地方國庫現(xiàn)金管理與地方債務(wù)管理的協(xié)調(diào)配合研究

(人民銀行蘭州中心支行 甘肅 蘭州 730000)

地方國庫現(xiàn)金管理與地方債務(wù)管理的協(xié)調(diào)配合研究

李奮娜

(人民銀行蘭州中心支行 甘肅 蘭州 730000)

我國財政收入放緩和支出需求增加的矛盾日益凸顯，為緩解財政壓力，地方政府舉債和現(xiàn)金管理增值是當(dāng)今各級財政追捧的資金獲取方式，但是兩者之間缺乏協(xié)調(diào)配合，導(dǎo)致資金的使用效率低、融資成本高。

現(xiàn)金管理;地方債管理;協(xié)調(diào)配合

當(dāng)前，我國經(jīng)濟運行不確定因素增多，地方經(jīng)濟增長和財政收入雙雙放緩。在政府大力推動簡政放權(quán)和結(jié)構(gòu)性降稅減費的背景下，地方政府的收入增長空間被進一步壓縮，而政府仍然要滿足基本的公共服務(wù)支出需要，其支出壓力增加，收支缺口不斷擴大,從而對現(xiàn)金管理和地方債發(fā)行緩解財政壓力的需求日益膨脹。但是，由于我國地方國庫現(xiàn)金與地方政府債務(wù)管理起步較晚，兩者缺乏相互的協(xié)調(diào)銜接，難以有效發(fā)揮現(xiàn)金管理與債務(wù)管理的投融資功能，降低政府融資成本的作用。本文通過對XX地方國庫現(xiàn)金管理與政府債務(wù)管理現(xiàn)狀的分析，就如何建立地方國庫現(xiàn)金與政府債務(wù)管理之間的直接關(guān)系，加強協(xié)調(diào)性管理提出相關(guān)的政策建議。

一、地方國庫現(xiàn)金管理與地方政府債務(wù)管理實施的政策背景

2014 年8月31日審議通過的《新預(yù)算法》第五十九條中明確提出“各級政府應(yīng)當(dāng)加強對本級國庫的管理和監(jiān)督,按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理,合理調(diào)節(jié)國庫資金余額”,為地方開展國庫現(xiàn)金管理提供了法律保障。財政部和人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《地方國庫現(xiàn)金管理試點辦法》,并于2015年2月批準(zhǔn)上海、北京、深圳、廣東、黑龍江和湖北六地試點開展地方國庫現(xiàn)金管理。2016年試點范圍進一步擴大到21個省市，分工明確、服務(wù)宏觀調(diào)控大局的國庫現(xiàn)金管理制度框架和操作模式日益完善，在熨平國庫資金波動、實現(xiàn)國庫現(xiàn)金保值增值、促進財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合等方面發(fā)揮了積極作用。

2014年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》對地方政府融資進行了限制，地方平臺公司無法再像以往一樣僅僅依靠地方政府信用就可以從銀行或資本市場融資。為解決地方政府建設(shè)融資，緩解地方財政收支矛盾，財政部于2014年5月發(fā)布了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，規(guī)定自2014年5月起，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島10個省(市)政府開始試點債券自發(fā)自還，涵蓋了東部、中部和西部地區(qū)，包括了省、直轄市、自治區(qū)和計劃單列市，總規(guī)模為1092億元。2015年初，財政部又分別印發(fā)了《地方政府一般債務(wù)發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項債務(wù)發(fā)行管理暫行辦法》，開始嘗試大規(guī)模開展地方政府債的工作。2015年7月14日,財政部發(fā)布《關(guān)于中央和地方國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款質(zhì)押品管理有關(guān)事宜的通知》,將地方政府債券納入中央國庫現(xiàn)金管理和地方國庫現(xiàn)金管理質(zhì)押品范圍,地方政府債務(wù)與地方國庫現(xiàn)金管理的關(guān)系進一步拉近。

