環(huán)境民事公益訴訟制度研究

(寧波大學(xué) 浙江 寧波 31500)

環(huán)境民事公益訴訟制度研究

龍婧

(寧波大學(xué)浙江寧波31500)

在2012年進(jìn)行的《民事訴訟法》修改中，將公益訴訟制度納入了其中。新法頒布以后，不少人認(rèn)為我國確立了民事公益訴訟制度，但是實(shí)際上新《民事訴訟法》對其只進(jìn)行了原則性的規(guī)定，并非可直接適用。隨后修改的《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境公益訴訟的相關(guān)問題進(jìn)行細(xì)化，但在實(shí)施過程中仍存在不少問題，特別是“公共利益”的難以確定導(dǎo)致司法審判中適用的混亂。故不僅應(yīng)對環(huán)境民事公益訴訟的對象進(jìn)行界定，還應(yīng)當(dāng)對其立法邏輯進(jìn)行探究。

環(huán)境；公共利益；民事公益訴訟；制度研究

環(huán)境民事公益訴訟制度在理論層面很大程度上依賴于環(huán)境公益訴訟制度而存在，可以說環(huán)境民事公益訴訟制度是環(huán)境公益訴訟制度的下位概念。在理論界，對于環(huán)境公益訴訟的各類探究較為成熟，梳理當(dāng)前理論可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟主要的理論基礎(chǔ)有三類，分別為公共信托理論、環(huán)境權(quán)理論和私人檢察總長理論?；谶@三類理論，環(huán)境公益訴訟論證了個人以及環(huán)保組織(社團(tuán))作為訴訟原告的資格。在結(jié)合到民事訴訟領(lǐng)域，對于環(huán)境公益訴訟制度是否需納入民事訴訟的規(guī)制中以及環(huán)境公益是否應(yīng)分為環(huán)境行政訴訟與環(huán)境民事訴訟在理論界存在了較大的爭議，在2012年民訴法的修改中，確立公益訴訟制度的立法方式來強(qiáng)化對于公共利益的保護(hù)，立法初衷是好的，但是其效果以及其法律邏輯值得深究。

一、環(huán)境公益訴訟概述

環(huán)境民事公益訴訟制度是在2012年《民事訴訟法》進(jìn)行修改之后得以以法律形式確定下來的概念，較之環(huán)境民事公益訴訟制度，環(huán)境公益訴訟的研究則顯得成熟的多。環(huán)境公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟兩者既有區(qū)別又有聯(lián)系，全面了解環(huán)境公益訴訟制度的概念與理論基礎(chǔ)可以更好的對環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行剖析。

(一)環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵

環(huán)境公益訴訟作為一種待正式引進(jìn)的訴訟制度，有其特有的理論基礎(chǔ)。環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境民事公益訴訟的上位概念，探討環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)更有助于理清環(huán)境民事公益訴訟的法律邏輯。

1.環(huán)境公益訴訟的概念

環(huán)境公益訴的標(biāo)的為利益，利益是訴訟的基礎(chǔ)，要準(zhǔn)確認(rèn)識環(huán)境公益訴訟的概念，就必須對其標(biāo)的與基礎(chǔ)進(jìn)行界定，即必須首先明晰公共利益的概念。本文要討論的公共利益又是在環(huán)境這一大概念的涵蓋下，故解讀環(huán)境公共利益可以應(yīng)從環(huán)境的利益出發(fā)。

2.環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)

環(huán)境公益訴訟實(shí)體法上的理論基礎(chǔ)為環(huán)境權(quán)理論和自然資源國家所有權(quán)理論，程序法上的理論基礎(chǔ)則有訴訟信托理論私人檢察官理論和新型當(dāng)事人適格理論等，下面筆者就簡單介紹一下環(huán)境公益訴訟法的三個主要的理論基礎(chǔ)。

