民事公益訴訟與行政公益訴訟的選擇

(西北政法大學(xué) 陜西 西安 710000)

民事公益訴訟與行政公益訴訟的選擇

李周桐

(西北政法大學(xué)陜西西安710000)

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟目前處于試點(diǎn)之中，根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》與《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》兩份文件可以發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟與民事公益訴訟共在受案范圍即環(huán)境污染方面上是重合的。本文通過理論分析，發(fā)現(xiàn)民事公益訴訟與行政公益訴訟具有統(tǒng)一性，而不具有同一性。故其差異性成為總結(jié)二者競合時(shí)選擇標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。對(duì)民事、行政公益訴訟的選擇其本質(zhì)是不同情況下民事責(zé)任與行政責(zé)任重要程度排序。本文通過理論研究，最后得出在行政機(jī)關(guān)是否依法履職、被告可否承擔(dān)公益恢復(fù)費(fèi)用等不同情況下選擇民事或行政公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)。以推動(dòng)公益訴訟理論的進(jìn)步與實(shí)踐的發(fā)展。

公益訴訟；競合；選擇標(biāo)準(zhǔn)

一、選擇困難在文件規(guī)定中的表現(xiàn)形式

《公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》(以下簡稱決定)發(fā)布后，最高人民檢察院又出臺(tái)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》(以下簡稱方案)與《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡稱辦法)。在《方案》與《辦法》中明確規(guī)定了提起民事公益訴訟與行政公益訴訟的受案范圍。其中民事公益訴訟的起訴范圍為污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為；提起行政公益訴訟的范圍為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)和國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。不論是民事公益訴訟或是行政公益訴訟，它們都以侵害社會(huì)公共利益作為起訴核心。通過文件內(nèi)容可以看出民事公益訴訟起訴范圍內(nèi)的環(huán)境污染方面與行政公益訴訟起訴范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)方面具有一致性。針對(duì)這一情況在理論與現(xiàn)實(shí)的共同需求，本文在此提出以下幾個(gè)問題。第一，民事公益訴訟與行政公益訴訟產(chǎn)生競合的原因。第二，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)選擇訴訟模式困難的原因是什么。第三，在具體實(shí)踐中，針對(duì)不同情況如何選擇訴訟模式。解決以上三個(gè)問題，就可以在一定程度上解決原告在面臨訴訟模式選擇上的困難。

二、對(duì)相關(guān)問題的具體分析

(一)現(xiàn)有法律規(guī)定與保護(hù)公益的目的是產(chǎn)生選擇困難的原因

依據(jù)《方案》與《辦法》相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定了行政公益訴訟與民事公益訴訟的起訴范圍，其中環(huán)境污染類案件既可以提起民事公益訴訟也可以提起行政公益訴訟。這是因?yàn)榄h(huán)境污染案件的產(chǎn)生必然會(huì)有一導(dǎo)致污染發(fā)生的民事主體，故而在此基礎(chǔ)上可以提起民事公益訴訟。同時(shí)，對(duì)于該環(huán)境污染事件有管轄權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行政機(jī)關(guān)也必然存在一定的行政責(zé)任?；蛘呤怯胁蛔鳛榈那闆r、或者是有違法行使職權(quán)的事由。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)違法行政行為也可以提起行政公益訴訟。目前處于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)階段，產(chǎn)生競合現(xiàn)象存在于環(huán)境污染方面。隨著立法與實(shí)踐的進(jìn)步民、行公益訴訟將會(huì)產(chǎn)生更多法律規(guī)定上的重合。

行政公益訴訟與民事公益訴訟共同保護(hù)公共利益這一目的決定了二者外在的統(tǒng)一性與內(nèi)在的一致性。統(tǒng)一性主要表現(xiàn)在：第一，二者起源一致，都來源于羅馬法。隨著公益訴訟理論的不斷完善，實(shí)踐不斷進(jìn)步和發(fā)展，起源上的一致性形成了二者之間相互混淆的可能性。第二，二者保護(hù)的法益基本相同。其保護(hù)的法益都是社會(huì)公共利益和國家利益，不是個(gè)人或者少數(shù)群體的利益。一致性表現(xiàn)在：第一，二者的案件類型存在一致性。如國有資產(chǎn)的流失、環(huán)境的污染和損害等。這些都與社會(huì)公共利益有很大的關(guān)聯(lián)性，同時(shí)無法確定具體的受害人或者利害關(guān)系人。第二，原告具有相同性。公益訴訟的原告可以是公民個(gè)人、法人、其他組織或相關(guān)的公益團(tuán)體、或者檢察機(jī)關(guān)提起，所以不同的公益訴訟案件，原告具有統(tǒng)一性。第三，原告無直接利害關(guān)系性。因?yàn)楣嬖V訟的特殊性質(zhì)導(dǎo)致了公益訴訟的原告范圍非常廣泛，很多情況下與被起訴的行為沒有實(shí)際上的直接利害關(guān)系。

