基于“整體政府”理論的智慧城市建設(shè)協(xié)同推進(jìn)機(jī)制建立

趙黎明++劉良華

【摘 要】整體政府的理論和整合協(xié)同組織模式，在消除相互破壞與抵制的政策背景、更有效地整合與利用分散資源、協(xié)作提升政府管理服務(wù)能力等方面有著明顯的優(yōu)勢。本文運用整體政府的體制協(xié)同、機(jī)制協(xié)同、數(shù)據(jù)資源協(xié)同等協(xié)同機(jī)理和方法，對智慧城市建設(shè)協(xié)同機(jī)制的建立，提出了大協(xié)同機(jī)制、整合共享機(jī)制、有序推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制、重大重要項目牽頭工作機(jī)制等建議，為智慧城市建設(shè)工作的協(xié)同推進(jìn)提供機(jī)制保障。

【關(guān)鍵詞】整體政府 整合協(xié)同 智慧城市建設(shè) 機(jī)制建立

智慧城市建設(shè)往往涉及到多個部門、多個系統(tǒng)、多個行業(yè)，橫向上的部門之間溝通協(xié)調(diào)、綜合統(tǒng)籌任務(wù)繁重、難度很大。一方面，由于存在著項目經(jīng)費、信息數(shù)據(jù)、管理權(quán)限等利益問題，一些部門往往存在著比較突出的利益本位主義，牽頭部門作用往往難以發(fā)揮，很難組織協(xié)調(diào)參與部門，由此造成“牽頭部門一家做、參與部門掛掛名”的問題，導(dǎo)致很難形成項目建設(shè)的系統(tǒng)合力。另一方面，智慧城市很多項目，尤其是涉及到智慧民生、智慧公管、智慧基礎(chǔ)設(shè)施等方面的重大項目，往往需要市級部門與縣（市、區(qū)）合理分工、通力合作、協(xié)調(diào)組織實施，但目前各地的市級相關(guān)部門與縣（市、區(qū)）之間尚未建立起現(xiàn)場辦公、專題協(xié)調(diào)、定期例會等工作協(xié)調(diào)機(jī)制，市級部門與縣（市、區(qū)）工作對接和系統(tǒng)合力還尚顯不足。

英國首相布萊爾于1997年在《公民服 務(wù)會議》上首次提出“整體政府”的施政理念，此后，“整體政府”理論在政府管理中得到廣泛應(yīng)用。該理論提供這樣一種政府改革的治理模式，即在公共政策與公共服務(wù)的過程中，采用交互的、協(xié)作的和一體化的管理方式與技術(shù)，促使各種公共管理主體（政府、社會組織、私人組織以及政府內(nèi)部各層級與各部門等）在共同的管理活動中協(xié)調(diào)一致，達(dá)到功能整合，并有效利用稀缺資源，為公民提供無縫隙服務(wù)的思想和行動的總和。因此，將“整體政府”理論應(yīng)用到智慧城市建設(shè)的協(xié)調(diào)、協(xié)同必然會收到良好的效果。

1 關(guān)于整體政府

隨著工業(yè)化的不斷深入，社會、政府管理部門、企業(yè)、個體的自然人的專業(yè)化及其分工逐漸細(xì)化，使得經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但管理的專業(yè)化勢必產(chǎn)生管理職能更細(xì)、管理部門更多，如此也必然會導(dǎo)致管理趨于縱向與垂直。但隨著信息技術(shù)在生產(chǎn)、管理、服務(wù)應(yīng)用的推進(jìn)，人們會發(fā)現(xiàn)這樣縱向與垂直的管理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)部門之間協(xié)調(diào)不暢，反而造成效率低下、成本增高，究其原因是信息系統(tǒng)要求的扁平化的結(jié)構(gòu)與管理縱向及垂直的結(jié)構(gòu)發(fā)生了矛盾。于是，整體政府理論得以誕生。

整體政府的目標(biāo)是組織關(guān)系的增強效力，強調(diào)的是運用整體優(yōu)勢達(dá)到最佳效果。整體政府的核心機(jī)理是整合政府內(nèi)外部相互獨立的各組織部門，以及各組織部門所控制的各相關(guān)要素，協(xié)同政府管理部門、企業(yè)、社會，實現(xiàn)公共管理目標(biāo)。