(1)公共信托理論

公共信托理論是起源于羅馬法的普通法理論，它的核心要旨是確立對特定自然要素的公共權(quán)利。美國的約瑟夫·薩克斯教授在《密歇根法學(xué)評論》上發(fā)表的《自然資源的公共信托原則：有效的司法干預(yù)》中表述道：“大氣、水流、日光等環(huán)境要素是全體人民的“共用財(cái)產(chǎn)”，任何人不能任意對其占有、支配和損害；共用人為了合理利用和保護(hù)共有財(cái)產(chǎn)，將其委托給國家保護(hù)和管理；國家和人民之間的關(guān)系是受托人和委托人之間的關(guān)系，作為受托人的國家有責(zé)任為全體人民的利益對受托財(cái)產(chǎn)加以保護(hù)，即國家應(yīng)該作為全體國民的委托人管理好環(huán)境；受托人如果濫用委托權(quán)，未經(jīng)委托人同意處置此項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，或由此而對委托人造成侵害，則應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任?！彼J(rèn)為，當(dāng)政府因未善意履行財(cái)產(chǎn)受托義務(wù)而對公民造成損害時，公民當(dāng)然擁有通過訴訟向法院請求保護(hù)信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。同時由于環(huán)境覆蓋面較為廣泛，一旦侵權(quán)很容易造成不特定多數(shù)人的利益受損即公共利益受損，公民通過環(huán)保組織進(jìn)行維權(quán)，能較好的集中訴求，更有利于訴訟，故除了公民本身，環(huán)保組織作為原告是有理論支撐的。

(2)環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)理論是在上世紀(jì)六、七十年代環(huán)境危機(jī)日益頻發(fā)的背景下誕生的。七十年代日本的公害國會和律師聯(lián)合會上，環(huán)境權(quán)的概念也曾被提出過。《歐洲自然資源人權(quán)草案》將環(huán)境權(quán)作為新的人權(quán)，基于環(huán)境權(quán)理論，公民享有潔凈空氣、潔凈水、安靜居所、健康食品的基本權(quán)利，享有在適宜人類生存的環(huán)境之中生活的權(quán)利。同樣地，當(dāng)其所身處的環(huán)境遭受破壞的時候，公民亦有權(quán)利尋求司法救濟(jì)。除了公民享有環(huán)保權(quán)之外，環(huán)保社會團(tuán)體亦可以通過接受公民委托，行使起訴資格的權(quán)利，其本質(zhì)也是公民起訴資格的延伸，代替公民行使起訴資格的權(quán)利。

(3)私人檢察總長理論

這一理論被認(rèn)為是美國公民訴訟制度確立的重要理論依據(jù)之一。根據(jù)該理論，對于不法環(huán)境行政行為，為了保護(hù)公共利益，國會可以授權(quán)一個公共官吏提起訴訟制止違法行為，也可以授權(quán)任何人提起訴訟解決這類糾紛。隨著美國環(huán)保事業(yè)的不斷推進(jìn)，一方面，政府被立法賦予越來越多的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，而政府存在人力、物力和精力的不足，政府實(shí)施法律存在一定的盲點(diǎn)。另一方面，政府有時由于受各種因素的影響，如地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、短期經(jīng)濟(jì)利益與政治利益的趨導(dǎo)等因素，政府本身有時不愿意充分實(shí)施法律。

(二)環(huán)境公益訴訟分類及思考

公益訴訟的分類在理論界由來已久，目前比較成熟的分類主要為兩大類，為民事公益訴訟和行政公益訴訟，但是該分類方式的內(nèi)在邏輯值得探究。

1.兩種基本形態(tài)分類

通常認(rèn)為，公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，前者是針對公民或企業(yè)組織等私法主體的民事違法行為提起的公益訴訟，后者則是針對行政主體的行政違法行為而提起的公益訴訟。因此，環(huán)境公益訴訟也分為環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟兩種基本形態(tài)。

(1)環(huán)境民事公益訴訟

是指有資格的公民法人其他組織或有關(guān)國家機(jī)關(guān)，為了預(yù)防可能侵害環(huán)境公益之污染或破壞行為的發(fā)生，或阻止侵害環(huán)境公益之污染或破壞行為的繼續(xù)，或救濟(jì)已經(jīng)受損的環(huán)境公益，而以環(huán)境公益的民事危害者或者致害者為被告，向人民法院提出追究其法律責(zé)任的請求，并由人民法院按照法定程序依法審判的法律制度。

