論城市占道停車問題成因及治理對策

蘇 姍

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)

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論城市占道停車問題成因及治理對策

蘇 姍

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)

城市占道停車，指非法占用城市公共交通道路的部分或全部，停放個人、單位、集體的機動車的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在目前我國城市中大量存在，屢禁不止。本文以公共經(jīng)濟學(xué)的視角對城市占道停車現(xiàn)象、性質(zhì)及原因進行分析，并運用政府治理工具提出健全城市停車工程；征收占道停車稅；健全停車管理法規(guī)體系；建立完善的社會參與機制等解決對策。

占道停車；外部性；治理工具

我國城市的停車問題從20世紀90年代中后期開始顯現(xiàn)。2000年以后，隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，汽車消費進入了高速增長期，機動車保有量的增大不僅給城市道路交通帶來了巨大的壓力，同時停車設(shè)施短缺、停車難等問題已成為影響城市交通發(fā)展的一大難題。出于個人便利的考慮，不少市民傾向于占道(車行道和人行道)停車和違規(guī)停車。國家投巨資建設(shè)的道路被野蠻停車無償占用，喪失其應(yīng)有功能,絕大多數(shù)納稅人的貢獻被少數(shù)開車人占據(jù)。據(jù)統(tǒng)計，廣州市占路停車達道路面積的40%，上海市某些地段占64%，武漢市55%-60%，然而，在美國同規(guī)模的城市中，此項指標約為16%，中國香港地區(qū)為4.7%。[1]占道停車，加劇了交通擁擠，惡化了生活居住環(huán)境，有學(xué)者指出，北京市如果解決了占路停車問題，最少可以騰出25%的路面用于車輛行駛(韓超、王洋等，2010)。[2]

一、城市占道停車現(xiàn)狀

我國機動車保有量快速增長，停車場的增長速度則相對緩慢。在這樣的背景下，路邊占道停車行為普遍存在。占道停車，就是占用公共交通道路的部分或全部停放個人、單位、集體的機動車的現(xiàn)象。由于缺乏統(tǒng)一的管理，占道停車給城市生活帶來了困境。

(一)占道停車的負外部性

負外部效應(yīng)，亦稱外部成本或外部不經(jīng)濟，指的是給交易雙方之外的第三者所帶來的未在價格中得以反映的成本費用。在存在負外部效應(yīng)的情況下，無論是物品的買者還是賣者，都未在其決策中計入其交易可能給其他企業(yè)或者居民帶來的損失。占道停車者為了一己私利違規(guī)將機動車停放至為規(guī)劃為停車區(qū)域的道路上，給其他的市民帶來了各種不利的影響，而停車者并未對此承擔(dān)成本，這就屬于占道停車的負外部效應(yīng)。常見的有幾種：

(1)道路功能削弱。車輛的亂停亂放，增加了道路的負荷率和交通組織的難度，使交通秩序混亂，降低了道路的通行能力。例如人行道用于停放單車、摩托車，主車道被劃為固定車位，使本來就狹窄的道路更加擁擠不堪；甚至住宅區(qū)內(nèi)的一些街道也塞滿了汽車，不僅占用行人的活動空間，而且堵塞了消防、救護等車輛的通道，一旦發(fā)生火災(zāi)等突發(fā)事故，后果將不堪設(shè)想。

(2)安全風(fēng)險增加。城市道路的設(shè)計，都要考慮它的通視性,道路兩邊隨便停放的車輛,遮擋了交通標志和行人、司機的視線，使得道路上經(jīng)常險象環(huán)生，市民沒有安全感。

(3)市民素質(zhì)下降。車輛的亂停亂放，不利于市民素質(zhì)的提高。貪圖自己方便，不顧公眾利益，亂停車輛，是一種損人利已的自私行為，同我們的精神文明建設(shè)也是格格不人的。

(4)治安問題凸顯。車輛的亂停亂放，易發(fā)生機動車丟失等治安問題。

(二)占道停車的原因

(1)汽車量增長速度過快。改革開放后，國家制定了一系列發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)的政策，鼓勵個人購買汽車；加入世貿(mào)組織后，進一步加大了發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)的力度，使其成為國民經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。如今，汽車行業(yè)的發(fā)展已經(jīng)成為經(jīng)濟的重要增長點，我國現(xiàn)已成為全球第一大汽車產(chǎn)銷國，2013年全國機動車保有量2.4億。與此同時，人民收入的提高以及政府促進市場經(jīng)濟的一些優(yōu)惠政策(分期付款購車)的實施，人們購車意愿越趨強烈。調(diào)查顯示：半年至一年內(nèi)愈購車者占47%，其中34%愈在三年內(nèi)購車。[3]然而，停車場的數(shù)量增長遠遠不能滿足汽車增長量的需求，修建大型的建筑工程時并沒有對停車給予足夠的重視，地下車庫、道路的修建也都沒有將汽車保有量的快速增長考慮在內(nèi)。可以說，我國政策著重考慮汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，卻忽略了配套交通措施的跟進。[4]