整體政府的組織模式。整體政府的組織模式包括內(nèi)、外、上、下四個維度，“向上”對接國家或區(qū)域政府等目標(biāo)設(shè)定者，領(lǐng)會通過整合協(xié)同所實現(xiàn)的業(yè)務(wù)流程目標(biāo)；“向下”是社會、公眾或企業(yè)等社會組織，他們是政府（目標(biāo)設(shè)定者）通過某些業(yè)務(wù)流程所服務(wù)的對象；“向內(nèi)”是通過體制機(jī)制的協(xié)同，整合、協(xié)同政府內(nèi)部組織的資源，為設(shè)定目標(biāo)創(chuàng)造良好的內(nèi)部體制機(jī)制環(huán)境；“向外”是通過制定相關(guān)政策，調(diào)動、整合政府外部企業(yè)、社會資源，為設(shè)定目標(biāo)創(chuàng)造良好的內(nèi)部體制機(jī)制外部市場資源環(huán)境。

整合是整體政府最本質(zhì)的內(nèi)涵，既整合了政府系統(tǒng)內(nèi)部各部門之間的業(yè)務(wù)流程，又整合了社會、企業(yè)和公眾的協(xié)作。這樣的模式，打破了部門界限，也就打破了部門間的壁壘，理順了公共服務(wù)及其渠道，實現(xiàn)了跨部門的協(xié)同、協(xié)作。

由此看來，整體政府是當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，以業(yè)務(wù)任務(wù)協(xié)同協(xié)作和資源要素整合共享為特征，以目標(biāo)、組織、資源、業(yè)務(wù)、服務(wù)等要素的整合為手段，以上下、內(nèi)外協(xié)同合作為組織模式的現(xiàn)代管理模式和方法。

2 “整體政府”實現(xiàn)協(xié)同的方法

整體政府理論應(yīng)用在信息化建設(shè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)同常用方法有三種，體制協(xié)同、機(jī)制協(xié)同和數(shù)據(jù)資源協(xié)同。

2.1 體制協(xié)同

眾所周知，管理信息系統(tǒng)要求組織之間是以業(yè)務(wù)流程為主線的扁平化的組織結(jié)構(gòu)，但現(xiàn)行的管理體制是行業(yè)或部門自我封閉的垂直管理體制，各個相互平行的垂直管理線不會自主地交匯、聚合，需要我們運用整體政府的理論，對現(xiàn)行的管理體制進(jìn)行調(diào)整和完善，在垂直管理體制中設(shè)置橫向聯(lián)絡(luò)、協(xié)同機(jī)制。成立專門的工作領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)部門等組織結(jié)構(gòu)就屬于體制協(xié)同的方法。

2.2 機(jī)制協(xié)同

體制理順后，便涉及到工作的開展，因此，機(jī)制協(xié)同便是“業(yè)務(wù)流程”協(xié)作的范疇。機(jī)制協(xié)同實際上指：為實現(xiàn)工作業(yè)務(wù)的目標(biāo)，按照業(yè)務(wù)流程科學(xué)、合理的流轉(zhuǎn)路徑，跨部門協(xié)同、高效完成工作任務(wù)的最優(yōu)方法和策略。機(jī)制協(xié)同強調(diào)的是流程優(yōu)化、流程再造，重點和難點是相關(guān)部門如何以業(yè)務(wù)流程的高效、快速實現(xiàn)為目標(biāo)進(jìn)行協(xié)作和統(tǒng)一思想。社區(qū)服務(wù)站、行政服務(wù)中心、網(wǎng)上辦事大廳等舉措屬于機(jī)制協(xié)同的方法。

2.3 數(shù)據(jù)資源協(xié)同

“數(shù)據(jù)為王”體現(xiàn)出數(shù)據(jù)在信息化建設(shè)中的重要性，那么如何將數(shù)據(jù)資源協(xié)同起來，即：數(shù)據(jù)整合，這其中涉及到跨部門的數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)共享。“交換”涉及到“數(shù)據(jù)采集與交換標(biāo)準(zhǔn)”和“數(shù)據(jù)交換共享目錄”；“整合”涉及到服務(wù)器、存儲等數(shù)據(jù)設(shè)備的整合，以及數(shù)據(jù)收集與管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；“共享”又要涉及到“數(shù)據(jù)開放與使用的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”。所以，數(shù)據(jù)資源的協(xié)同是技術(shù)和管理的雙重協(xié)同，有了數(shù)據(jù)資源協(xié)同才有可能打破現(xiàn)有部門間的壁壘，有效消除“信息孤島”，為信息化建設(shè)提供“大數(shù)據(jù)資源”。

3 基于“整體政府”智慧城市建設(shè)協(xié)同機(jī)制建立

3.1 大協(xié)同機(jī)制

通過建立各級各類領(lǐng)導(dǎo)小組和專家咨詢委員會，以牽頭部門為核心，制定相關(guān)工作流程，確定相關(guān)工作機(jī)制，使規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營、服務(wù)之間更加協(xié)同。特別是在智慧交通、智慧醫(yī)療、電子政務(wù)、智慧教育等市級、本級聯(lián)動銜接緊密的系統(tǒng)，要進(jìn)一步完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、咨詢指導(dǎo)、政策服務(wù)、信息聯(lián)絡(luò)、培訓(xùn)交流、考核評估等相關(guān)工作機(jī)制，整合資源、統(tǒng)籌推進(jìn)全市智慧系統(tǒng)的建設(shè)與運維。推動各縣（市）區(qū)、管委會，通過機(jī)構(gòu)改革等有利時機(jī)，建立本級“智慧辦”，抓緊建立健全智慧城市本級推進(jìn)工作機(jī)制，為智慧城市建設(shè)提供有力的組織保障。