(2)環(huán)境行政公益訴訟

較之環(huán)境民事公益訴訟的提起對象為私法主體不同，環(huán)境行政公益訴訟制度提起的對象為實(shí)施環(huán)境行政違法行為的行政主體(如環(huán)保部門)。具體表現(xiàn)為政府主動，如規(guī)劃或?yàn)榱私?jīng)濟(jì)利益引入污染企業(yè)或者被動，如行政監(jiān)督的不作為等，對環(huán)境造成了公共損害，侵犯了不特定多數(shù)人的利益。

2.對基本形態(tài)分類的思考

現(xiàn)在學(xué)界的通說為以被訴對象及訴訟目的來界定環(huán)境公益訴訟，就是筆者上文所提到的情況。但細(xì)細(xì)想來這樣的分類是有問題。

(1)目的分析

與私益訴訟相比，公益訴訟的目的在于主持社會正義、實(shí)現(xiàn)社會公平、維護(hù)國家和社會公共利益。民事訴訟的目的在于保護(hù)自己的利益不言而喻，行政訴訟的目的也同樣保護(hù)自己的利益。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。這也充分說明行政訴訟是公民、法人或者其他組織為維護(hù)自己的利益而提起的訴訟，并非出于主持社會正義、實(shí)現(xiàn)社會公平、維護(hù)國家和社會公共利益的目的。

(2)劃分標(biāo)準(zhǔn)

上文也提到，兩種基本形態(tài)的劃分是以被告是否國家行政機(jī)關(guān)為標(biāo)準(zhǔn)的。誠然，從劃分的對象來看，這兩者的區(qū)別是很明顯的，但是從行政法的立法來看就不盡然了。行政法是現(xiàn)代國家法治化進(jìn)程的產(chǎn)物，其核心思想就是為了限制公權(quán)力，與之進(jìn)行抗衡。

二、環(huán)境民事公益訴訟制度現(xiàn)狀

環(huán)境民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)基本建立在環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)上，上文已經(jīng)進(jìn)行了詳細(xì)的論述，故在其理論基礎(chǔ)上不再贅述。下面筆者主要從環(huán)境民事公益訴訟的理論爭議點(diǎn)與實(shí)踐情況進(jìn)行分析。

(一)環(huán)境民事公益訴訟的制度探究

自從新《民事訴訟法》和新《環(huán)保法》修改后，其理論爭議點(diǎn)不少。首先，在要不要將環(huán)境公益訴訟歸入民訴法是一大爭議，其次，歸入環(huán)境民事公益訴訟之后，該制度在主體的平等性、原告適格、訴訟目的和程序保護(hù)方面都有較大的爭議，下面筆者就從是否應(yīng)該納入民事訴訟范圍以及納入之后的主體(這里主要指原告)、客體以及若干程序問題的理論探究進(jìn)行分析。

1.從民訴法原告適格角度考慮

從修改后的《環(huán)境保護(hù)法》來看，該法對環(huán)境公益訴訟的原告適格問題作出了專門規(guī)定。按照《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

(1)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；

(2)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。

筆者在上文的環(huán)境公益訴訟的理論分析中，已經(jīng)論證了公民個人和法人團(tuán)體可以作為原告的主體提起訴訟。當(dāng)然，這只是理論基礎(chǔ)的分析，在現(xiàn)實(shí)的法律應(yīng)用中將會有不同的限制。在這里筆者重點(diǎn)想要討論的是檢察機(jī)關(guān)作為提出環(huán)境民事公益訴訟的原告是否應(yīng)該被接受。法條中對此并沒有明文規(guī)定，但筆者更傾向于不應(yīng)該被接受，原因之一是前文已經(jīng)論述的與被告主體不平等問題，原因之二是，在現(xiàn)有的制度構(gòu)建中，檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是提起刑事公訴，若是賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的職能，且不論檢察機(jī)關(guān)是否有能力和精力應(yīng)訴，檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟該歸于民事訴訟還是刑事公訴？假設(shè)把涉及環(huán)境類公益訴訟歸于民事訴訟，倘若該公益訴訟中又涉及刑事犯罪該如何處理？是一刀切還是看程度？若是看程度那么比例該如何確定？故若是把檢察機(jī)關(guān)作為適格原告有較多的不妥之處。

