普速鐵路工務(wù)安全規(guī)則實施相關(guān)問題的探討

吳漢忠　上海鐵路局工務(wù)處

2014年鐵路總公司頒布施行了《普速鐵路工務(wù)安全規(guī)則》（鐵總運(yùn)（2014）272號）》（下稱《安規(guī)》）。新版《安規(guī)》的相關(guān)規(guī)定適應(yīng)了近年來鐵路技術(shù)裝備與管理的發(fā)展與變化，為規(guī)范現(xiàn)場作業(yè)控制與加強(qiáng)工務(wù)安全管理提供了準(zhǔn)則，對工務(wù)安全管理水平的提升起到了極大的推進(jìn)作用。通過近三年來的學(xué)習(xí)與執(zhí)行，本文擬對一些問題作一探討。

1　現(xiàn)場對《安規(guī)》相關(guān)規(guī)定的理解存在一定的偏差

1.1　設(shè)備管理單位同時作為鄰近營業(yè)線施工的作業(yè)主體與監(jiān)督主體

對實施大修件名項下的作業(yè)，在受天窗資源制約時，設(shè)備管理單位將不影響行車安全的作業(yè)納入鄰近營業(yè)線施工監(jiān)督計劃管理，導(dǎo)致施工主體單位與監(jiān)督主體單位一體的局面。

監(jiān)督作用的可靠發(fā)揮需要據(jù)于異體監(jiān)督方可實現(xiàn)。在實際實施中，設(shè)備管理單位對自己實施的監(jiān)督計劃作業(yè)項目，亦未嚴(yán)格按照監(jiān)督要求進(jìn)行管理，施工監(jiān)督名存實亡。為應(yīng)對不同的上級檢查部門，設(shè)備管理單位又往往在施工監(jiān)督與維修點外計劃中同時提報同一作業(yè)，形成多頭管理卻又多不到位的局面。

從《安規(guī)》立法原意出發(fā)，鄰營施工規(guī)范約束的對象應(yīng)是路外施工單位。鄰營施工管理的提出與強(qiáng)化是與鄰近運(yùn)營鐵路的基建和市政工程建設(shè)對鐵路設(shè)備安全、運(yùn)營安全帶來的嚴(yán)重威脅相伴相生的。由《安規(guī)》鄰近營業(yè)線施工的定義（在營業(yè)線兩側(cè)一定范圍內(nèi)，新建鐵路工程、既有線改造工程及地方工程等影響或可能影響鐵路營業(yè)線設(shè)備穩(wěn)定、使用和行車安全的施工作業(yè)，第2.1.5條）和“影響工務(wù)設(shè)備安全的外單位作業(yè)，設(shè)備管理單位應(yīng)派安全監(jiān)督員進(jìn)行全過程監(jiān)督……”（第2.1.12條），據(jù)此推斷鄰營施工的主體應(yīng)是新建鐵路工程、既有線改造工程及地方工程的施工單位，而承擔(dān)該類施工的主體主要是非鐵路設(shè)備管理單位。因此，應(yīng)避免施工與監(jiān)督一體。

1.2　施工作業(yè)與維修作業(yè)的分類

在橋隧涵相關(guān)作業(yè)中，存在類似作業(yè)項目因費(fèi)用列支口徑的不同而導(dǎo)致作業(yè)分類不一致的局面，維修成本支出的以納入維修項施行，大修成本的以施工項施行。對于天窗點內(nèi)項目，兩者間并不呈現(xiàn)矛盾，但對于點外作業(yè)項目，由于監(jiān)督計劃與維修點外控制有別，帶來了實際安全控制力度不一致的問題。

產(chǎn)生原因是設(shè)備管理只從字面理解“施工必須納入月度施工計劃”施工計劃主要包括“……線路大中修，路基、橋隧涵大修……”（2.1.2條）所致。《安規(guī)》可歸入廣義的法規(guī)范疇，法規(guī)條文中的定義是以規(guī)定性的語詞定義為主，因此《安規(guī)》中的施工作業(yè)、維修作業(yè)項目的內(nèi)涵與外延必須根據(jù)《安規(guī)》（2.1.1～2.1.4條）來界定。雖然《安規(guī)》第2.1.2、2.1.4條款羅列的施工、維修作業(yè)項目與相關(guān)設(shè)備修理規(guī)則中的大修、維修項目存在一定的對應(yīng)關(guān)系，但其所定義的內(nèi)涵與外延與相關(guān)設(shè)備修理規(guī)則又不完全一致。如大型養(yǎng)路機(jī)械維修明確納入施工計劃管理；可不納入天窗的維修項目中有成段換軌（主體作業(yè)是施工）的輔助作業(yè)（材料分散與收集）。這是因為《安規(guī)》中的施工與維修作業(yè)（含等級）的劃分根本依據(jù)是作業(yè)的復(fù)雜程度和對設(shè)備的影響程度，而非作業(yè)屬于《修規(guī)》所言之大修或維修項目，更非款源的不同。

