2016年中國城市地下空間發(fā)展概覽

■ 張智峰 劉 宏 陳志龍

2016年中國城市地下空間發(fā)展概覽

■ 張智峰 劉 宏 陳志龍

自2013年以來，隨著中國經(jīng)濟改革和社會發(fā)展步入一個全新的階段，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進下，中國的城市發(fā)展已經(jīng)成為發(fā)展中國家現(xiàn)代化發(fā)展的新范式，在這一引世界矚目的“中國質(zhì)態(tài)”的偉大社會變革中，城市地下空間開發(fā)利用是其重要的顯性特質(zhì)形態(tài)之一。筆者所在團隊作為國內(nèi)少數(shù)長期從事城市地下空間研究的專業(yè)團隊，深耕勤犂于海量信息和文獻之中，編寫2016年中國城市地下空間發(fā)展概覽，最終形成《2016年中國城市地下空間發(fā)展報告》，以期從地下空間發(fā)展的視角如實反映中國城市現(xiàn)代化發(fā)展的“側(cè)翼”。

一、城市地下空間發(fā)展評價

2016年是中國“十三五”的第一年。這一年，以地鐵為主導(dǎo)的城市軌道交通系統(tǒng)、以綜合管廊為主導(dǎo)的市政基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的發(fā)展速度和規(guī)模已居于世界之“巔”，由此所關(guān)聯(lián)的上下游產(chǎn)業(yè)，也成為中國城市地下空間領(lǐng)域推動行業(yè)發(fā)展，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進有效供給，拉動有效增長的典型“范式”。這正為處于“城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后”時期的中國城市建設(shè)和地下空間產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了騰飛的契機。

（一）城市地下空間綜合實力

在2015年底由國家發(fā)改委與交通運輸部聯(lián)合發(fā)布的《城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)規(guī)劃》中21個城鎮(zhèn)化地區(qū)所涵蓋的215個城市作為評價對象，并通過政策支撐體系、開發(fā)建設(shè)指標(biāo)、重點工程影響力、可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)等多個評價要素進行排名（見圖1、圖2）。以城市為研究和考察對象，劃定中國城市地下空間發(fā)展等級，為同一城鎮(zhèn)化地區(qū)城市和國內(nèi)同類城市的地下空間普遍特征和發(fā)展方向提供參考。

圖1 地下空間綜合實力評價要素

圖2 2016年中國城市地下空間綜合發(fā)展排名變化

（二）城市地下空間基礎(chǔ)開發(fā)評價

現(xiàn)分析相關(guān)數(shù)據(jù)，制作城市地下空間基礎(chǔ)開發(fā)評價圖，將各城市置于同一評價標(biāo)準(zhǔn)體系來統(tǒng)一衡量和評價該城市地下空間開發(fā)建設(shè)的真實水平（見圖3）。

圖3 樣本城市等級及空間分布

主要選取城市地下空間開發(fā)的常規(guī)數(shù)據(jù)3個，即人均地下空間規(guī)模、建成區(qū)地下開發(fā)強度、機動車停車地下化率，另新增2個指標(biāo)，即地下空間社會主導(dǎo)化率和地下空間綜合利用率（見圖4、圖5）。

圖4 城市地下空間開發(fā)建設(shè)評價指標(biāo)示意圖

圖5 截至2016年底中國城市地下空間開發(fā)建設(shè)評價示意圖

通過樣本城市社會經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)、地下空間發(fā)展數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，城市地下空間發(fā)展與城市特質(zhì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)系密切。

地下空間指標(biāo)整體趨勢與人均GDP排名關(guān)聯(lián)度最高，基本上按照資源型城市、省級行政交通中心城市、東北部、中部城市的順序。經(jīng)濟發(fā)展與城市行政級別無絕對關(guān)聯(lián)。

（三）城市地下空間開發(fā)水平分類

本次研究綜合各城市地下空間開發(fā)數(shù)據(jù)，對城市地下空間開發(fā)水平分級分類，擬劃分3級城市地下空間開發(fā)等級。

其中，一類城市同時滿足：人均地下空間規(guī)模至少3平方米/人，建成區(qū)地下開發(fā)強度2.5萬平方米/平方公里以上，地下綜合利用指數(shù)7%以上，地下空間社會主導(dǎo)化率50%以上，機動車停車地下化率25%以上（見圖6）。