2.從訴訟客體的角度

每一個訴訟都有一個訴訟目的，既期望通過訴訟達(dá)到一個怎么樣的效果。毫無疑問，在民事環(huán)境公益訴訟中，其訴訟目的自然是為了公共利益保護(hù)的最大化，正是基于這樣子的利益又產(chǎn)生了一個問題，所尋求的利益是基于“對人的損害”還是“對環(huán)境的損害”？在實(shí)現(xiàn)中，被冠以“公益訴訟”的案件大致可以分為3類：一是純粹以個人名義提起的訴訟，二是以利益相關(guān)者的名義提起的訴訟，三是純粹以公共利益代表者的身份提起訴訟，既沒有直接利害關(guān)系的環(huán)保組織。在前面兩個分類中，我們可以很明顯的看到訴訟目的包括了公益目的和私人目的，相比較而言，第三種更接近與純粹的公益目的。

3.從程序的角度

《環(huán)境保護(hù)法》將訴權(quán)賦予了符合條件的社會組織，且擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的受案范圍，將破壞生態(tài)環(huán)境和污染環(huán)境的行為同時納入到環(huán)境公益訴訟的保護(hù)范圍內(nèi)。同年最高人民法院立足于我國實(shí)踐并考慮學(xué)界及實(shí)務(wù)屆意見后頒布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟適用法律若干問題的解釋》以及民事訴訟法司法解釋，在一定程度上細(xì)化了環(huán)境公益訴訟的程序規(guī)則。關(guān)于案件管轄的爭議點(diǎn)并不大，由于涉及公益訴訟，一般案件的影響力較大，故在《新民訴》中將其定位與中院管轄范圍是妥當(dāng)?shù)?。這里需要探討的是公益訴訟是否可以反訴、和解與調(diào)解以及判決力如何的問題。

(1)關(guān)于反訴

在一般的民事訴訟中，《民事訴訟法》允許本訴的被告向本訴的原告提出與本訴有牽連關(guān)系的相反請求，即所謂反訴。反訴制度的目的在，通過反訴與本訴合并審理，減少當(dāng)事人的訟累，降低訴訟成本，便于判決的執(zhí)行。對于環(huán)境公益訴訟來講，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)禁止反訴，原因有二：一是公益訴訟的原告本身只是“第三人”，即只是代表公共利益主體形式訴權(quán)，與公益訴訟的被告之間不存在基于訴訟標(biāo)的和事實(shí)上的直接利害關(guān)系；二是如果允許反訴將會導(dǎo)致訴訟的復(fù)雜化，不符合反訴制度設(shè)置的目的。因?yàn)楣嬖V訟和私益訴訟并不是一個沖突的存在，并不是說提起了公益訴訟就排除了私益訴訟。

(2)關(guān)于公益訴訟的和解與調(diào)解

《民訴法解釋》第289條規(guī)定，對公益訴訟案件，當(dāng)事人可以和解，人民法院可調(diào)解。環(huán)境公益訴訟司法解釋第25條規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者自行達(dá)成和解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容公告，公告期間不少于30日。

從上述法條中，民事訴訟法中對于公益訴訟的和解與調(diào)解并不排斥。民事訴訟中當(dāng)事人之間能夠和解和調(diào)解都是以當(dāng)事人對自己實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利的處分為前提的。無論是和解還是調(diào)解都是司法政策所鼓勵的，但對于公益訴訟是否也應(yīng)如此重視和解與調(diào)解是需要探究的問題。

