山西省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與思考

杜翠萍

（山西省林權(quán)服務(wù)中心，山西太原 030012）

山西省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與思考

杜翠萍

（山西省林權(quán)服務(wù)中心，山西太原 030012）

分析了山西省林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題，提出了建立和完善林權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)、持續(xù)推進(jìn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證制度改革、努力構(gòu)建森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化林權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督和管理等建議與意見。

山西省；集體林權(quán)；流轉(zhuǎn)

林權(quán)改革的一個(gè)基本目的就是盤活森林資源，充分利用各種森林資源，實(shí)現(xiàn)林農(nóng)利益最大化，確保林農(nóng)利益不受侵害，促使林業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。作為主體改革后配套改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，自2013年以來(lái)，以不同性質(zhì)、不同形式、不同規(guī)模在全省各地展開。筆者根據(jù)對(duì)山西省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)研，現(xiàn)將全省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)整體開展情況論述如下。

1 集體林權(quán)流轉(zhuǎn)開展現(xiàn)狀

1.1 各種林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)展情況

2016年通過(guò)對(duì)全省林權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查摸底，進(jìn)一步掌握了2013年以來(lái)全省林權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和分布特點(diǎn)。2013年以來(lái)，全省集體林權(quán)共流轉(zhuǎn)林地林木面積2.173萬(wàn)hm2，主要集中在大同、晉中、運(yùn)城、臨汾等7市的28個(gè)縣，流轉(zhuǎn)形式涉及轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，轉(zhuǎn)讓面積占53%，出租面積占27.50%，抵押貸款面積占19.50%。從流轉(zhuǎn)后的用途分析，用于造林綠化、發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的占52.70%；用于經(jīng)營(yíng)管理的占16.30%；用于抵押貸款的占19.40%；用于其他工程建設(shè)的占12.20%。

1.2 林權(quán)流轉(zhuǎn)管理情況

一是出臺(tái)了《山西省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)辦法（試行）》（晉政辦發(fā)〔2013〕90號(hào)），有效規(guī)范了林權(quán)流轉(zhuǎn)管理。該辦法從流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)登記與備案、法律責(zé)任等方面做出了明確的規(guī)定。對(duì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范辦法出臺(tái)之前，全省在一定范圍內(nèi)存在著集體林權(quán)改革之后農(nóng)戶自覺造林護(hù)林的積極性低，對(duì)林地價(jià)值認(rèn)識(shí)不到位，出現(xiàn)了私下公益林轉(zhuǎn)讓，一些林業(yè)大戶和企業(yè)借林權(quán)改革之機(jī)“跑馬圈地、低價(jià)炒買炒賣林地”等問(wèn)題。死守“生態(tài)公益林不得以轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行變更登記”和“非農(nóng)資金不得進(jìn)入農(nóng)村對(duì)以家庭承包方式取得的林權(quán)進(jìn)行交易”這兩條紅線?？h級(jí)林業(yè)部門在變更登記林權(quán)證方面態(tài)度更加謹(jǐn)慎、程序更加規(guī)范。該《辦法》的出臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，在一定基礎(chǔ)上對(duì)促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。

二是林權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)初步搭建。公共的林權(quán)交易平臺(tái)是保障林農(nóng)權(quán)益的有效載體。2015年8月，山西省林業(yè)廳與山西省產(chǎn)權(quán)交易中心簽訂了《關(guān)于集體林權(quán)交易合作框架協(xié)議》，省產(chǎn)權(quán)交易中心作為全省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的一個(gè)交易窗口和展示平臺(tái)，嚴(yán)格按照信息發(fā)布、掛牌啟動(dòng)、林權(quán)交易等規(guī)范程序，從集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易環(huán)節(jié)開展林權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)。

三是經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)縣改革啟動(dòng)。以分離“林地承包權(quán)”和“林地經(jīng)營(yíng)權(quán)”為主要內(nèi)容的林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革，已經(jīng)成為全國(guó)林權(quán)流轉(zhuǎn)改革的主體趨勢(shì)，也是保障林農(nóng)林地承包權(quán)長(zhǎng)久不變、生產(chǎn)資料永續(xù)留存的有效措施。自浙江、福建等地先行開展經(jīng)營(yíng)權(quán)試點(diǎn)改革以來(lái)，山西也于2016年下半年啟動(dòng)了該項(xiàng)改革，并確定臨汾市的古縣、鄉(xiāng)寧縣作為改革試點(diǎn)縣先行先試。兩縣分別制定了《林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證發(fā)放管理辦法》（試行）、《林權(quán)抵押貸款管理辦法》（試行）及《經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證發(fā)放暫行管理辦法》。經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證、森林資源資產(chǎn)抵押登記證、經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證發(fā)放工作已經(jīng)付諸實(shí)施。

