創(chuàng)新鐵路用地管理機制的研究和思考

孫　雷　上海鐵路局土地房產管理處

1　鐵路用地管理研究背景

從國家土地管理的發(fā)展研究看，經歷了由計劃經濟向市場經濟的轉型，土地制度也伴隨著經濟轉型，越來越趨于完善和健全。以1986年《中華人民共和國土地法》的頒布，同年國家成立國土資源管理局為標志，我國土地管理開始步入法制化軌道。2004年，全國實行省以下土地垂直管理體制，調整了國家與地方利益之間的矛盾沖突。

截至2016年末，上海局鐵路用地面積總量達到48963.3公頃（73.4萬畝），其中國鐵用地29418公頃（44.1萬畝），合資鐵路用地19545.3公頃（29.3萬畝）。鐵路用地管理在國家土地管理的指導下，也經歷了管理模式的變遷。2013年3月14日，原鐵道部撤銷后，鐵路用地管理也從資源管理為主向資源與資產管理并重進行轉變，隨著鐵路改革發(fā)展的深入，研究與創(chuàng)新鐵路用地管理機制，充分發(fā)揮鐵路用地管理工作職能是十分必要的。

2　鐵路用地管理制度變遷

我局鐵路用地管理制度大致經歷了四個階段的歷史變遷。

2.1　土地資源管理階段

從建國初期到上世紀90年代，這一階段鐵路用地管理目標是保障鐵路運輸安全，鐵路部門未成立專門的鐵路用地管理部門，管理機構掛靠工務或建設部門，但是管理較為粗放，產權不清晰，土地的資產屬性未能顯現。

2.2　土地資源與資產化管理并重階段

上世紀90年代至2002年，土地資產屬性和土地使用權利逐步開始顯現，同時鐵路多元業(yè)務開展，土地經營性使用、土地處置收益等在鐵路用地管理系統內部開始配置。土地的權屬概念逐漸被界定，管理目標也由單純的資源型管理向注重土地價值的資產型管理過渡，鐵路用地管理制度也逐步完善，管理職能日益體現，土地臨時借用和資產處置等工作得到發(fā)展，鐵路多經企業(yè)利用土地資源進行各種模式的經營。

2.3　土地資產化管理階段

2002年至2013年，國家實行土地有償使用和管理用途管制，強化節(jié)約和集約用地政策。鐵路部門為進一步加強鐵路用地管理，2003年4月，原鐵道部成立土地管理部，建立土地管理主管部門，各鐵路局將鐵路用地管理納入土地房產管理處，理順了土地管理體制，制定了管理辦法，規(guī)范了用地權限審批，為集約高效利用鐵路用地提供了指導方針。

2.4　土地綜合開發(fā)階段

2013年至今，國家為支持鐵路建設可持續(xù)性發(fā)展，通過盤活鐵路用地資源，對鐵路站場和毗鄰區(qū)域綜合開發(fā)，以彌補鐵路建設資金不足。土地綜合開發(fā)階段將土地低效利用或簡單租借使用向規(guī)模效益轉變，最大限度地發(fā)揮土地資產價值。2013年以來，國務院先后下發(fā)《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》、《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》等文件，支持鐵路投融資體制改革，加快推進鐵路建設。鐵路總公司陸續(xù)出臺相關推進綜合開發(fā)用地處置及監(jiān)管等方面的文件，進一步強化了鐵路用地開發(fā)利用、處置、監(jiān)管等方面的管理。我局根據鐵路總公司部署，出臺了路局層面的土地綜合開發(fā)辦法，成立了土地綜合開發(fā)辦公室。截至目前，我局利用既有土地綜合開發(fā)批復實施項目21個，涉及土地面積約1196畝。新建鐵路前期工作涉及綜合開發(fā)項目30項，已與87個地方政府120個站點簽訂了94份土地綜合開發(fā)框架協議，規(guī)劃預留綜合開發(fā)用地74602畝，土地綜合開發(fā)已取得初步成效。