(2)停車設(shè)施規(guī)劃落后。停車位緊缺也反映了停車設(shè)施規(guī)劃建設(shè)滯后。一些開發(fā)商缺乏對業(yè)主利益的考慮，建設(shè)中配建停車位不足甚至無視規(guī)劃，造成業(yè)主“有車無位”的現(xiàn)象十分嚴重。此外，也出現(xiàn)有的停車場部分車位空閑未被利用的現(xiàn)象，這主要與停車場缺乏統(tǒng)籌、合理的規(guī)劃布局有關(guān)。

(3)停車管理與法規(guī)不完善。停車管理、法規(guī)不完善助長了亂停亂放盛行。小區(qū)物管條例均授權(quán)物管部門對“車輛行駛及停放”有管理權(quán)，但權(quán)限不明。[5]而交警部門雖然有權(quán)管理，可警力基本上用于監(jiān)管主要交通干道，對居住區(qū)內(nèi)違章停車無暇顧及，所以問題難以遏制。

(4)部分車主行為素質(zhì)低下。某些車主圖方便、圖省錢，常常路邊隨意停車，忽略了公民道德。有學(xué)者對相關(guān)問題進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)至少有53%占道停車是由車主意愿造成的，夜間表現(xiàn)尤為突出。[6]

二、城市占道停車的性質(zhì)及成因

(一)城市占道停車的性質(zhì)

公共物品指具有效用的非可分割性、消費的非競爭性以及受益的非排他性，并且不能依靠市場機制實現(xiàn)資源配置，由政府部門提供的產(chǎn)品。但在現(xiàn)實生活中，純粹的公共物品幾乎不存在，同時現(xiàn)實生活中公共物品滿足效用的非可分割性、消費的非競爭性、受益的非排他性這三種特性的情況是不同的，所以準公共物品成為市場上的大多數(shù)。準公共物品是介于純粹公共物品和私人物品之間，具有競爭性或者排他性的公共物品，又被稱為“擁擠性公共物品”。根據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)[7]相關(guān)定義，如果一種物品或服務(wù)同時具有效用的非可分割性和消費的非競爭性，但在技術(shù)上能夠排他，并且排他的成本較低，那么可稱擁擠性公共物品或服務(wù)。

當(dāng)汽車保有量迅速增長，停車位供不應(yīng)求，占道停車的現(xiàn)象便會發(fā)生。當(dāng)被非法的侵占和擠壓，城市道路源無疑已經(jīng)由公共物品逐步變?yōu)闇使参锲罚彩且环N擁擠性公共物品：道路兩側(cè)的停車位無需付費，供所有社會成員享用，但當(dāng)停放的機動車超出了一定數(shù)量，則會占用行車道路，導(dǎo)致行車擁擠，這時便具有排除其他社會成員使用。城市占道停車的行為屬于準公共物品的應(yīng)用障礙。從公共經(jīng)濟學(xué)的角度，占道停車位并不屬于前去需要大量投入的項目，也不屬于高科技的民間產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該引入市場機制進行供給與管理，即由政府通過招投標的形式選擇民營企業(yè)參與經(jīng)營管理，承包企業(yè)既不參與前期的投資建設(shè)中，也不參與道路和停車設(shè)施的管理和維護。由于其實質(zhì)就是利用全體公民共有的國有資產(chǎn)向全體公民收費，利用國家提供的公共物品向大眾收費。

城市道路被非法占用，市場無法調(diào)和和解決，成為了市場失靈的問題。市場失靈是指因市場缺陷而引起的資源配置的無效率狀況。包括兩種情況：一時市場機制無法將社會資源予以有效配置；二是市場經(jīng)濟無法解決效率以外的非經(jīng)濟目標。在市場經(jīng)濟的條件下，每一個社會成員基于自身利益出發(fā)，濫用有限的占道停車位，甚至亂停亂發(fā)，擾亂交通秩序，這是由于市場配置造成的，但是也導(dǎo)致了市場的無秩序無效率和負外部效應(yīng)的產(chǎn)生，所以解決占道停車的問題必須從市場失靈的角度出發(fā)。但由于占道停車位具有擁擠性公共物品特性，完全依賴于政府管制是無法解決問題的，須將占道停車的政府管控性與市場供給性相結(jié)合。