綜上，設(shè)備修理雖分為大修與維修，但設(shè)備管理單位相關(guān)修理作業(yè)如滿足“開始前不需限速，結(jié)束后須達(dá)到正常放行列車條件”和“可不納入天窗”維修項的規(guī)定條件，應(yīng)以點外計劃施行控制。

1.3　小型養(yǎng)路機(jī)械搗固與人工搗固的界定

目前一般將單人操作的搗固棒、振動鎬搗固視作小型養(yǎng)路機(jī)械搗固，作業(yè)結(jié)束后列車放行采用《安規(guī)》中小型養(yǎng)路機(jī)械搗固條件（表2.1.17）。本人認(rèn)為其中存在一定的施工安全風(fēng)險。產(chǎn)生的原因一是對小型養(yǎng)路機(jī)械認(rèn)識不全面不統(tǒng)一，二是片面追求運(yùn)輸效率。

根據(jù)《安規(guī)》將“利用小型養(yǎng)路機(jī)械整治線路病害”納入Ⅱ級維修（2.1.4條），結(jié)合《安規(guī)》可不納入天窗的維修項目條款和同條《條文說明》“線路限速(或允許速度)不大于60km/h的區(qū)段，可使用單人能隨時撤出線路的輕便小型機(jī)具進(jìn)行螺栓涂油、搗固……等作業(yè)”“結(jié)束作業(yè)時，下道后的小型養(yǎng)機(jī)械……下道架不得向線路方向傾斜（2.4.20條）”《關(guān)于發(fā)布“小型液壓搗固機(jī)械”等六種（類）養(yǎng)路機(jī)械完好標(biāo)準(zhǔn)和報廢條件的通知》（鐵道部工務(wù)局工機(jī)〔1996〕20號）有關(guān)內(nèi)容（走行架下部距軌面25±5mm；搗鎬在最高位置時靠自重能全行程自由下降；夾軌機(jī)構(gòu)完整，作用可靠）推斷，目前現(xiàn)場使用的單人操作的搗固棒、振動鎬應(yīng)不屬于《安規(guī)》規(guī)定的小型養(yǎng)路機(jī)械范疇。單人操作的搗固棒、振動鎬應(yīng)為工機(jī)具，是既往人工搗固所用搗鎬的替代工具?！惰F路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》相關(guān)解釋亦可佐證之（機(jī)具：系指施工、維修作業(yè)中使用的動力扳手、撬杠等《附件1》）。從《技規(guī)》第 389條條文說明“養(yǎng)路機(jī)械包括大型養(yǎng)路機(jī)械和小型養(yǎng)路機(jī)械”亦可以推斷小型養(yǎng)路機(jī)械應(yīng)與大型養(yǎng)路機(jī)械對應(yīng)。

因此，在單人操作的搗固棒、振動鎬的作業(yè)效果未經(jīng)充分論證達(dá)到具有夾軌機(jī)構(gòu)的小型養(yǎng)路機(jī)械前，二者仍應(yīng)作一定的區(qū)別。

2　《安規(guī)》的有關(guān)規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步明確細(xì)化

2.1　明確非成段更換鋼軌的維修作業(yè)等級

《安規(guī)》規(guī)定“成段換軌”為施工（2.1.2條），將“更換道岔尖軌、轍叉、基本軌”明確為Ⅰ級維修項目，“膠結(jié)、焊接鋼軌”定為Ⅱ級維修項目（2.1.4條）。第2.1.23條規(guī)定“通過辦理臨時封鎖手續(xù)，設(shè)置停車手信號防護(hù)”進(jìn)行重傷鋼軌的更換作業(yè)?！稐l文說明》對成段更換鋼軌的解釋為“連續(xù)更換100m以上鋼軌”。綜上可以發(fā)現(xiàn)，更換100m及以下鋼軌的作業(yè)無明確的維修等級劃分，不利于現(xiàn)場執(zhí)行的統(tǒng)一。鑒于長軌地段的單根換軌在天窗條件許可的情況下應(yīng)一次性永久處置到位，即使受條件所限臨時處理，亦已改變了設(shè)備結(jié)構(gòu)狀態(tài)，故建議長軌地段的非成段換軌應(yīng)明確為Ⅰ級維修項目，短軌地段明確為Ⅱ級維修項目。