2 林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

2.1 林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，流轉(zhuǎn)信息傳播途徑不暢

林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)包括私下流轉(zhuǎn)和場(chǎng)內(nèi)流轉(zhuǎn)兩種模式。調(diào)查表明，全省私下流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)還比較活躍，農(nóng)戶通常采用簽訂協(xié)議的方式進(jìn)行交易、完成流轉(zhuǎn)，此現(xiàn)象十分普遍，因?yàn)椴恍枰M(jìn)行林權(quán)變更登記，交易時(shí)間、交易數(shù)量不受交易規(guī)則及進(jìn)出市場(chǎng)規(guī)則的限制，交易成本低，流轉(zhuǎn)較為方便，從而產(chǎn)生無(wú)序流轉(zhuǎn)和低價(jià)轉(zhuǎn)讓林地的現(xiàn)象。場(chǎng)內(nèi)流轉(zhuǎn)主要是依靠林權(quán)交易市場(chǎng)，這是政府組建的林地林木流轉(zhuǎn)平臺(tái)。然而目前全省流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，缺乏相關(guān)的中介組織和森林資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，省產(chǎn)權(quán)交易中心雖然與省林業(yè)廳簽定了林權(quán)交易合作協(xié)議，但交易量微乎其微。有的市縣建立了產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，但運(yùn)營(yíng)效果不佳。流轉(zhuǎn)信息不暢、交易手段不公開、流轉(zhuǎn)的條件審查和流轉(zhuǎn)后的用途跟蹤得不到有效監(jiān)管等問(wèn)題依然存在。2.2流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制不健全，流轉(zhuǎn)交易不平等

林權(quán)作為市場(chǎng)上交換的一種物權(quán)，具有商品的特殊屬性。在現(xiàn)有的林權(quán)制度條件下，各市縣流轉(zhuǎn)的相關(guān)部門沒有搞好林地林木流轉(zhuǎn)價(jià)格的收集和發(fā)布，不能反映市場(chǎng)供求雙方的變化。林權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制體系尚未形成，各地流轉(zhuǎn)的價(jià)格不能正確反映林地林木應(yīng)有的價(jià)值，造成林地林木流轉(zhuǎn)價(jià)格的隨意性。林農(nóng)在自發(fā)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中缺乏合理的價(jià)格依據(jù)，而且交易僅僅局限于集體組織內(nèi)部，沒有引入外界的單位和農(nóng)戶參與競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)讓成交價(jià)格很低，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)交易不平等、交易形式不規(guī)范，不利于價(jià)格機(jī)制的形成。

2.3 森林資源評(píng)估機(jī)構(gòu)不健全，流轉(zhuǎn)價(jià)值難量化

森林資源的評(píng)估，包括對(duì)林木價(jià)值、林地價(jià)值、環(huán)境價(jià)值和社會(huì)價(jià)值4個(gè)方面的評(píng)估。一直以來(lái)，由于森林資源資產(chǎn)的特殊性和復(fù)雜性，要準(zhǔn)確定量評(píng)估森林資源的價(jià)值具有一定難度。為了進(jìn)一步推進(jìn)集體林權(quán)改革的進(jìn)程，我國(guó)出臺(tái)了相關(guān)的政策，成立了相應(yīng)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，設(shè)立資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)要求必須具有國(guó)家注冊(cè)執(zhí)業(yè)評(píng)估師。在省級(jí)層面，2015年山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院率先成立了森林資產(chǎn)評(píng)估中心，補(bǔ)缺了森林資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的空白。在市級(jí)層面，因缺乏國(guó)家注冊(cè)資產(chǎn)執(zhí)業(yè)評(píng)估師方面的人才，只有林業(yè)部門的培訓(xùn)結(jié)業(yè)證書（即資產(chǎn)評(píng)估師），幾乎沒有設(shè)立專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全省各市級(jí)的林權(quán)流轉(zhuǎn)比較頻繁，但大多數(shù)流轉(zhuǎn)未嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定辦理產(chǎn)權(quán)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)登記，流轉(zhuǎn)很不規(guī)范。一些村集體流轉(zhuǎn)山林不透明，不履行民主議事程序，更不進(jìn)行森林資源價(jià)值的評(píng)估，并且還受行政干預(yù)的影響，私下協(xié)商定價(jià)，成交價(jià)格過(guò)低，導(dǎo)致國(guó)家和集體的森林資源資產(chǎn)流失。