二、國庫現(xiàn)金與政府債務(wù)管理協(xié)調(diào)配合中存在的問題

國庫現(xiàn)金管理與政府債務(wù)管理是政府根據(jù)預(yù)算管理需要，結(jié)合政府預(yù)算執(zhí)行情況進行的政府投融資活動。但由于預(yù)算管理體制改革滯后、預(yù)算執(zhí)行不到位等原因，國庫現(xiàn)金與政府債務(wù)管理工作效率不高，尚未形成有效協(xié)調(diào)配合機制，目前的實際情況一邊是地方國庫現(xiàn)金較多，地方政府為提高閑置資金的使用效益大規(guī)模開展現(xiàn)金管理謀求短期收益；一邊是地方政府對投資資金的渴求，地方政府債務(wù)不斷增加，地方財政需要支付發(fā)行巨額地方債的利息籌集資金,還本付息壓力不斷增大。

(一) 管理層級和實施主體的不匹配，協(xié)調(diào)配合的工作機制尚未建立。一是目前開展地方國庫現(xiàn)金管理試點的范圍僅為省級，省級依據(jù)國庫資金存量進行操作，省級以下是不允許開展國庫現(xiàn)金管理的，而地方債發(fā)行主體雖然是省級人民政府，但實際發(fā)行數(shù)量、金額由下級政府上報后確定，償債主體也是各級市、縣政府，帶來了地方國庫現(xiàn)金管理與政府債務(wù)管理在管理層級上的不匹配，增加了協(xié)調(diào)配合的難度。

(二)地方債期限較長，流動性差，不能從根本防范現(xiàn)金管理的流動性風(fēng)險。一是定向置換債券期限較長。地方政府置換債券的期限則分別為3年、5年、7年和10年，還本付息壓力大。二是定向置換債券流動性較差。定向承銷方式發(fā)行的地方債暫不可在銀行間市場和交易所市場進行現(xiàn)券交易，僅可通過試點商業(yè)銀行柜臺市場進行流通，流通轉(zhuǎn)讓受到諸多限制?，F(xiàn)金管理在商業(yè)銀行存款短期化的情況下，作為質(zhì)押品的中長期地方債流通受限和期限較長的特征不能從根本上規(guī)避現(xiàn)金管理的風(fēng)險。

(三)地方預(yù)算收支管理粗放，現(xiàn)金流預(yù)測精準(zhǔn)度不高，地方國庫庫存高位運行。一是預(yù)算收入安排與經(jīng)濟運行脫軌，人為控制收入目標(biāo)，資金入庫時間、金額不能科學(xué)預(yù)測。二是預(yù)算編制內(nèi)容粗，大多預(yù)算資金都是在執(zhí)行中找項目，而后再下達執(zhí)行，資金長期滯留在庫存賬戶上。三是預(yù)算支出始終安排“多”，執(zhí)行“少”。為了應(yīng)對無法預(yù)計的支出，年初預(yù)算計劃多，以便應(yīng)付突發(fā)情況，但是無支出的情況造成了庫存資金的不斷囤積。

(四)地方國庫現(xiàn)金管理和地方債管理不協(xié)調(diào)導(dǎo)致利率倒掛，償債壓力和債務(wù)風(fēng)險加大。為緩解地方財政收支矛盾，2016年XX省公開發(fā)行地方政府債券434億元，定向置換債券232.69億元。但與此同時，省級地方國庫現(xiàn)金管理力度不斷加大，截止到2017年一季度，省級國庫現(xiàn)金管理余額為689億元。地方國庫現(xiàn)金管理和地方債管理不協(xié)調(diào)引發(fā)利率倒掛，資金效益低。地方債平均利率成本在3%左右，而地方國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款利率基本為2%，在地方債規(guī)模擴大所帶來的債務(wù)利息支出負(fù)擔(dān)不斷加重的同時，卻將庫存沉淀資金通過地方國庫現(xiàn)金管理操作獲取少量收益。

三、促進地方國庫現(xiàn)金與政府債務(wù)管理協(xié)調(diào)配合的建議

在我國地方國庫現(xiàn)金管理和債務(wù)管理的起步階段，如何理順地方國庫現(xiàn)金管理與地方政府債務(wù)管理的運行關(guān)系，加強兩者配合與協(xié)作，對緩解地方財政壓力，提高政府資金管理和使用效率意義重大，必須盡快實現(xiàn)。

