國家監(jiān)察委：點燃政治改革的引擎

宗禾

在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第七次全體會議上，國家監(jiān)察體制改革再次被強調(diào)。

事實上，2016年11月8日起，相關(guān)試點工作已經(jīng)在北京、山西、浙江三地展開；2016年12月25日，全國人大也已經(jīng)通過了關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定。

在全國人大常委會就試點工作作出有關(guān)決定后，試點地區(qū)檢察機關(guān)反貪等部門的轉(zhuǎn)隸工作開始。

國家監(jiān)察體制改革正在有力推進(jìn)，這是事關(guān)全局的重大政治改革，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。

為此，記者專訪了參與此次監(jiān)察體制改革決策咨詢的中國政法大學(xué)副校長馬懷德，深度解析中央力推監(jiān)察體制改革的背景，以及接下來可能的舉措。

“選擇這三個地方是有特殊意義的”

記者：此次中央啟動監(jiān)察體制改革，頂層設(shè)計是什么？

馬懷德：中央已明確提出要健全國家監(jiān)察制度，實現(xiàn)全覆蓋的監(jiān)察體系。既然要完善這項制度，各個層級的監(jiān)察委員會都會相應(yīng)成立。目前己在北京、山西、浙江三地試點，下一步將在全國推開。

中央或國家層面的監(jiān)察委員會一定會成立，因為是一種體系化、制度化的頂層設(shè)計，必然上下都是打通的，尤其是這種垂直性的領(lǐng)導(dǎo)體制，一定要有中央或國家級的監(jiān)察委員會。

中央或國家級的監(jiān)察委員會跟中紀(jì)委的關(guān)系是什么呢？這次中央文件說得很清楚，即國家機關(guān)和黨的機關(guān)“合署辦公”。而“合署辦公”意味著職能上有分工，簡單說就是一個機構(gòu)，一套人馬，兩塊牌子。

中紀(jì)委的主要職能，是對黨內(nèi)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督，執(zhí)紀(jì)問責(zé)，對黨組織進(jìn)行監(jiān)督，執(zhí)紀(jì)問責(zé)。國家監(jiān)察委員會的職能，是針對所有公權(quán)力主體，意味著所有國家財政供養(yǎng)的組織、群體都有必要納入國家監(jiān)察范圍，包括法院、檢察院、醫(yī)院、學(xué)校，都納入監(jiān)察范圍。

記者：這次試點選擇了浙江、山西和北京三地，外界認(rèn)為選點頗有講究，特別是北京此次作為試點。如何解讀試點選擇傳遞出的信號？

馬懷德：選擇這三個地方是由中央決定的。我理解可能有如下幾個原因。首先，北京是首都和政治中心，而事關(guān)全局的重大政治改革，選擇在政治中心更有風(fēng)向標(biāo)意義。如果是經(jīng)濟改革、自貿(mào)區(qū)改革，首先會選經(jīng)濟中心上海；但是政治改革，就要選政治中心北京，便于近距離觀察、發(fā)現(xiàn)改革中可能出現(xiàn)的問題，及時加以處理和解決，因此選北京有非常重要的意義。此外，可以看出中央對試點工作的決心。

而山西發(fā)生過“塌方式腐敗”，是曾經(jīng)的腐敗重災(zāi)區(qū)。從另外一個角度看，在反腐敗、廉政建設(shè)上，山西的力度也更大一些，中央對山西也是寄予厚望。山西反腐力度大，案件多，處理案件的經(jīng)驗自然也多，遇到的各種問題也比較多，是一個比較好的標(biāo)本。

選擇浙江的原因，就更顯而易見。浙江是改革開放，尤其民營經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展較快，同時面臨新歷史條件下的反腐敗和制度建設(shè)的很大壓力。如何在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是在民營經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)構(gòu)建一套反腐敗的制度體系，至少對其他東部沿海地區(qū)都有很大的示范意義。

當(dāng)然，這都是試點。試點就是允許在試點過程中去摸索，積累經(jīng)驗，如果有好的經(jīng)驗、成熟的做法，就可以進(jìn)行提煉、深化，形成成熟的制度，然后向全國推廣。所以，選擇這三個地方是有特殊意義的。