3　鐵路用地管理機制創(chuàng)新建議

在當前鐵路改革發(fā)展新的歷史時期下，如何進一步發(fā)揮好鐵路用地安全、資產、保護等作用，本文從鐵路用地管理職能、管理層級、有效監(jiān)管、信息化應用、獎懲激勵等方面提出建議。

3.1　明確鐵路用地管理職能

（1）始終抓好鐵路用地安全管理的主線。安全是鐵路運輸的生命線，鐵路用地管理制度一直以安全管理為主要管理目標，因此，鐵路用地管理要牢固樹立以安全管理為核心的職能定位，充分發(fā)揮鐵路用地服務保障作用。在鐵路沿線外部環(huán)境管理工作、鐵路線路安全保護區(qū)劃定、鐵路沿線用地活動監(jiān)管等方面，土地管理部門應進一步加強監(jiān)管力量。

（2）充分發(fā)揮鐵路投融資體制改革涉及土地管理的主體作用。鐵路總公司《關于發(fā)展混合所有制經濟的意見》對鐵路改革發(fā)展途徑提出了多種試點意見，土地作為重要的資產，應充分發(fā)揮其資本化的作用。當前，路局正在按照總公司部署開展鐵路授權經營土地變更登記，同時也在不斷加強對局管內未領證土地領證工作力度，土地管理部門應緊緊按照鐵路改革發(fā)展的決策部署要求，主動發(fā)揮土地權屬管理的主體責任，協調地方國土部門，為鐵路改革發(fā)展服務。

（3）做好建設使用鐵路用地項目的專業(yè)審查。鐵路基本建設項目、更新改造項目或地方涉鐵事項需使用鐵路用地的，土地管理部門做好對項目用地審查，按照集約高效利用土地原則，嚴格審查項目用地位置、范圍及規(guī)模，切實發(fā)揮合理利用鐵路用地監(jiān)管作用。

（4）對鐵路用地綜合開發(fā)進行專業(yè)監(jiān)管。土地管理部門應加強對土地綜合開發(fā)監(jiān)管，2017年，總公司下發(fā)《關于加強高鐵橋下土地保護性利用安全管理的意見》，對高鐵高架橋下土地利用明確規(guī)定了開發(fā)利用原則、管理職責及禁止性行為的負面清單。土地管理部門應在開發(fā)項目前期論證及項目可研審查過程中，對項目的安全風險進行嚴格審查，同時對項目是否按照審查方案進行實施，日常生產中是否存在安全風險隱患等要做好日常監(jiān)督，確保鐵路土地綜合開發(fā)工作安全有序。

3.2　進一步優(yōu)化管理隊伍

我局鐵路用地管理實行的路局土房處、地區(qū)土房所、鐵路用地管理單位的三級管理模式，站段承擔鐵路用地管理管理工作的主體責任。全局鐵路用地專兼職土地管理人員有68人，平均年齡46.2歲，人均管地720公頃，人均管理土地數量基數大、范圍廣。由于站段鐵路用地管理人員往往身兼多職，工作精力難以集中，對及時發(fā)現和處理違法侵占鐵路用地行為有所欠缺。隨著新建線路不斷開通，工作量逐年增加。下階段，在仍保持當前的管理架構的前提下，需進一步強化地區(qū)土房所的人員配置，充分發(fā)揮協調站段開展土地管理業(yè)務、與地方溝通協調的作用，建立健全地區(qū)性土地管理檔案，強化鐵路用地基礎管理。鐵路用地管理單位應進一步加強鐵路用地監(jiān)管網絡，落實鐵路用地監(jiān)管主體責任，同時土地管理崗位應歸口合理設置在行政辦公室，明確專職人員具體負責土地管理業(yè)務。

