表政府的決定性地位。然而，在地方行政分割體制下，政府以單一的行政手段參與流域治理，而沒有注重市場手段的建立和社會力量的組織，同時政府作為地方利益的“企業(yè)人”也從本地利益出發(fā)，缺少制度創(chuàng)新與提高效率的動因。政府的單方面行政控制，難以調(diào)動流域內(nèi)的各種力量參與，難以為流域治理注入足夠的動力。

3 治理流域水污染的制度安排和治理原則

朱麗群通過對三則典型案例的調(diào)查，得出了超越地方行政分割的流域治理合作原則——參與共治：對山東省、江蘇省兩省聯(lián)合治理龍王河的案例研究，認(rèn)識到政府的行政權(quán)威引導(dǎo)是參與共治的前提；通過江蘇省、浙江省兩省三級政府對瀾溪塘的參與共治的分析，體現(xiàn)出不同利益主體間的互動共識是參與共治的制度動力；通過對太湖的治理研究，表明參與共治需要一系列的制度創(chuàng)新，如信息披露制度、行政監(jiān)察制度等［2］。

進(jìn)行流域治理要符合國情、符合流域特點(diǎn)，我國的環(huán)保事業(yè)起步晚，當(dāng)前治污形勢較為嚴(yán)峻。在總結(jié)我國流域治理不足的基礎(chǔ)上，制定出具有特色的流域治理政策。第一，建立權(quán)威性的流域管理機(jī)構(gòu)，賦予其流域治理資源調(diào)配權(quán)力，不受地方政府的牽制，打破地方保護(hù)主義的阻隔，保證流域的自然完整性和制度社會性的完美結(jié)合。第二，建立完善的流域水污染法律法規(guī)體系，明確什么污染物質(zhì)可以排放、可以排放多少、超標(biāo)排放有什么懲罰、哪些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管排放以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)有什么權(quán)力等。從法律層面真正明確劃分排放責(zé)任等，堅(jiān)決消除以罰款解決違規(guī)排污的亂象。第三，建立地方政府間的協(xié)商機(jī)制，打破流域治理屬地管理機(jī)制。建立地方政府間的信息公開機(jī)制，互相提供不同區(qū)域內(nèi)水污染監(jiān)測信息，降低社會整體治理成本，建立地方間利益分享與補(bǔ)償機(jī)制，下游適當(dāng)補(bǔ)償上游地區(qū)，發(fā)揮每個地方政府的比較優(yōu)勢，促進(jìn)流域的良好治理；打通地方政府間的信任渠道，促進(jìn)流域治理。第四，多個主體聯(lián)合參與流域水污染治理，水與每個人的生活都息息相關(guān)，而不僅僅是政府的職責(zé)，同時水質(zhì)決定著當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，企業(yè)也有義務(wù)參與治理。因此，應(yīng)成立由社區(qū)聯(lián)合而成的非政府組織，充分調(diào)動社會閑置力量，發(fā)起志愿者環(huán)保動，讓每一個人都形成保護(hù)水源的觀念，參與水污染治理活動；企業(yè)可以進(jìn)行專項(xiàng)活動捐款，發(fā)揮企業(yè)組織的社會擔(dān)當(dāng)，社會的共同參與為流域治理注入新的動力。