要充分發(fā)揮“智慧辦”和經(jīng)信部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作協(xié)調(diào)、工作考核等組織職能，加強頂層設(shè)計和整體布局，明確解決智慧城市建設(shè)的重點內(nèi)容及各重點內(nèi)容之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，避免分散投資和重復(fù)建設(shè)，實現(xiàn)政府和部門間上下、左右的系統(tǒng)協(xié)同。同時，建立由各試點項目和市級部門的“一把手”直接參與的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，強化各地對推進(jìn)智慧城市建設(shè)重要性的認(rèn)識，打破體制壁壘，斬斷部門的利益鏈，有效整合各類資源和各部門數(shù)據(jù)、服務(wù)力量，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、信息資源的共建共享。要根據(jù)項目推進(jìn)的要求，專門組建由相關(guān)項目部門（縣市區(qū)）一把手組成的推進(jìn)班子，做到每周碰頭，每月交流，合力解決項目推進(jìn)中的問題。要創(chuàng)新政策，形成合力，制定出臺有利于推進(jìn)智慧城市建設(shè)相關(guān)財政、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、政府采購、節(jié)能環(huán)保、稅收、創(chuàng)業(yè)和人才等方面政策，保障智慧城市工作推進(jìn)。

3.2 整合共享機(jī)制

創(chuàng)建智慧城市與原有城市信息化建設(shè)的本質(zhì)區(qū)別，主要體現(xiàn)在整合共享上。因此，在智慧城市項目推進(jìn)中必須把整合共享作為一條主線貫徹始終，用“共建共享共受益”的先進(jìn)理念來指導(dǎo)項目規(guī)劃方案的制定，創(chuàng)新共享的模式和機(jī)制；要充分利用云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，為共建共享提供更好的技術(shù)支撐；加強信息資源共享目錄體系、項目共享交換管理辦法等標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)建設(shè)，為整合共享提供制度保障；優(yōu)先抓好基礎(chǔ)信息系統(tǒng)建設(shè)，為信息資源更好地開發(fā)利用和共建共享奠定良好基礎(chǔ)。充分運用行政手段和市場手段，形成數(shù)據(jù)中心資源共享、信息資源共享、線路及前端設(shè)施共享。

3.3 有序推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制

智慧城市建設(shè)是一個龐大的系統(tǒng)工程，項目層次類別紛繁復(fù)雜，不同地區(qū)、不同部門的要求也不一樣。要對項目進(jìn)行分類、分層次，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有序推進(jìn)，積極探索科學(xué)路徑。本級重點統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大共享性的基礎(chǔ)信息系統(tǒng)以及政府大數(shù)據(jù)中心等基礎(chǔ)設(shè)施項目。本級各部門圍繞提升管理服務(wù)水平推進(jìn)一批重大智慧應(yīng)用系統(tǒng)。各縣（市）區(qū)主要是做好與市級相關(guān)部門的項目對接，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，落實相關(guān)任務(wù)，并圍繞各自的發(fā)展戰(zhàn)略定位，有重點地選取推進(jìn)特色優(yōu)勢項目，進(jìn)行試點探索。

3.4 重大、重要項目牽頭工作機(jī)制

第一，根據(jù)牽頭責(zé)任制要求，由本級分管部門或分管縣（市）區(qū)牽頭重大項目和重點項目的實施推進(jìn)。第二，完善牽頭單位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，建立牽頭項目“會辦機(jī)制”，由牽頭部門組織參與單位、相關(guān)市級部門和縣（市）區(qū)，通過現(xiàn)場辦公、專題協(xié)調(diào)、定期例會等辦法，同時，要創(chuàng)新發(fā)揮牽頭作用的方式方法，建立牽頭單位“服務(wù)機(jī)制”，采取聘請專家專門指導(dǎo)、邀請領(lǐng)導(dǎo)專題協(xié)調(diào)、提供重大政策專項咨詢，為項目承擔(dān)單位提供專門、專業(yè)的服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊海鋒，韋城宇.西方整體政府對我國大部制改革的啟示[J].中北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010年第26卷第4期.

[2]李景泰.城市管理中的跨部門協(xié)同研究[D].華南理工大學(xué)，2014年6月.