圖6 地下空間開發(fā)一類城市模型示意圖

初步劃分，目前地下空間一類城市為上海、北京、南京、杭州。二類城市同時滿足：人均地下空間規(guī)模至少2.5平方米/人，建成區(qū)地下開發(fā)強度2萬平方米/平方公里，地下綜合利用指數(shù)7%，地下空間社會主導(dǎo)化率42%，機動車停車地下化率20%。

二、地下空間法治建設(shè)已邁入正軌

2016年，我國發(fā)布了前后發(fā)布了國民經(jīng)濟與社會發(fā)展十三五規(guī)劃綱要、城市地下空間十三五規(guī)劃等直接指導(dǎo)城市綜合管廊、停車設(shè)施等直接推動城市地下空間產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策性文件，并且在“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的相關(guān)政策性文件中也提出明確要求。

截至2016年底，全國各省市先后頒布涉及城市地下空間開發(fā)利用的法律法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性政策性文件等共200余部；其中，直接針對城市地下空間開發(fā)利用管理的法治文件約60余部（見圖7）。

圖7 中國城市地下空間法治建設(shè)發(fā)展階段及歷年相關(guān)政策法規(guī)統(tǒng)計

2016年出臺城市地下空間開發(fā)利用的法律法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件59件，其他涉及地下空間開發(fā)利用的共30件（見圖8）。2016年出臺城市地下空間政策法規(guī)類型主要包括地下空間開發(fā)利用管理、綜合管廊與地下管線建設(shè)管理、地下空間規(guī)劃管理以及地下空間用地政策與投融資等類型。受加強地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宏觀政策影響，綜合管廊、地下管線相關(guān)法治內(nèi)容較2015年進一步增多。地下空間法治建設(shè)中首次出現(xiàn)以城市為對象的地下空間規(guī)劃管理內(nèi)容，地下公共空間的投融資方式等內(nèi)容的占比也有小幅上升（見圖9）。

目前中國城市地下空間法治體系建設(shè)呈現(xiàn)以下特征：空間分布上與城鎮(zhèn)化、地下空間的社會化市場化同步勢態(tài)發(fā)展，在立法推動力方面受制于國家宏觀政策影響和制約較大；立法實踐的形式要件多于內(nèi)容要件，法治文件層級較低，政策性、規(guī)范性執(zhí)行細則偏少；國家標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范嚴(yán)重滯后于城市地下空間快速發(fā)展，多為較低層次的技術(shù)規(guī)范、操作規(guī)程。

圖8 2016年中國地下空間政策法規(guī)類型統(tǒng)計分析圖

圖9 2016年中國地下空間政策法規(guī)主題類型分析圖

三、構(gòu)建地下空間產(chǎn)業(yè)新體系

依據(jù)地下空間特性和地下空間的主導(dǎo)功能，結(jié)合產(chǎn)業(yè)概念與規(guī)?；?、職業(yè)化、社會功能性、專業(yè)技術(shù)化的構(gòu)成要素，中國地下空間已形成地鐵產(chǎn)業(yè)、綜合管廊產(chǎn)業(yè)、地下管線產(chǎn)業(yè)、人防工程等特殊產(chǎn)業(yè)。地下空間相關(guān)綜合行業(yè)，即地下規(guī)劃設(shè)計與裝備制造行業(yè)，地下空間規(guī)劃設(shè)計產(chǎn)業(yè)和地下空間施工裝備產(chǎn)業(yè)已初步構(gòu)成。2016年以地鐵、綜合管廊為主導(dǎo)的地下空間產(chǎn)業(yè)已成為城市經(jīng)濟和社會發(fā)展不可或缺的一部分，本年度報告，將著重關(guān)注地鐵產(chǎn)業(yè)、綜合管廊產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃設(shè)計產(chǎn)業(yè)（見圖10）。

圖10 中國地下空間產(chǎn)業(yè)分析

（一）地鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)世界

據(jù)國家發(fā)改委和各地地鐵運營官網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2016年底，中國已開通運營地鐵的城市有31個（含港、臺）。運營總里程達4221公里，車站2846座。