2.4 林權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺失，流轉(zhuǎn)疏于管理

近幾年來(lái)，隨著集體林權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，傳統(tǒng)單一的法律制度在一定程度上，已經(jīng)很難適應(yīng)和滿足林業(yè)的發(fā)展要求，相關(guān)的法律制度出現(xiàn)滯后現(xiàn)象。目前在我國(guó)實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》，雖然林地也被包含其中，但是沒有明確地、針對(duì)性地涉及到林權(quán)流轉(zhuǎn)的管理等內(nèi)容，林業(yè)用地存在很大的特殊性，林地和農(nóng)業(yè)耕地的管理理念和措施有很大差異。再者，國(guó)家對(duì)林權(quán)有償流轉(zhuǎn)等沒有相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)也沒有相應(yīng)的監(jiān)管措施，導(dǎo)致各地開展林權(quán)流轉(zhuǎn)無(wú)章可循，市場(chǎng)混亂。雖然國(guó)務(wù)院及國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)過(guò)一些相關(guān)的政策性文件，也只是以鼓勵(lì)和指導(dǎo)性為主，監(jiān)管主體沒有定位，監(jiān)管責(zé)任沒有落實(shí)。林權(quán)流轉(zhuǎn)的參與主體包括各級(jí)政府和林業(yè)主管部門、集體組織、中介機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶，其中中介機(jī)構(gòu)又包括森林資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)、森林保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)等?？梢钥闯?，在林權(quán)流轉(zhuǎn)中所涉及的主體較多，在這其中，很難明確誰(shuí)是監(jiān)管主體，誰(shuí)來(lái)行駛監(jiān)管權(quán)，管理體系不健全，無(wú)法界定責(zé)任主體，這樣就造成各部門都管都不管的現(xiàn)象。一旦出現(xiàn)問(wèn)題，無(wú)法問(wèn)責(zé)，各部門相互推脫責(zé)任，消極處理問(wèn)題，監(jiān)管主動(dòng)性差，各部門都不能有效行使監(jiān)管權(quán)。再者就是認(rèn)識(shí)問(wèn)題，因?yàn)闆]有明確的規(guī)定可參考和依據(jù)，很多人都誤認(rèn)為林權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管是林業(yè)主管部門和林權(quán)中心管理機(jī)構(gòu)的事，致使監(jiān)管缺失淪為一個(gè)社會(huì)性的普遍問(wèn)題。

3 林權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展對(duì)策和建議

3.1 進(jìn)一步建立和完善林權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)

按照《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》要求，加強(qiáng)與省有關(guān)部門溝通，深入研究林權(quán)交易的相關(guān)政策，明確交易的范圍、程序、方法和步驟，為林權(quán)交易盡快納入公共資源交易平臺(tái)奠定良好的基礎(chǔ)。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)和省產(chǎn)權(quán)交易中心的合作，借助省產(chǎn)權(quán)交易中心的平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)行模式，開展健康有效的林權(quán)流轉(zhuǎn)工作。此外，應(yīng)當(dāng)盡快組建全省專業(yè)的森林資源資產(chǎn)評(píng)估隊(duì)伍，為林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款提供可靠的保障。

3.2 持續(xù)推進(jìn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證制度改革

要加強(qiáng)對(duì)古縣、鄉(xiāng)寧兩個(gè)試點(diǎn)縣深化集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作的督促和指導(dǎo)，及時(shí)掌握試點(diǎn)縣的工作進(jìn)度，認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)縣的成功經(jīng)驗(yàn)，為全省深化集體林權(quán)制度改革奠定基礎(chǔ)。爭(zhēng)取2017年在全省范圍內(nèi)推廣試點(diǎn)縣的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與做法，全面鋪開林地經(jīng)營(yíng)權(quán)改革，使林地經(jīng)營(yíng)權(quán)改革步入一個(gè)新的常態(tài)化軌道。

3.3 努力構(gòu)建森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)

縣級(jí)以上林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)建立森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，從具有森林資源調(diào)查資質(zhì)的單位認(rèn)定一批森林資源資產(chǎn)評(píng)估專家，解決目前有關(guān)資質(zhì)規(guī)定與實(shí)際工作相脫節(jié)的問(wèn)題。加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)中的資產(chǎn)評(píng)估行為，維護(hù)交易各方的合法權(quán)益。

3.4 強(qiáng)化對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理

鑒于目前林權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管缺失的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮市縣級(jí)林權(quán)管理部門的監(jiān)管作用，加大林權(quán)流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度，提高人們的認(rèn)識(shí)，開展相應(yīng)的座談和培訓(xùn)等一些列活動(dòng)，逐步建立長(zhǎng)期有效的林權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)方式的監(jiān)督檢查，大力管理、整治規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)行為，努力維護(hù)集體和林農(nóng)的合法權(quán)益，全面、整體推進(jìn)山西省林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程向著持續(xù)、穩(wěn)定、健康的方向發(fā)展。

F326.20

C

1005-4707（2017）03-004-02

杜翠萍（1964-），女，1992年北京林業(yè)大學(xué)畢業(yè)，現(xiàn)任山西省林權(quán)服務(wù)中心高級(jí)會(huì)計(jì)師。

2017-02-10；

2017-03-15。

10.3969/j.issn.1005-4707.2017.03.001