記者：國家監(jiān)察委員會究競是一個黨的機構(gòu)，還是政府機構(gòu)？它的等級序列怎么定？

馬懷德：國家監(jiān)察委肯定不是一個黨的機構(gòu)，它和黨的機構(gòu)“合署辦公”；但它也不是政府機構(gòu)，因為它已經(jīng)從政府機構(gòu)中獨立出來，形成了一個跟政府“平行”的機構(gòu)。因此，它就是一個國家監(jiān)督機關(guān)。

國家監(jiān)督機關(guān)和國家行政機關(guān)之間的關(guān)系是平行的，跟行政機關(guān)、司法機關(guān)這些都是平行的。因此，中央將此次改革定性為重大的政治改革，是由“一府兩院”變成“一府一委兩院”，其中“一委”即國家監(jiān)察委員會。而這個“一委”，對“一府”“兩院”都有監(jiān)督職責(zé)。

“一條腿長、一條腿短”

記者：我們經(jīng)常在新聞中看到中紀(jì)委查處違規(guī)違紀(jì)行為的報道，但媒體對監(jiān)察部的作為少有提及，這是為什么？

馬懷德：十八大后提出全面從嚴(yán)治黨，加大反腐力度。監(jiān)察部與中央紀(jì)委合署辦公，業(yè)務(wù)部門是隨著中央紀(jì)委的第一紀(jì)檢監(jiān)察室、第二紀(jì)檢監(jiān)察室設(shè)立的。監(jiān)察部干的事，實際就是中央紀(jì)委干的事。

紀(jì)檢部門也探索出一些新的反腐方式方法，對紀(jì)檢體制進(jìn)行了一些改革。比如巡視、全面派駐等。尤其是2015年底，中央紀(jì)委共設(shè)置47家派駐機構(gòu)，實現(xiàn)了對139家中央一級黨和國家機關(guān)的紀(jì)檢全覆蓋，包括立法機關(guān)、司法機關(guān)、政協(xié)、工青婦等人民團(tuán)體。這些制度的熟練運用和發(fā)展，造成了“一條腿長、一條腿短”的不協(xié)調(diào)的問題。長的就是紀(jì)委系統(tǒng)。

而監(jiān)察部囿于只是一個政府部門，囿于行政監(jiān)察法賦予它的職能——監(jiān)督政府機關(guān)及其任命的工作人員，也就是說只能在政府范圍內(nèi)監(jiān)督。這就讓它變成了那條“短腿”。

這種情況下，國家監(jiān)察制度必須隨之調(diào)整、改變，否則就會出現(xiàn)很大的不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)監(jiān)督空白地帶、出現(xiàn)監(jiān)察力不能及的地方。我想，這是設(shè)立國家監(jiān)察委員會最直接的原因，也是最重要的改變。

記者：從國家監(jiān)察委員會的架構(gòu)來看，是要整合目前的反腐資源，這種“融合”是否意味著未來會形成一種“大監(jiān)察”格局？

馬懷德：中國的反腐敗資源包括黨內(nèi)的紀(jì)委系統(tǒng)；政府的監(jiān)察機構(gòu)，以及審計部門；跟行政監(jiān)察在一起辦公的預(yù)防腐敗機構(gòu)；行政體系以外的，有檢察院的反貪、反瀆職機構(gòu)，以及預(yù)防腐敗局。

之所以要整合這些機構(gòu)，是因為這些重要的反腐敗職能分布在行政和司法機關(guān)，多頭承擔(dān)預(yù)防和懲治腐敗的職能，資源分散，沒法集中力量，形成相對統(tǒng)一、獨立的監(jiān)察職能。另外，這些機構(gòu)在職能上也有重疊、重復(fù)之處，檢察院和政府內(nèi)部都有預(yù)防腐敗的機構(gòu)，職能的分散降低了資源的效率。整合這些職能，能夠提高效率，提高權(quán)威性，也可以降低行政成本。