2016年，中國城市地鐵新增運營線路25條（段），分布于19座城市，總里程達562.49公里，車站373座。其中首次開通運營城市4個，分別為福州、東莞、南寧、合肥（見圖11）。

1．城市發(fā)展與建設(shè)的主力軍，拉動上下游產(chǎn)業(yè)鏈

2016年，中國新增地鐵的平均站間密度為1.5座/公里，根據(jù)國內(nèi)外研究成果，以地鐵站點500米半徑的影響距離初步估算，新增地鐵催生293平方千米范圍內(nèi)住宅、商業(yè)和辦公樓的地下空間的綜合發(fā)展，帶來563平方千米范圍內(nèi)的房地產(chǎn)明顯溢價，成為2016年城市地下空間發(fā)展乃至城市建設(shè)的主力軍。

從產(chǎn)業(yè)鏈上看，城市地鐵建設(shè)拉動區(qū)域內(nèi)建筑施工、建材及特殊機械裝備、裝置（含施工裝備、地鐵車輛等）的產(chǎn)業(yè)需求，相關(guān)裝置裝備企業(yè)、建筑施工企業(yè)將很大程度上受益。

2．建設(shè)規(guī)模與速度世界領(lǐng)先

匯總各國城市地鐵數(shù)據(jù)，中國地鐵運營總長度已遙遙領(lǐng)先世界各國，中國用短短二三十年已經(jīng)趕上美國、日本等發(fā)達國家耗時百年的地鐵建設(shè)水平（見表1、圖12）。

截至2016年底，北京、上海的地鐵線路總長度近600公里，廣州、深圳、南京、重慶均超過200公里，世界地鐵長度排名前15名中，中國獲得6席（見表2），展現(xiàn)了我國從裝備、施工、運營、管理等地鐵產(chǎn)業(yè)的硬實力。

（二）綜合管廊產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升城市功能

2016年，作為國家重點推進的民生工程，綜合管廊在中國各城市如火如荼地展開。根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2016年底，中國147個城市28個縣已累計開工建設(shè)城市綜合管廊2005公里（見圖13）。

表1 國家/地區(qū)地鐵運營總里程排名（前10位）

表2 各國城市地鐵長度排名（前10位）

圖12 各國城市主要地鐵發(fā)展歷程

圖13 截至2016年綜合管廊建設(shè)城市分布圖

產(chǎn)業(yè)集中在東部和東北部，中西部城市綜合管廊建設(shè)量相對較少。初步計算，以平均每千米1.2億元（含建安造價）計算，2016年中國綜合管廊建設(shè)帶來2400多億直接投資。加上由產(chǎn)業(yè)鏈拉動的鋼材、水泥、機械設(shè)備等方面的間接投資，拉動經(jīng)濟的作用巨大。

2016年，國家第二批綜合管廊試點城市15個，分別為鄭州、廣州、石家莊、四平、青島、威海、杭州、保山、南寧、銀川、平潭、景德鎮(zhèn)、成都、合肥、海東。

1．政策導(dǎo)向與財政支持推動產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，超前盲目建設(shè)也普遍存在

興建綜合管廊的城市之間并不存在經(jīng)濟和區(qū)位的差距，中西部經(jīng)濟不太發(fā)達的城市也在積極建設(shè)中。受益于政府強大的政策扶持與財政支持，建設(shè)綜合管廊的城市當(dāng)中不乏一些縣級小城市。部分中小城市甚至縣并沒有建設(shè)綜合管廊的迫切需求，但也在跟風(fēng)，造成入廊的管線偏少，地下空間資源浪費，整體效益不高。還有的城市只在部分路段建設(shè)管廊，管廊不成系統(tǒng)，難以更好地發(fā)揮其綜合效益。

2．建設(shè)熱度遠高于管理和運維，后續(xù)工作推進滯后

綜合管廊建設(shè)熱度非常高，國內(nèi)共25個城市進行試點建設(shè)，但目前缺乏對整個城市綜合管廊的整體布局、統(tǒng)籌規(guī)劃及對綜合管廊建設(shè)、投融資、運營管理等內(nèi)容的體系和對策研究。部分城市為了按時完成建設(shè)指標(biāo)，“邊設(shè)計邊施工”的現(xiàn)象較為普遍，難以保證工程質(zhì)量。