筆者認(rèn)為，公益訴訟的原告與對方當(dāng)事人之間是不能進(jìn)行和解或者調(diào)解的。因?yàn)樵嬷皇谦@得了提起公益訴訟的資格。原告作為提起公益訴訟的機(jī)關(guān)或組織對其訴訟僅僅享有部分訴訟權(quán)利，因?yàn)樗麄儺吘共皇枪怖鎸?shí)體上的代表，因此，不應(yīng)對公益訴訟案件的實(shí)體問題享有處分權(quán)，其訴訟權(quán)利也應(yīng)受到相應(yīng)的限制。另，上文筆者也論述過，公益訴訟一般不涉及金錢賠償?shù)膯栴}，也就不存在就賠償?shù)臄?shù)額雙方之間進(jìn)行和解或調(diào)解的問題。若是能確定具體的受害者，則完全可以按照私益訴訟解決，進(jìn)行損害賠償?shù)暮徒馀c調(diào)解。

(3)關(guān)于公益訴訟判決的效力

《民訴法解釋》第291條規(guī)定，公益訴訟案件的裁判發(fā)生法律效力后，其他依法具有原告資格的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織就同一侵權(quán)行為另行提起公益訴訟的，人民法院裁定不予受理，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。

在民事訴訟中，任何生效(確定)都有既判力，即法院不得就已經(jīng)判決的實(shí)體爭議事項(xiàng)再行審理和裁判，即使判決也不得與前訴判決的主文判斷相矛盾；當(dāng)事人也不得就已經(jīng)裁判并已經(jīng)裁判并確定的實(shí)體爭議事項(xiàng)再行起訴，即在判決的效力之內(nèi)，對當(dāng)事人雙方都有約束力。

但是筆者認(rèn)為，在《民事訴訟解釋》中，將公益訴訟裁判誤認(rèn)為有判決力實(shí)為不妥。在民事訴訟中，裁判只是一個程序事項(xiàng)的裁定，并不涉及實(shí)體事項(xiàng)的判決，也沒有解釋中所謂的“具有原告資格的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織就同一侵權(quán)行為另行提起公益訴訟的，人民法院裁定不予受理”的情況。比較妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ莾H就生效判決作出規(guī)定即可，否則，容易讓人民誤認(rèn)為裁定具有既判力是通常情況。

(二)實(shí)踐中民事公益訴訟遇冷的分析

昆明中院環(huán)保法庭正式掛牌于2008年12月11日，但直到2010年8月，該環(huán)保法庭才開始受理全省第一例環(huán)境公益訴訟案件，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟“零”的突破。在此之前將近兩年的時間，云南全省個環(huán)保法庭沒有審理過一件真正意義上的環(huán)境公益訴訟案件。江蘇無錫環(huán)保法庭成立于2008年，自掛牌之后的400多天時間里，一直未見環(huán)境公益訴訟案件登場，直到2009年6月，錫山區(qū)檢察院對兩名盜伐林木者提起民事公益訴訟，才填補(bǔ)了無錫環(huán)保法庭一直沒有環(huán)境公益訴訟的空白可見，民訴公益訴訟制度在實(shí)踐中多有不足之處。筆者認(rèn)為，除卻上文提到的“公共利益”不明之外，究其原因還有以下兩點(diǎn)。

1.公共選擇理論中的“理性冷漠”現(xiàn)象

“理性冷漠”是公共選擇理論中的一個重要概念。公共選擇理論認(rèn)為，從個人自利的前提中邏輯地推演出人們會自動采取行動以增進(jìn)其所屬集團(tuán)的共同利益，這種觀念事實(shí)上是不正確的?！俺且粋€集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或者其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。筆者在上文也論述過，由于公益訴訟的特殊性，會出現(xiàn)制度的“搭便車”情況以及制度的反射效應(yīng)。且公益訴訟往往涉及多數(shù)不特定人的利益，以“集團(tuán)”的形式出現(xiàn)，也不利于克服公共選擇中的“理性冷漠”。