2.2　明確現(xiàn)場防護(hù)員的具名和站位

《安規(guī)》對現(xiàn)場防護(hù)員的表述，在維修作業(yè)時同我們?nèi)粘５睦斫馀c執(zhí)行是一致的，但在區(qū)間封鎖時，對現(xiàn)場防護(hù)員站位的文字表述（在區(qū)間線路上封鎖施工時……現(xiàn)場防護(hù)人員應(yīng)站在距施工地點800m附近……2.2.6條）給現(xiàn)場防護(hù)員的細(xì)分或會帶來一定的混亂，同時該表述與《技規(guī)》（施工防護(hù)人員應(yīng)站在記錄施工地點800m附近瞭望條件較好的地方，顯示停車手信號）表述亦不完全吻合 。

建議根據(jù)現(xiàn)場防護(hù)員作業(yè)側(cè)重點與站位的不同，賦予具體的形象名稱給予區(qū)分。如站在作業(yè)人員附近的（含慢行接車）為現(xiàn)場防護(hù)員，距施工地點800m的為關(guān)門防護(hù)員（含慢行牌設(shè)置），因了望望條件或通信不良增設(shè)的為中間防護(hù)人員，在防護(hù)對象遠(yuǎn)方按照線路最大速度等級列車緊急制動距離位置防護(hù)的為遠(yuǎn)方防護(hù)員。通過現(xiàn)場防護(hù)員具名的明確，更加有利于防護(hù)員作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定、執(zhí)行與控制。

2.3　輕型車輛及小車的使用規(guī)定

輕型車輛及小車的使用規(guī)定存在一定的模糊、矛盾之處。既已規(guī)定輕型車輛僅限封鎖施工時使用，又存在“利用列車間隔在區(qū)間使用輕型車輛及小車時，應(yīng)在車站登記……”（2.4.29條）等模糊表述。第2.4.29條下的多款規(guī)定隱含有點外使用之意。根據(jù)小車是否裝運(yùn)物料，對“單軌小車、吊軌小車、推運(yùn)工機(jī)料具的小平車”的使用條件作了區(qū)別規(guī)定，給現(xiàn)場控制帶來一定的風(fēng)險隱患。建議明確點外可以使用的只為“軌道檢查儀、鋼軌探傷儀”以便于現(xiàn)場人員對規(guī)章制度的直觀理解與執(zhí)行。

3　有關(guān)建議

3.1　《條文說明》說明進(jìn)一步詳實

成文法的制定不可能涵蓋既有全部，更不可能窮盡將來。因此如果能通過《條文說明》將條文的立法原旨、管控對象與目的進(jìn)一步的闡釋透徹，可使各級管理人員與現(xiàn)場執(zhí)行人員在“知其然”的同時更“知其所以然”，加深對條文的理解，增強(qiáng)執(zhí)行自覺性。當(dāng)遇到規(guī)則未能覆蓋或出現(xiàn)新情況時，一線人員可以根據(jù)立法原旨，正確地細(xì)化、制定相關(guān)規(guī)定或采取適宜的措施。通過對條文的說明，也有利于立法者對規(guī)則內(nèi)在邏輯的梳理與檢驗，減少一些兩難之悖。

個人認(rèn)為，首要之義是相關(guān)概念的明確無歧義。概念內(nèi)涵應(yīng)清晰，概念外延應(yīng)避免重疊或交叉，以減少理解歧義。同時概念應(yīng)盡量與其他規(guī)范保持一致。

3.2　營業(yè)線作業(yè)與鄰近營業(yè)線施工的分類口徑

據(jù)于對“凡在營業(yè)線及鄰近營業(yè)線進(jìn)行與工務(wù)設(shè)備有關(guān)的作業(yè)，均應(yīng)遵守本規(guī)則”（第1.0.5條）的理解，營業(yè)線作業(yè)與鄰近營業(yè)線施工應(yīng)是一對不具相容性的概念。但第2.1.2條對營業(yè)線施工作業(yè)的羅列和第2.1.5條對鄰近營業(yè)線施工的定義導(dǎo)致兩者的外延出現(xiàn)了重疊與交叉。同時第2.1.5條又將“開挖路基、路基注漿……等影響路基穩(wěn)定的施工”列為為鄰營。

綜上，個人認(rèn)為有必要對營業(yè)線施工與鄰營施工的定義進(jìn)行梳理。作業(yè)計劃管理的核心要素是作業(yè)對鐵路營業(yè)線設(shè)備穩(wěn)定、使用、行車和作業(yè)人員人身安全的影響程度。在計劃管理上應(yīng)弱化空間位置的劃分標(biāo)準(zhǔn)。建議根據(jù)對營業(yè)線設(shè)備穩(wěn)定、使用和行車安全的影響程度，劃分為施工計劃（養(yǎng)修簡稱點內(nèi)）管理作業(yè)與監(jiān)督計劃（養(yǎng)修簡稱點外）管理作業(yè)；根據(jù)施工是否直接作用于營業(yè)線設(shè)備本體（含上部空間），劃分為營業(yè)線線上（對營業(yè)線設(shè)備的施工或侵入建筑限界的施工）作業(yè)與營業(yè)線鄰近（含非在役設(shè)備）作業(yè)；根據(jù)根據(jù)施工主體劃分為設(shè)備養(yǎng)修單位作業(yè)與非設(shè)備養(yǎng)修單位作業(yè)。