(二)沒有統(tǒng)一的選擇標(biāo)準(zhǔn)是原告選擇困難的原因

在為期兩年的試點(diǎn)過程中，《辦法》僅僅在第二條與第二十九條規(guī)定了不同級(jí)別的檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟或者行政公益訴訟，即“人民檢察院提起民事公益訴訟的案件，一般由侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地或者被告住所地的市(分、州)人民檢察院管轄”；“人民檢察院提起行政公益訴訟的案件，一般由違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民檢察院管轄”。而在現(xiàn)實(shí)操作中，由于公益訴訟相關(guān)制度不完善，實(shí)務(wù)中沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)提起公益訴訟產(chǎn)生不同的認(rèn)識(shí)理解?；鶎尤嗣駲z察院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟以追究行政責(zé)任從而保護(hù)公共利益。市檢察院則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提起民事公益訴訟以追究民事責(zé)任，直接恢復(fù)公益。沒有可操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，是導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)選擇訴訟模式困難的原因。

三、民事公益訴訟與行政公益訴訟選擇的出路

(一)當(dāng)行政機(jī)關(guān)具有違法事實(shí)應(yīng)當(dāng)選擇行政公益訴訟

試點(diǎn)期間，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》與《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定了提起行政公益訴訟的范圍，規(guī)定在“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的”這種情況下提起行政公益訴訟。違法事實(shí)主要有以下幾種情形：1.行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)；2.行政機(jī)關(guān)不作為。

(二)從責(zé)任承擔(dān)能力角度靈活選擇訴訟制度

就一般情況而言，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)責(zé)任承擔(dān)能力要強(qiáng)于普通民事主體。由于公民、法人、其他組織往往是直接破壞環(huán)境的責(zé)任人，所以對(duì)于公益恢復(fù)的責(zé)任也應(yīng)當(dāng)由其承擔(dān)。而現(xiàn)實(shí)中存在的情況是破壞環(huán)境的主體沒有能力承擔(dān)恢復(fù)公益的責(zé)任，同時(shí)行政機(jī)關(guān)也負(fù)有相應(yīng)行政責(zé)任。在這種情況下，如何使公益得到最大限度上的保護(hù)與恢復(fù)成為了問題。選擇公民、法人、其他組織作為被訴對(duì)象提起民事公益訴訟，或選擇直接以行政機(jī)關(guān)作為被告進(jìn)行行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)視具體情況而定。

(三)提起行政附帶民事公益訴訟的設(shè)想

《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條規(guī)定：在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭議所做裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。根據(jù)本條法律規(guī)定，我國現(xiàn)行行政訴訟中可以提起行政附帶民事訴訟。所謂行政附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件的過程中，對(duì)引起該案件的行政爭議相關(guān)的民事糾紛一并審理的訴訟活動(dòng)。附帶訴訟的基礎(chǔ)在于，在同一爭訴中交織著兩種不同的法律關(guān)系，存在著若干個(gè)性質(zhì)不同但是卻又相互關(guān)聯(lián)的訴訟請求。在行政訴訟法修改以前，這兩類爭議依照行政訴訟法與民事訴訟法分別立案，分別審理，浪費(fèi)了司法資源，有的還導(dǎo)致了循環(huán)訴訟，影響司法效率，不利于當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。

四、結(jié)語

本文通過理論分析，總結(jié)了在受案范圍重合的情況下依據(jù)不同情形而選擇行政公益訴訟或民事公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)。分別以行政機(jī)關(guān)是否具有違法事實(shí)、被告的責(zé)任承擔(dān)能力兩個(gè)角度提煉出不同選擇標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于不同訴訟模式的選擇驅(qū)動(dòng)力來源于哪種訴訟模式更有利于公益的保護(hù)與恢復(fù)。公益訴訟人應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件與自身情況進(jìn)行綜合考量，選擇最利于維護(hù)公共利益的訴訟模式。

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[4]胡宏博.民事公益訴訟與行政公益訴訟關(guān)系探討.法制與社會(huì),2015年5月.

[5]姜濤.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度:一個(gè)中國問題的思考.政法論壇,2015年11月.

李周桐(1992-)，男，漢，新疆，在讀研究生，在讀于西北政法大學(xué)，研究方向行政法與行政訴訟法。