由國家監(jiān)察委員會作為履行監(jiān)督職能的一個國家監(jiān)察機關(guān)，對所有公權(quán)力主體和公職人員行使監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察權(quán)。從中央層面來講，監(jiān)察部、國務(wù)院審計署加上檢察院的反貪、反瀆職、預(yù)防犯罪部門，這些職能和機構(gòu)、人員整合在一個平臺下，納入國家監(jiān)察委員會。那么，原來的機構(gòu)、行使監(jiān)察職能的國家工作人員，統(tǒng)一為國家監(jiān)察委員會的工作人員，既不是政府機關(guān)的工作人員，也不是檢察機關(guān)的工作人員，而是“特有”的國家監(jiān)督機關(guān)工作人員。

記者：由此看來，未來國家監(jiān)察委員會的權(quán)限勢必會很大，對于這樣一個具有龐大權(quán)力的機構(gòu)來說，如何監(jiān)督它的權(quán)力運行？

馬懷德：十八屆六中全會上有一句話，“黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力，不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員。”這意味著，所有的權(quán)力都應(yīng)該接受監(jiān)督，包括國家監(jiān)察委員會也在內(nèi)。

正是因為國家監(jiān)察委員會握有監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察權(quán)，尤其在職能拓展以后，包括行政監(jiān)察、審計、反貪反瀆職、預(yù)防腐敗這些職能都包括進(jìn)去之后，權(quán)力極為龐大，自然要接受來自內(nèi)外兩方面的有效監(jiān)督，才能確保權(quán)力得到正確行使。因此需要在頂層設(shè)計上考慮對各級國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督。

這些監(jiān)督來自幾個方面：第一，國家監(jiān)察委員會是由各級人民代表大會選出來的，自然要接受人大監(jiān)督。人民代表大會選出監(jiān)察委員會委員，機構(gòu)也由選舉產(chǎn)生，當(dāng)然接受人大監(jiān)督。按照憲法規(guī)定，我國最高國家權(quán)力機關(guān)是全國人民代表大會，因此接受人大監(jiān)督是毫無疑問的。這意味著，如果國家監(jiān)察委員會的工作人員在負(fù)責(zé)各級監(jiān)察委員會時存在違法違紀(jì)問題，當(dāng)然會受到各級人民代表大會通過選舉、罷免、質(zhì)詢等方式進(jìn)行監(jiān)督。

第二，監(jiān)督來自內(nèi)部監(jiān)督、自我監(jiān)督。自我監(jiān)督，聽起來不太容易實現(xiàn)，但實際上非常重要。從十八大查處的腐敗大案要案上不難發(fā)現(xiàn)，中紀(jì)委權(quán)力很大。但中紀(jì)委也在強化自我監(jiān)督，解決“燈下黑”的問題。十八屆三中全會后，中紀(jì)委已決定成立紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，加強對中紀(jì)委監(jiān)察部機關(guān)、各省區(qū)市、中央和國家機關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察干部的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，截至目前，中紀(jì)委通報了至少8起紀(jì)檢干部違紀(jì)違法典型案件。

由于國家監(jiān)察委員會和中紀(jì)委合署辦公，自我監(jiān)督力度會越來越大，確保在職能擴大、權(quán)力增加之后的國家監(jiān)察委員會的權(quán)力，能在法律內(nèi)正確運行。

第三種是社會監(jiān)督，主要指社會公眾監(jiān)督，可以檢舉、舉報，這是憲法賦予公眾的權(quán)利。公眾監(jiān)督的渠道方式多種多樣，包括來信來訪、投訴舉報、政務(wù)公開等。此外，社會監(jiān)督也包括媒體監(jiān)督，媒體有獨特的監(jiān)督優(yōu)勢，比如通過調(diào)查、采訪等方式。通過媒體監(jiān)督的方式是比較有效的，尤其在新媒體發(fā)展比較快的情況下，基本實現(xiàn)了任何國家的公權(quán)力主體，都要接受媒體全方位、24小時的監(jiān)督。