3.3　安全管理理念的與時俱進(jìn)，物防、技防、聯(lián)防措施的強(qiáng)化

根據(jù)《安規(guī)》第1.0.5條的描述，有關(guān)人身安全的論域應(yīng)是營業(yè)線與鄰近施工所涉部分，但部分條文（……如聯(lián)系中斷，現(xiàn)場防護(hù)員應(yīng)立即通知作業(yè)負(fù)責(zé)人停止作業(yè)，必要時將線路恢復(fù)到準(zhǔn)許放行列車的狀態(tài)，2.2.5條）隱含有行車安全大于生命安全的（潛）意識，因此應(yīng)進(jìn)一步提升對作業(yè)人員生命安全的重視程度，樹立行車安全與人身安全并重的意識，真正踐行“以人為本”的理念。

根據(jù)現(xiàn)代事故致因論，只有通過綜合治理方能防微杜漸、防患于未然，才能有效斬斷事故致因鏈進(jìn)而實現(xiàn)安全。因此必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)方針。工務(wù)安全是工務(wù)的底線，工務(wù)安全應(yīng)靠工務(wù)人自己保證，因此眼睛一定要向內(nèi)抓作業(yè)控制、提管理水準(zhǔn)、創(chuàng)安全文化。但同時，鐵路是臺聯(lián)動機(jī)，決策層與管理層應(yīng)拓展“綜合治理”中“綜合”之范疇。

綜合之一是在人的因素之外，應(yīng)充分利用科技發(fā)展所帶來的新技術(shù)、新設(shè)備、新理念為工務(wù)安全的實現(xiàn)提高保障度。根據(jù)軌跡交叉事故致因論，列車運(yùn)行的安全與高效是通過地面信號與車載設(shè)備保證其對特定線路時空資源的獨占，不與其他列車的運(yùn)行軌跡交叉實現(xiàn)的；同理，作業(yè)安全的實現(xiàn)條件也是應(yīng)由其獨占特定的線路時空資源、列車軌跡不與之交叉實現(xiàn)。對封鎖施工線路，明確線路的使用權(quán)由車務(wù)讓渡于作業(yè)單位，采用與列車占用一致（類似）的模式（直接設(shè)置短路導(dǎo)線）來實現(xiàn)列車與作業(yè)人的可靠隔離，摒棄目前現(xiàn)場人工設(shè)置停車牌防護(hù)傳統(tǒng)做法。實際上《安規(guī)》中對施工天窗與維修天窗現(xiàn)場防護(hù)設(shè)置規(guī)定的區(qū)別已經(jīng)體現(xiàn)了現(xiàn)場防護(hù)方式的變化與發(fā)展，同時也已存有較多的規(guī)定運(yùn)用了自動閉塞施行高效可靠的防護(hù)（在進(jìn)站道岔外方線路上施工，對區(qū)間方向，以關(guān)閉的進(jìn)站信號機(jī)防護(hù)，第2.2.7條；線路發(fā)生危及行車安全故障或自然災(zāi)害時的防護(hù)辦法如下……設(shè)有固定信號機(jī)時，應(yīng)先使其顯示停車信號，第2.2.12條）。

綜合之二是應(yīng)從鐵路系統(tǒng)的高度，通過車務(wù)、機(jī)務(wù)、電務(wù)等部門間技術(shù)支撐、安全互控為工務(wù)作業(yè)同時亦為全系統(tǒng)的人身安全多栓一根安全繩。如一線作業(yè)，鄰線設(shè)置作業(yè)標(biāo)的安全效益與風(fēng)險值得探討。一是司機(jī)在無提示注意模式下，在目前的列車運(yùn)行速度和乘務(wù)制度下，對靜態(tài)標(biāo)志的注意存在較大的不確定性，夜間條件時確定性進(jìn)一步增大；二是目前作業(yè)管理的要求與通訊手段完全可以通過車機(jī)聯(lián)控提示實現(xiàn)作業(yè)標(biāo)的作用。個人認(rèn)為第2.3.9條對電化區(qū)段的結(jié)合部作業(yè)的實施主體是語焉不詳?shù)?，?yīng)明確按照設(shè)備管理界限要求相關(guān)設(shè)備管理給予配合，以確保人身安全、設(shè)備安全。