(一)建立有效的協(xié)調(diào)配合工作機制，實現(xiàn)精準(zhǔn)化管理。建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)信息預(yù)測機制，盡快建成地方國庫現(xiàn)金管理和地方政府債券管理平臺，完善地方國庫現(xiàn)金流量預(yù)測信息數(shù)據(jù)庫，將預(yù)測與財稅收支數(shù)據(jù)、宏觀經(jīng)濟指標(biāo)、地方債券交易情況等結(jié)合起來,實現(xiàn)兩者在信息方面的完全、自動共享，提高數(shù)據(jù)分析預(yù)測的精準(zhǔn)度。

(二)積極探索長短期工具的相互配合，確保庫存的合理水平。目前，地方國庫現(xiàn)金管理側(cè)重于短期的財政庫款投融資活動，而政府債務(wù)管理主要是為解決中長期財政赤字而進行的籌資活動。要實現(xiàn)兩者在期限上的協(xié)調(diào)配合，應(yīng)當(dāng)通過創(chuàng)新來豐富操作工具。一方面在有一定規(guī)模的沉淀資金，具備開發(fā)條件的國庫，試點開展中長期地方現(xiàn)金管理工具，提供國庫現(xiàn)金管理收益，降低地方政府的債務(wù)成本。另一方，進一步健全分級債務(wù)預(yù)算管理制度，適度擴大省級政府在債務(wù)發(fā)行中的自主決策權(quán)，允許省級政府從資金需求、成本等實際出發(fā)，在中央規(guī)定的總額度內(nèi)自主選擇地方債發(fā)行品種、時機，適度提高短期地方債券的發(fā)行頻率，為國庫存款波動提供相匹配的融資工具并改善地方債務(wù)結(jié)構(gòu)。通過高效互補的國庫現(xiàn)金管理和債務(wù)發(fā)行、回購操作，在保障國庫資金安全性、流動性的前提下，使國庫存款保持穩(wěn)定合理的水平，實現(xiàn)國庫資金收益最大化和債務(wù)成本最小化。

(三)嚴(yán)格財政資金管理，深化國庫單一賬戶制度改革。一是加大國庫集中收付改革力度，實現(xiàn)國庫單一賬戶體系的管理目標(biāo)。各級政府要加快國庫集中收付改革進度，進一步擴大改革范圍，深化改革內(nèi)容，加大財政專戶清理、規(guī)范力度，在國庫單一賬戶制度下真正實現(xiàn)財政收支和庫存現(xiàn)金的集中化管理，增加國庫庫存現(xiàn)金，提高資金使用效率，為地方國庫現(xiàn)金管理提供實施平臺。二是嚴(yán)格預(yù)算編制與執(zhí)行，加快支出進度，提高國庫庫存資金使用和調(diào)度，降低債務(wù)發(fā)行規(guī)模。

(四)制定國庫現(xiàn)金管理和債務(wù)管理應(yīng)急預(yù)案，保障業(yè)務(wù)平穩(wěn)運行。為保證資金在國庫現(xiàn)金管理安全，應(yīng)就非正常情況或是緊急支付等意外出現(xiàn)時的具體處理方法做出詳細(xì)安排，制定具體包括組織指揮體系、預(yù)警預(yù)防機制、應(yīng)急響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、突發(fā)處置處理等內(nèi)容的應(yīng)急預(yù)案，以保證國庫現(xiàn)金管理操作正常、有序進行。與國務(wù)院發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》形成雙層制度保障，加強地方國庫現(xiàn)金管理和地方政府債務(wù)管理在協(xié)調(diào)配合中各種突發(fā)事件的處理能力，提高兩者在協(xié)調(diào)配合的平穩(wěn)性。

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李奮娜，女，漢，甘肅白銀人，人民銀行蘭州中心支行，經(jīng)濟師，碩士研究生，研究方向金融。