2.成本制約是“零受案率”現(xiàn)象的主因

所欲增進(jìn)的利益的公共物品屬性、訴訟收益與訴訟成本的巨大反差以及受益人眾多，這三個因素是各國環(huán)境公益訴訟共同面臨的問題。但是縱觀全球，發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟“零受案率”現(xiàn)象為我國所獨(dú)有。毫無疑問，環(huán)境公共利益的公共物品屬性以及受益人眾多是任何國家均無法通過制度設(shè)計(jì)予以改變的事實(shí)，差別就在于其他國家通過制度設(shè)計(jì)解決了環(huán)境公益訴訟原告訴訟收益與訴訟成本的巨額反差，而我國由于制度設(shè)計(jì)的缺陷，還沒有從根本上解決環(huán)境公益訴訟原告的成本分?jǐn)倖栴}。

三、對環(huán)境民事公益訴訟的制度完善與實(shí)踐建議

在上文的分析中，筆者就環(huán)境民事公益訴訟的制度建設(shè)與實(shí)踐情況進(jìn)行了介紹，發(fā)現(xiàn)在理論上和實(shí)踐中都有不少值得改善與完善的地方。

(一)環(huán)境民事公益訴訟的制度完善

由于《民事公益訴訟》的修改僅僅對公益訴訟做了原則性的規(guī)定，更多上的是由于環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻而對民眾做出的政治上的回應(yīng)。但是對于民眾而言，光是政治上的呼應(yīng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尤其是在人民對法制基于莫大希望的情形下，法院必將在現(xiàn)實(shí)中面對公益訴訟的提起，故制度的完善顯得尤為重要。

1.加強(qiáng)其他相關(guān)法律的細(xì)化

眾所周知，民訴法是一部程序法，往往不會涉及實(shí)體法上的內(nèi)容。故關(guān)于實(shí)體上的內(nèi)容往往需要各部法律進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。但是由于本次的民訴法修改中，僅對于公益訴訟進(jìn)行了原則上的規(guī)定，并沒有將程序細(xì)化。導(dǎo)致出現(xiàn)了實(shí)體法中對于公益訴訟的程序部分估計(jì)不足。以《環(huán)境保護(hù)法》為例，該法認(rèn)為程序性問題應(yīng)該在《民事訴訟法》中加以規(guī)定，導(dǎo)致兩部法中對公益訴訟程序制定規(guī)定的缺失。

2.訴訟制度設(shè)計(jì)的傾斜

在筆者上文的分析中，可以發(fā)現(xiàn)，由于公益訴訟的特有的“公共性”，導(dǎo)致了“搭便車”與“反射效應(yīng)”，進(jìn)行導(dǎo)致了公眾對于公益訴訟制度的冷漠。為了改善這一情況，可以從兩方面對制度進(jìn)行設(shè)計(jì)。

(1)健全訴訟費(fèi)用制度

在我國，訴訟費(fèi)用分擔(dān)的一般原則是“敗訴方負(fù)擔(dān)”，即訴訟中敗訴的當(dāng)事人不僅要承擔(dān)自己的訴訟費(fèi)用，還要承擔(dān)對方的訴訟費(fèi)用。但必須明確的是，按照我國《人民法院訴訟費(fèi)收費(fèi)辦法》第2條和第4條的規(guī)定，這里的訴訟費(fèi)用并不包括當(dāng)事人各方所應(yīng)承擔(dān)的律師費(fèi)。所以我國的“敗訴方負(fù)擔(dān)”原則是指除律師費(fèi)以外的訴訟費(fèi)用由敗訴方負(fù)擔(dān)。相比較與公益訴訟發(fā)源地的美國，敗訴方不僅要承擔(dān)我國所規(guī)定的費(fèi)用，甚至包括了對方的律師費(fèi)?？梢哉f此舉大大減少了作為公共利益代表的“第三方”的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，大大激勵了提起公益訴訟的動力。

當(dāng)然，如果環(huán)境公益訴訟原告敗訴，仍應(yīng)承擔(dān)自身為提起環(huán)境公益訴訟而耗費(fèi)的各類成本，而不應(yīng)通過環(huán)境公益訴訟基金等其他方式轉(zhuǎn)嫁出去。唯有如此，潛在原告才會在提起環(huán)境公益訴訟之前仔細(xì)權(quán)衡其勝訴的可能性，并謹(jǐn)慎作出是否起訴的決定，從而實(shí)現(xiàn)“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則所具有的“正訴激勵”與“濫訴預(yù)防”的雙重功能。