三、占道停車困境的對策

結(jié)合公共決策中政府治理工具，解決城市占道停車的問題可以從供給和需求兩方面考慮，提出解決對策。

(一)健全城市停車工程

停車問題很復(fù)雜，牽扯很多方面，治標手段逐步增加，治本手段則相對薄弱，大面積出臺政策和辦法還不到時機。然而，建設(shè)地方性示范停車工程，研究具體情況，解決具體問題，摸索經(jīng)驗，找出規(guī)律，為面上的工作出政策、出辦法，卻是可行的，而且必要的。只要政策引導(dǎo)對路，投資者肯定會看到這個大市場，資金肯定會流向這個大市場，緩解停車問題指日可待。

(1)契約外包及補助。契約外包是指政府雇用私部門(私人公司或非營利組織)提供公務(wù)服務(wù)，費用由政府預(yù)算列支。補助指政府通過免稅、低息貸款、直接補助等誘因來提供服務(wù)，其費用包括政府對業(yè)者的補助及使用者付費。對于營運性較強的停車設(shè)施(路外公共停車設(shè)施，如停車場)的建設(shè)和營運，政府可承包給私人部門，吸收社會資金，以降低成本，解決財政資金不足以及政府直接生產(chǎn)的低效問題；同時對其進行補助和稅收優(yōu)惠等，提高私人部門的生產(chǎn)效率，增強停車服務(wù)公益性以及降低市民停車成本。但由于停車設(shè)施作為交通基礎(chǔ)設(shè)施對國民經(jīng)濟的重要作用和在國家安全體系中的特殊地位，不能將其建設(shè)和營運完全推向市場，等同于一般的市場經(jīng)濟活動。政府在保證社會資金一定贏利的基礎(chǔ)上要保持對交通基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán),從而保證消費的高效，滿足經(jīng)濟之外的社會效益需要。

(2)政府直接提供或經(jīng)營特許權(quán)。政府直接提供指由政府部門承擔(dān)政策規(guī)劃即執(zhí)行責(zé)任，費用由政府稅收支出或使用者付費。經(jīng)營特許權(quán)指由政府核準私部門提供服務(wù)，但政府保留價格之核準權(quán)，費用由使用者付費。對于具有較強的公共物品屬性的路內(nèi)公共停車設(shè)施(如占道停車位)，應(yīng)該由政府來提供，并由政府管理，或者經(jīng)過政府授權(quán)企業(yè)管理，以保證其正常的服務(wù)功能，同時收取一定的運營費用，用作補償有關(guān)管理部門支出或者作為城建資金用于公共停車設(shè)施建設(shè)，這也是政府公共財政的基本職能之一。

(3)市場供給。市場供給指政府對于市場運作不加干預(yù)，完全由市場之需求及供給自行調(diào)節(jié)，由消費者自行決定消費對象。政府僅維持市場秩序。對于私人物品屬性的居住配建停車設(shè)施，則應(yīng)有市場提供，直接向消費者收費。總的來說，就是要確定停車場的屬性，從而確定政府和市場在停車場建設(shè)中應(yīng)該扮演的角色，以及如何進行利益分配。市場是實際建設(shè)、經(jīng)營者，政府的角色定位應(yīng)該主要是管理、協(xié)調(diào)；在收益分配上，市場應(yīng)該是主要獲益者，政府應(yīng)收取一定管理費用，以是規(guī)范經(jīng)營者行為，促使停車場建設(shè)有序健康的發(fā)展。

(二)征收占道停車稅

外部效應(yīng)的內(nèi)在化過程，是外部效應(yīng)得以矯正、資源配置由不具效率到具有效率的過程，強調(diào)政府的矯正措施。具體來說，外部效應(yīng)內(nèi)在化就是外部效應(yīng)的邊際價值被定價了。從占道停車困境這個問題而言，需要解決的就是將外部邊際成本加計到私人邊際成本之上，從而使該物品或服務(wù)的價格得以反映全部的社會邊際成本，最終抑制該負外部效應(yīng)的蔓延，抑制這種不良的社會行為。矯正負外部效應(yīng)(或說是實現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)在化)的公共財政措施主要是矯正性的稅收。矯正性稅收著眼于私人邊際成本的調(diào)整。其操作方法是：對帶有負外部效應(yīng)的物品或服務(wù)征收相當(dāng)于其外部邊際成本大小的稅收，以此將征稅物品或服務(wù)的私人邊際成本提高到同社會邊際成本相一致的水平，實現(xiàn)負外部效應(yīng)的內(nèi)在化。處于經(jīng)濟人的假設(shè)，社會成員繼續(xù)進行該經(jīng)濟行為的比例將降低，有效解決資源配置無效的問題。