合理確定各類管線的入廊費用及管廊維護費用、爭取央企性質(zhì)管線權(quán)屬單位對地方綜合管廊建設(shè)的支持、制定促進管線權(quán)屬單位積極入廊的配套政策規(guī)定，是綜合管廊建設(shè)后續(xù)工作亟待解決的幾大問題。

3．設(shè)計及施工行業(yè)無序競爭

2016年，綜合管廊市場上涌現(xiàn)了一大批規(guī)劃設(shè)計單位以及施工建設(shè)單位。目前，中國綜合管廊市場仍處于探索階段，尚未發(fā)展成熟，并不具備地下綜合管廊規(guī)劃設(shè)計、施工資質(zhì)和水平的技術(shù)團隊充斥市場，需要從國家層面加以規(guī)范。

（三）地下空間規(guī)劃設(shè)計產(chǎn)業(yè)深入推進城鎮(zhèn)化

1．政策支撐體系日益完善，規(guī)劃管理地位提高

長期以來，中國的城市地下空間開發(fā)在產(chǎn)權(quán)歸屬、管理主體、技術(shù)規(guī)范等方面缺乏國家層面的頂層設(shè)計，城市地下空間規(guī)劃在現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中定位不明，城市地下空間開發(fā)往往“無據(jù)可依”“有規(guī)劃難執(zhí)行”。

2016年5月發(fā)布的《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》，這是中國首次單獨將地下空間開發(fā)利用規(guī)劃管理列入五年行動計劃，城市地下空間開發(fā)利用在城市建設(shè)中已不可或缺，國家層面對其重視程度提上了一個新高度。

《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》中提出，“到2020年，不低于50%的城市完成地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制和審批工作，補充完善城市重點地區(qū)控制性詳細規(guī)劃中涉及地下空間開發(fā)利用的內(nèi)容”。作為“十三五”開年，各地在政策支持下，借城市總規(guī)修編的契機，根據(jù)各自需求，緊鑼密鼓地開展了地下空間規(guī)劃編制。

根據(jù)2016年各省市政府采購網(wǎng)、規(guī)劃建設(shè)局等官方公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全年地下空間規(guī)劃市場編制費*約8594萬元，同比增加42%，規(guī)劃市場需求快速增長，打破持續(xù)2年的低迷走勢（見圖14）。

圖14 2016年地下空間規(guī)劃分類型市場份額

2．經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)注重地下空間研究與設(shè)計，中西部城市以政策導(dǎo)向型規(guī)劃編制為主

地鐵、綜合管廊等領(lǐng)域的持續(xù)升溫，推進城市地下空間規(guī)劃編制快速發(fā)展，項目類型與對象也多樣化。從規(guī)劃編制的分布上看，仍主要集中在城市地下空間開發(fā)利用較為發(fā)達地區(qū)，以符合政策要求為主的中部、西部城市地下空間規(guī)劃編制市場快速崛起（見圖15）。

圖15 2016年各省/直轄市/自治區(qū)地下空間規(guī)劃設(shè)計編制項目數(shù)量統(tǒng)計分析

延續(xù)“十二五”發(fā)展趨勢，東部仍然是地下空間規(guī)劃編制需求最大的市場，2016年地下空間規(guī)劃項目數(shù)量超全年總量的一半。尤其在地鐵及周邊地上地下綜合建設(shè)、綜合管廊建設(shè)帶動下，設(shè)計和研究類規(guī)劃編制需求動力充足，從單一地下空間專項規(guī)劃向綜合管廊專項規(guī)劃、地鐵周邊地下空間綜合研究設(shè)計等延伸。

中部城市2016年地下空間規(guī)劃編制數(shù)量激增，市場份額顯著提高，取代西部成為第二大需求市場，2016年地下空間規(guī)劃項目數(shù)量占全年總量的1/4，其中安徽、湖南等省份地下空間規(guī)劃編制普及率上升較快（見圖16、圖17、圖18）。

