不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償制度立法原因分析

張楠楠

(四川省社會(huì)科學(xué)院 四川 成都 610000)

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不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償制度立法原因分析

張楠楠

(四川省社會(huì)科學(xué)院 四川 成都 610000)

征收是國(guó)家基于公共利益需要，以行政權(quán)取得集體、個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)并給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)男姓袨?，征收的?duì)象僅限于不動(dòng)產(chǎn)。土地和房屋作為公民賴以生存的財(cái)產(chǎn)，當(dāng)以國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)其征收時(shí)為了保障公民的基本生活水平應(yīng)給予公民公平的適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。然而在實(shí)踐中，失地失房群眾與政府矛盾頻發(fā)，主要原因在于缺少權(quán)威的、統(tǒng)一的、全面的征收補(bǔ)償制度。“法者，天下之程式，萬事之儀表也”，依法治國(guó)的前提的有法可依，解決不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償中的矛盾沖突的前提是制定法律確定不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償制度。

本質(zhì)屬性：個(gè)人利益與公共利益的平衡

所謂個(gè)人利益，指直接包含在個(gè)人生活中并以這種生活的名義提出的各種要求、需要或愿望，包括人格利益、家庭關(guān)系利益和物質(zhì)利益。公共利益指國(guó)家作為法人的人格利益與物質(zhì)利益以及國(guó)家作為社會(huì)利益捍衛(wèi)者的利益。個(gè)人利益和公共利益反映在具體的不動(dòng)產(chǎn)征收過程中，則表現(xiàn)為個(gè)人財(cái)產(chǎn)利益和公共物質(zhì)利益。利益來源于對(duì)資源的控制，社會(huì)資源的匱乏性決定了社會(huì)各階層、各集團(tuán)間的利益沖突在所難免。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行征收正是個(gè)人財(cái)產(chǎn)利益和公共物質(zhì)利益沖突的體現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求公民私有的合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯。但在社會(huì)主義法律中，當(dāng)個(gè)人利益與公共利益發(fā)生矛盾時(shí)，個(gè)人利益需作出讓步。

當(dāng)兩者利益沖突時(shí)，為了避免社會(huì)發(fā)展因無謂的利益紛爭(zhēng)而停滯不前，須通過法律加以平衡。法律對(duì)社會(huì)的控制表現(xiàn)之一是對(duì)利益的調(diào)整，其中平衡利益沖突最為顯著。法律通過規(guī)定某些基本原則或設(shè)計(jì)某種制度化解利益糾紛。我國(guó)憲法明確規(guī)定，國(guó)家可以對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收并給予補(bǔ)償。公民的私有財(cái)產(chǎn)包括了動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和知識(shí)性財(cái)產(chǎn)，其中對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的征收最為常見。不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償關(guān)系到被征收人的切身利益，對(duì)補(bǔ)償數(shù)額和方式的不認(rèn)同往往會(huì)成為其與政府間矛盾的爆發(fā)點(diǎn)。由此可見，建立不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償制度是法律解決利益沖突的手段，是個(gè)人利益與公共利益平衡的本質(zhì)體現(xiàn)。因此，不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償制度作為重要的法律制度，立法者應(yīng)將其系統(tǒng)地規(guī)定在法律中，使其權(quán)威化、統(tǒng)一化和全面化。

立法現(xiàn)狀：現(xiàn)行法律與行政法規(guī)的缺陷

由于《征收征用法》的缺位，我國(guó)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定散見于各單行法律與行政法規(guī)中，運(yùn)用不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償制度需要適用不同的法律法規(guī)。因法律局限性，現(xiàn)行法律法規(guī)有所沖突或留有空白時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償制度可能會(huì)適得其反。從不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償制度的概括性規(guī)定來看，存在補(bǔ)償?shù)闹黧w模糊不清的問題?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”可見《憲法》規(guī)定的補(bǔ)償主體為國(guó)家，而國(guó)家作為一個(gè)抽象概念并不能作為具體行政行為的主體，因此可以將補(bǔ)償主體認(rèn)定為國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)——政府?！段餀?quán)法》第四十二條雖然也對(duì)征收補(bǔ)償作出了規(guī)定，但規(guī)避了具體作出征收補(bǔ)償?shù)闹黧w這一內(nèi)容。然而，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第五條規(guī)定房屋征收部門可以將房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作委托給房屋征收實(shí)施單位，顯然與《憲法》的規(guī)定相違背。由此造成的不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償主體混亂給被征收人實(shí)現(xiàn)救濟(jì)帶來了困難。