(2)“賞金獵人”制度的引入

公益訴訟具有不同于私益訴訟的激勵結(jié)構(gòu)。私益訴訟原告之所以愿意提起訴訟，是因?yàn)樗麄冊馐芰丝梢酝ㄟ^訴訟進(jìn)行救濟(jì)的損害，并且預(yù)計(jì)其訴訟收益會超過訴訟成本。因此，由于利益訴求的存在，不用法院進(jìn)行激勵，其本身也就有提起訴訟的動力。但是公益訴訟不同，筆者在前文也進(jìn)行了論述，采取公益訴訟的方式能夠?qū)崿F(xiàn)的請求通常限于停止侵害、恢復(fù)原狀、消除危險，往往不涉及具體金額的賠償，故沒有內(nèi)在利益驅(qū)動，若想真正發(fā)揮公益訴訟的目的，必須靠外在制度進(jìn)行激勵。

所謂“賞金獵人”制度，其設(shè)計(jì)的核心目的為通過對“獵人”進(jìn)行“獎勵”，來激勵其采取合理方式通過“私人力量”來彌補(bǔ)“公有力量”的不足。在美國，勝訴原告一般可以獲得損害賠償金的10%到30%，以彌補(bǔ)勝訴原告的成本支出，而且往往會使其在訴訟中獲得一定的利益，此舉通過制度的外部激勵，更好的提升了公益訴訟的提起率，對于環(huán)境公益訴訟同樣適用。

(二)實(shí)踐對策建議

縱觀我國實(shí)踐情況，隨著立案登記制的實(shí)施以及環(huán)保法庭的成立，提起公益訴訟受理基本是“有門”的，現(xiàn)在最關(guān)鍵的是對于民間環(huán)保組織的規(guī)范與支持。

1.民間環(huán)保組織成立規(guī)范

我國民間環(huán)保組織由政府發(fā)起設(shè)立的環(huán)保組織和高校環(huán)保社團(tuán)居多，均在40%左右；草根的民間環(huán)保組織較少，僅占15%。我國環(huán)保組織的發(fā)展主要面臨著登記注冊難和資金短缺兩方面的困難。在各級民政部門正式注冊登記為社會團(tuán)體的比例較低；大部分民間環(huán)保組織只能登記為民辦非企業(yè)單位或者進(jìn)行工商登記注冊；高校的環(huán)保社團(tuán)則是在高校團(tuán)委登記，仍有不少民間環(huán)保組織未辦理任何注冊登記手續(xù)。

可見，我國公益訴訟組織的水平層次不齊。只有給民間環(huán)保組織發(fā)揮作用的機(jī)會，他們才能提高能力，產(chǎn)生影響，吸引人才，發(fā)展壯大。如果我們一味埋怨其沒有訴訟能力，同時又不給其發(fā)展提高的機(jī)會，這無異于是強(qiáng)環(huán)保組織之難，反映的是根本不想發(fā)揮環(huán)保民間組織作用的心理。有的人一方面擔(dān)心讓環(huán)保民間組織參與環(huán)境公益訴訟會導(dǎo)致濫訴，一方面又認(rèn)為環(huán)保民間組織根本沒有能力提起公益訴訟，反映的是一種矛盾心理，但實(shí)質(zhì)上反映的是對公眾參與環(huán)保的懼怕心理。