3．市場參與度大幅提高，老牌地下空間專業(yè)團隊仍占優(yōu)勢。

隨著市場需求迅速擴大，一些傳統(tǒng)城市規(guī)劃編制單位業(yè)務(wù)也向地下空間領(lǐng)域延伸，從事地下空間規(guī)劃的單位與機構(gòu)迅速擴張。依托土木工程、城市規(guī)劃、人民防空、市政設(shè)施等傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展而來的編制單位憑借自身在特定行業(yè)內(nèi)技術(shù)優(yōu)勢，經(jīng)過長期規(guī)劃實踐和理論探索，已初步形成具有中國特色的城市地下空間規(guī)劃體系。2016年城市地下空間規(guī)劃研究和編制數(shù)量與金額較多的機構(gòu)仍主要集中在北京、上海、南京、深圳等少數(shù)城市的院校和科研單位。但受一些規(guī)劃編制團隊“重效益、輕質(zhì)量”的沖擊，整體規(guī)劃質(zhì)量良莠不齊，市場有待規(guī)范，編制人員專業(yè)素質(zhì)有待提高。

* 統(tǒng)計數(shù)據(jù)僅限地下空間專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃、地下空間城市設(shè)計、研究等，不含建筑設(shè)計、人防設(shè)計、地鐵設(shè)計等。

（四）地源熱泵系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

近兩年，地下空間領(lǐng)域衍生出一些新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，其中以地源熱泵產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為突出。2016年，中國的地源熱泵主要市場和城市經(jīng)濟發(fā)展、房地產(chǎn)市場、城市地下空間的發(fā)展基本保持一致，即經(jīng)濟發(fā)達城市、市場成熟地區(qū)市場需求較大。

圖16 中部城市各類地下空間規(guī)劃數(shù)量比例

圖17 西部城市各類地下空間規(guī)劃數(shù)量比例

圖18 東部城市各類地下空間規(guī)劃數(shù)量比例

2016年12月，國家發(fā)改委發(fā)布《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出“加強地?zé)崮荛_發(fā)利用規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的銜接，將地?zé)峁┡{入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，“在實施區(qū)域集中供暖且地?zé)豳Y源豐富的京津冀魯豫及毗鄰區(qū)，……大力推動中深層地?zé)峁┡卮箜椖拷ㄔO(shè)”，“加大淺層地?zé)崮荛_發(fā)利用的推廣力度，積極推動技術(shù)進步，進一步規(guī)范管理，重點在經(jīng)濟發(fā)達、夏季制冷需求高的長江經(jīng)濟帶地區(qū)”。

“十三五”期間，綠色節(jié)能型產(chǎn)業(yè)的傾斜政策和城市居民對高生活品質(zhì)追求等內(nèi)外部因素的推動，中國地源熱泵系統(tǒng)將有更大的市場潛力，地源熱泵系統(tǒng)的應(yīng)用將更加廣泛，尤其是地下工程中，預(yù)計蘇南地區(qū)城市群、重慶、上海、武漢等地區(qū)仍是主要市場。同時將帶動其施工材料以及其他地下相關(guān)市政行業(yè)的發(fā)展，拉動經(jīng)濟有效增長（見圖19、圖20）。

圖19 2015年地源熱泵市場區(qū)域等級

圖20 “十三五”地源熱泵市場區(qū)域分布等級初判

四、總結(jié)

本文按照“客觀理性，自主創(chuàng)新，來源明確，信息共享”的編寫原則，數(shù)據(jù)收集整理工作雖繁雜瑣碎，從2016年初到2016年底持續(xù)不斷，因城市統(tǒng)計數(shù)據(jù)公布時間不一，報告的本年度部分深度數(shù)據(jù)缺失，而采用前一年度數(shù)據(jù)，或利用之前年度數(shù)據(jù)進行折算時，予以注明。編寫組同步跟進，十?dāng)?shù)人在無盡的研討修訂和辨實別虛后，形成現(xiàn)在的成果。

（作者單位：張智峰、劉宏，慧龍城市規(guī)劃設(shè)計有限公司；陳志龍，解放軍理工大學(xué)）