不動(dòng)產(chǎn)包含土地及房屋，土地性質(zhì)有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，房屋亦然。從不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償制度的具體規(guī)定來看，現(xiàn)行法律法規(guī)未對(duì)土地和房屋進(jìn)行統(tǒng)一的性質(zhì)劃分從而造成一些不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償存在立法空白。《物權(quán)法》第四十二條第二、三款原則性規(guī)定了集體土地和單位、個(gè)人房屋的征收補(bǔ)償。其將土地按所有權(quán)歸屬劃分為國(guó)有土地和集體土地，將房屋按用途簡(jiǎn)單劃分為個(gè)人住宅和非住宅房屋?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l具體規(guī)定了耕地的征收補(bǔ)償事項(xiàng)，同時(shí)規(guī)定其他土地的補(bǔ)償費(fèi)由省、自治區(qū)、直轄市參照耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)土地征收賠償制度作出了規(guī)定，它將土地按通途劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，對(duì)農(nóng)用地的征收著墨較多而對(duì)建設(shè)用地征收賠償制度采取了規(guī)避的態(tài)度?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第三章對(duì)房屋征收的補(bǔ)償制度作出了較為詳盡的規(guī)定，但值得注意的事該法規(guī)所調(diào)整的范圍僅限于國(guó)有土地上的房屋征收。盡管各法律法規(guī)相互協(xié)調(diào)可以使部分不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償有法可循，但集體土地上房屋征收補(bǔ)償、劃撥用地征收補(bǔ)償?shù)炔粍?dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償依然處于法律的真空狀態(tài)。

發(fā)展方向：?jiǎn)为?dú)立法與授權(quán)立法的統(tǒng)一

不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償制度的本質(zhì)及立法現(xiàn)狀說明其亟需一部系統(tǒng)而全面的法律加以固定，以更公平合理地化解社會(huì)發(fā)展中個(gè)人于政府間的矛盾?！读⒎ǚā返诎藯l第七項(xiàng)規(guī)定對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用事項(xiàng)只能制定法律。非國(guó)有財(cái)產(chǎn)包括了動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和知識(shí)性財(cái)產(chǎn)，此處的“征收”也包涵了決定、程序和補(bǔ)償?shù)冗^程，因此對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償制度只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律規(guī)定。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》，關(guān)于制定《行政征收征用法》的議案已被提交待進(jìn)一步討論研究，這寓示著不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償制度將作為《行政征收征用法》的重要部分為不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償提供全面的法律依據(jù)和具體的法律標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，由于我國(guó)的產(chǎn)權(quán)登記制度管理、公民的產(chǎn)權(quán)意識(shí)，行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平仍有較大發(fā)展空間，正式出臺(tái)《行政征收征用法》的條件尚未成熟。因此，根據(jù)《立法法》第九條和第十一條的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)可授權(quán)國(guó)務(wù)院在對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)征收、征用中選擇部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)等制定法律的條件成熟時(shí)再由全國(guó)人大及其常委會(huì)及時(shí)制定法律。全國(guó)人大及其常委會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院先行立法，制定《集體土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《建設(shè)用地征收與補(bǔ)償條例》、《劃撥用地征收與補(bǔ)償條例》等行政法規(guī)以規(guī)范實(shí)踐中的征收補(bǔ)償亂象，填補(bǔ)立法空白，等時(shí)機(jī)成熟時(shí)再制定統(tǒng)一的法律。

在應(yīng)然層面上不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償需要統(tǒng)一的法律加以規(guī)制，在實(shí)然層面上現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償存在空白。因此在現(xiàn)階段可以通過單獨(dú)立法和授權(quán)立法加以過渡，待立法條件成熟后再制定統(tǒng)一的法、全面的法，以平衡個(gè)人利益與公共利益的沖突。

張楠楠(1994-)，女，漢族，江蘇南通人，法律碩士，四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，研究方向：地方立法。