2.民間環(huán)保組織資源來源保障

費(fèi)用問題是困擾我國民間環(huán)保組織生存和發(fā)展的主要制約因素之一。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會調(diào)查，我國76.1%的民間環(huán)保組織沒有固定經(jīng)費(fèi)來源，有22.5%的民間環(huán)保組織基本沒有籌到經(jīng)費(fèi)，81.5%籌集的經(jīng)費(fèi)在5萬元以下。由于經(jīng)費(fèi)不足，超過60%的民間環(huán)保組織沒有自己的辦公場所；96%的全職人員薪酬在當(dāng)?shù)貙僦械纫韵滤?，其?3.9%的全職人員基本沒有薪酬；有72.5%的民間環(huán)保組織沒有能力為其職員提供失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等福利保障?？梢?，目前我國眾多的民間環(huán)保組織處于“心有余而力不足”的狀態(tài)。環(huán)保公益訴訟不僅是一個技術(shù)活，也是一個費(fèi)財(cái)力的活。從目前來看，做的比較好的組織有自然之友、阿里巴巴設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金進(jìn)行支持。值得注意的是，在互聯(lián)網(wǎng)的浪潮下，我國于2015年6月5日在環(huán)保領(lǐng)域推出首個眾籌平臺——綠動未來。該平臺的目標(biāo)是主要有三：一是充分發(fā)揮“綠動未來”平臺的民資蓄水池作用，積極參與社會資本和政府合作模式，為推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。二是充分發(fā)揮“綠動未來”平臺的民智反應(yīng)釜作用，把老百姓在污染治理方面的智慧、意愿和辦法集中起來，不僅讓這些智慧發(fā)生物理反應(yīng)，還要發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，生成更多的“金點(diǎn)子”，成為改進(jìn)環(huán)境治理方式和治理效果的重要推動力。三是充分發(fā)揮“綠動未來”平臺的民意孵化器作用，通過匯集每一個簡單的環(huán)保創(chuàng)意、每一個微小的節(jié)約設(shè)想、每一個細(xì)心的綠色生活建議，再通過平臺的孵化和放大，引導(dǎo)人們從衣、食、住、行各方面做出綠色選擇、踐行綠色生活、實(shí)現(xiàn)綠色夢想，從而形成人人、事事、時時崇尚生態(tài)文明的社會新風(fēng)尚。此舉由環(huán)保部出面，通過“眾籌”的手段，更好體現(xiàn)了“環(huán)境”這一概念的集體性，為環(huán)境組織在訴前階段更好的提供了資金支持。

四、結(jié)語

從2012年的《新民訴》的出臺，到2015年《新環(huán)境保護(hù)法》的施行。在環(huán)境保護(hù)上，不論從法律的完善到政策的制定方面，這幾年我國都有不少的進(jìn)步。隨著生活水平的提高，民眾的環(huán)保意識也在不斷的增強(qiáng)。但是不足之處仍有不少，比如民事訴訟制度的規(guī)定不夠細(xì)化，對于訴訟費(fèi)用的規(guī)定也不利于公益訴訟的提起。與此同時民間環(huán)境組織的水平層次不齊，這都對環(huán)境民事公益訴訟的具體施行產(chǎn)生了不小的障礙。在理論上，對于“環(huán)境公益”與“環(huán)境民事公益訴訟最核心的理論基礎(chǔ)”都不同的看法。可以說將環(huán)境公益訴訟放入民事訴訟的范圍之中都有較大的爭議，但是現(xiàn)實(shí)是環(huán)境公益訴訟已經(jīng)納入民事訴訟的范圍之中，在此種情況下，更應(yīng)該做的是理清民事訴訟與公益訴訟的制度關(guān)系，為此，對于公共利益之司法救濟(jì)這種當(dāng)今世界各國都面臨的高難度的重大理論與實(shí)踐問題，在中國今天的現(xiàn)實(shí)語境中，怎樣構(gòu)建及其設(shè)置是需要我們做更為深入的研究、思考與嚴(yán)格的理論論證的。

[1]陳群峰，洪霄.環(huán)境公益訴訟基本問題研究[J].法制與經(jīng)濟(jì)：前沿聚焦，2015，414：7-15.

[2]張鋒.環(huán)保社會組織環(huán)境公益訴訟起訴資格的“揚(yáng)”與“抑”[J].中國人口：資源與環(huán)境，2015,25(3)：169-176.

[3]徐祥民，凌欣，陳陽.環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)探究[J].中國人口：資源與環(huán)境，2010,20(1)：149-155.

龍婧(1991-)，女，漢，寧波大學(xué)15級經(jīng)濟(jì)法學(xué)。