(三)健全停車管理法規(guī)體系

法規(guī)作為一種具有強制執(zhí)行效力的規(guī)定，是作為管理準則的前提，為管理以及執(zhí)法提供保障，從國外的停車管理法規(guī)體制以及我國在停車管理法規(guī)體制方面存在的問題來看，應(yīng)加強與停車有關(guān)的法規(guī)體系的確定，并制定嚴格細致的停車管理法規(guī)。具體來說，應(yīng)形成比較完善的停車管理法規(guī)體系，不僅在宏觀上有相應(yīng)的法規(guī)約束，更應(yīng)該有對微觀行為上的停車管理具有約束力的相關(guān)法規(guī)。同時還應(yīng)做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，通過法律法規(guī)的形式明確停車管理的部門，形成權(quán)威的、順暢的停車管理機構(gòu)。另外，要對停車場規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營作出相應(yīng)的法律法規(guī)，還應(yīng)根據(jù)停車的心理要求以及停車管理政策要求，制定《違規(guī)停車處罰條例》等，加大非法占道的違法成本，杜絕不良行為。

(四)建立完善的社會參與機制

(1)志愿服務(wù)。志愿服務(wù)指由非營利組織義工提供服務(wù)。在多元社會背景下，應(yīng)注重社會群體在公共生活中的作用，尤其是充當(dāng)?shù)谌块T的非營利組織的作用。非營利組織涉及領(lǐng)域廣、人數(shù)眾，若于規(guī)制停車占道的實踐中利用起來，想必有實質(zhì)的跨越意義，例如組織義工對占道停車者進行疏導(dǎo)、教育、跟進監(jiān)督等。

(2)自我協(xié)助。自我協(xié)助指由于政府提供的公共服務(wù)不符合或不能滿足民眾的需求，人們自行尋求解決問題的辦法。在交通狀況越來越差的今天，占道停車無疑是加劇交通問題的罪魁禍首之一，所以主要方法，一是鼓勵市民出行多使用公共交通。為此必須完善城市公交系統(tǒng)，發(fā)展多種交通方式；并制定相關(guān)政策，給予公交系統(tǒng)大量補貼使其票價低廉，讓乘坐公交車、地鐵出行比開私家車更快捷而經(jīng)濟。當(dāng)公共交通工具真正做到了方便快捷，便會成為人們出行的主要選擇。二是鼓勵市民“拼車”出行，以減少道路機動車數(shù)量。為此政府需進行宣傳教育，加強市民自我協(xié)助出行意識，拒絕占道停車等危害公共秩序的行為。

(3)宣傳引導(dǎo)。加強市民的社會公德教育，提高市民依法停車的自覺性。城市土地資源有限，大面積建設(shè)廉價的地面停車場不經(jīng)濟更不現(xiàn)實，地下或高層停車場應(yīng)為城市停車場發(fā)展的方向。政府應(yīng)注重加大宣傳，引導(dǎo)全體社會成員關(guān)心支持停車場的建設(shè)，優(yōu)化停車服務(wù)體系，使城市道路保持通暢，使城市更整潔，市民出行更便捷。

[1]洪媛.城市停車場的若干問題分析[J].法制與社會,2011(21):153-154.

[2]韓超,王洋,馬郡.我國大城市停車問題及對策研究[J].甘肅警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報,2010(1):78-82.

[3]向張勇,張揚,張千,等.大城市住區(qū)停車難問題剖析與對策——以成都市區(qū)為例[J].中國城市經(jīng)濟,2009(1):40-41.

[4]陳希娟.占道停車法律制度研究[D].重慶大學(xué),2013.

[5]汪翼,賀竹磬.停車場產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境及投資分析[J].城市交通,2014(1):23-27.

[6]王榃.城市停車難問題應(yīng)對策略分析[J].科學(xué)時代,2013(8).

[7]高培勇.公共經(jīng)濟學(xué).第2版[M].中國人民大學(xué)出版社,2008.

蘇姍(1993.6-)，女，漢族，廣西南寧人，中央民族大學(xué)管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向:社會福利與救助。