3.3　進一步強化鐵路用地監(jiān)管

鐵路用地監(jiān)管保護是土地管理部門的重要工作職責，對各類侵占鐵路用地行為，土地管理部門應加強日常巡查，做到早發(fā)現、早制止、早處理。

（1）充分發(fā)揮路局處室、部門和單位整體合力。外部環(huán)境管理辦法規(guī)定了涉及治安綜合治理方面的由政法（綜治）辦負責牽頭協調；涉及政府安全監(jiān)督管理機構的由安監(jiān)室負責牽頭協調；涉及保護性利用的由經開處負責牽頭協調等。避免了土地管理部門對鐵路沿線的用地活動監(jiān)管單打獨斗，充分發(fā)揮路局安監(jiān)、綜治部門在安全管理、與地方護路聯防方面的優(yōu)勢資源，與相關部門多溝通協調、信息暢通，共同協調處置。

（2）區(qū)分運輸生產用地與其他用地的管理重心。鐵路用地管理單位建立站段、車間、班組的三級監(jiān)察管理網絡，重點結合運輸生產開展日常巡查工作，并圍繞鐵路運輸生產制定行之有效的巡查管理辦法，對鐵路運輸安全距離內的各類用地活動進行動態(tài)監(jiān)控。對于鐵路運輸安全不相關的用地應按照路局綜合開發(fā)工作要求，能開發(fā)的委托地區(qū)集團公司進行綜合開發(fā)，由經開部門承擔用地日常管理責任，土地管理部門定期監(jiān)管，對暫時難以利用的土地采取綠化或封閉等措施，進行保護。

（3）定期開展用地監(jiān)察專項檢查。鐵路用地監(jiān)察是用地安全管理的主要表現和手段。結合路局安全管理工作，定期開展鐵路用地監(jiān)察專項活動，重點圍繞站段三級管理網絡建設、鐵路用地內違法建筑清理整治、監(jiān)察臺賬建立等方面進行檢查、督導，強化鐵路用地管理單位監(jiān)察工作的主體責任意識。

（4）建立健全獎懲激勵機制。鐵路用地高效管理制度必須建立合理的考核評價體系，實現鐵路用地利用管理制度化、規(guī)范化。土地管理部門將鐵路用地管理與站段安全管理考核體系掛鉤，對監(jiān)管不力、違規(guī)處置鐵路用地進行責任追究和考核；對有效保護鐵路用地，充分發(fā)揮鐵路用地管理價值的給予獎勵。同時應建立督查防范管理機制，定期對站段日常開展鐵路用地管理工作進行監(jiān)督檢查，及時發(fā)現和糾正管理問題。

3.4　提升鐵路用地科技管理水平

前期，我局就地形圖繪制和監(jiān)察管理等專項工作進行了系統開發(fā)研究，目前也在會同信息管理部門著手開發(fā)上海鐵路局鐵路用地管理系統，主要采取以下措施和手段：

（1）開發(fā)適合鐵路用地管理實際的信息管理系統。土地管理信息系統是高科技成果在土地管理上的成功運用，鐵路土地管理部門開發(fā)管理信息系統應結合自身實際，在借鑒地方國土部門土地管理模式的基礎上，按照省市行政區(qū)劃分，開發(fā)滿足地籍、利用、監(jiān)察、開發(fā)等工作需要的鐵路用地管理信息系統。

（2）加強用地圖繪制整理工作。用地圖作為鐵路用地管理的基礎，也是建立信息系統的必要條件。目前我局管內用地圖電子化達到60%，部分圖紙存在缺少地形、坐標系不統一、行政不兼容等問題。結合土地管理的日常工作，加強地圖收集整理工作，逐步實現路局管內用地圖電子化全覆蓋。

（3）重點加強系統監(jiān)管功能。充分發(fā)揮鐵路用地信息管理系統在加強鐵路用地監(jiān)察方面的作用。通過系統電子化管理，將鐵路用地三級管理網絡管理納入系統平臺，動態(tài)掌握全局鐵路用地巡查管理、違法建筑物排查整治、清理銷號的全過程，路局作為全局土地監(jiān)察的信息指揮中心，可以及時掌握現場違法侵占用地情況實際，對重點工作進行督察督辦。