還有一個最重要的監(jiān)督，就是來自黨的監(jiān)督。黨的監(jiān)督不是通過中紀(jì)委，而是通過黨委。因為中共中央政治局常委會對中組部、中宣部、中紀(jì)委有監(jiān)督權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。有人說各級黨委書記擔(dān)任監(jiān)察體制改革的小組長，勢必是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身，那黨委誰來監(jiān)督？其實上級黨委和上級紀(jì)委可以監(jiān)督，所以還是會接受各方面的監(jiān)督，這種監(jiān)督確保了各級監(jiān)察委員會，會在一定規(guī)則之下行使權(quán)力、履行職責(zé)。

正是有這種擔(dān)心，更需要我們在頂層設(shè)計、制度建構(gòu)時，考慮到權(quán)力的特性，而有效地加強監(jiān)督。

“《行政監(jiān)察法》存在的問題顯而易見”

記者：我留意到，2016年7月14日，《學(xué)習(xí)時報》發(fā)表了你的《通過修法完善國家監(jiān)察體制》一文，你提到“將《行政監(jiān)察法》更名為《國家監(jiān)察法》”，這是否意味著要在法律框架體系內(nèi)，解決現(xiàn)行紀(jì)委難以適應(yīng)國家法律的問題？

馬懷德：不完全是。那篇文章的主要意思是，《行政監(jiān)察法》存在的問題顯而易見?，F(xiàn)行《行政監(jiān)察法》存在的主要問題有以下幾個方面。

第一，監(jiān)察機關(guān)定位不準(zhǔn)，監(jiān)察對象范圍過窄。關(guān)于監(jiān)察機關(guān)的定位，雖然《憲法》中對國務(wù)院的監(jiān)察工作表述為“監(jiān)察”而非“行政監(jiān)察”，但《行政監(jiān)察法》將監(jiān)察主體定位為行政監(jiān)察機關(guān)，將監(jiān)察對象確定為國家行政機關(guān)及其公務(wù)員、國家行政機關(guān)任命的其他人員，未將立法機關(guān)、司法機關(guān)等國家機關(guān)及其公務(wù)員納入，與《公務(wù)員法》的調(diào)整范圍不銜接，存在監(jiān)督盲區(qū)，未能形成全覆蓋的國家監(jiān)察體系，不利于全面、有效行使國家監(jiān)察權(quán)。

第二，監(jiān)察機關(guān)的獨立性保障不夠。按照《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，我國縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。實踐中，監(jiān)察機關(guān)的干部人事、財物經(jīng)費都由地方政府控制，監(jiān)察機關(guān)在工作中缺乏應(yīng)有的獨立性，影響了監(jiān)察的權(quán)威性。

第三，監(jiān)察手段有限。雖然《行政監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關(guān)檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)等，但由于監(jiān)察手段有限，且偏重事后監(jiān)督，導(dǎo)致一些方式方法在實踐中形同虛設(shè)，難以落實，如第23條，監(jiān)察機關(guān)對“本級人民政府所屬部門和下級人民政府作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的”可以提出監(jiān)察建議的規(guī)定，在實踐中基本沒有得到有效執(zhí)行。

第四，監(jiān)督程序不夠完善。有些行政監(jiān)察程序設(shè)置不科學(xué)，如受理申訴的渠道過于單一，監(jiān)察結(jié)果公開性不足；一些程序規(guī)定過于原則，缺少細(xì)化的操作步驟和要求，如第23條雖然賦予監(jiān)察機關(guān)對人民政府作出的決定違反法律、法規(guī)和國家政策的，享有糾正和撤銷建議權(quán)，但沒有規(guī)定具體程序，實際工作中難以執(zhí)行。限于它（該法）的職能，它不可能做到全覆蓋。它是政府的組成部門，只能監(jiān)督政府其他的部門和政府的工作人員，不可能監(jiān)督到政府以外的立法機關(guān)、司法機關(guān)、社會組織、政協(xié)等。

上述問題導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)和黨內(nèi)監(jiān)督所覆蓋的面不一致。

黨內(nèi)監(jiān)督，對黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部己經(jīng)做到了全覆蓋，不管是人大、政府、法院、檢察院、人民政協(xié)、社會團(tuán)體都能監(jiān)督到。要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政監(jiān)察部監(jiān)督的“面”。雖然它只監(jiān)督黨員和黨組織，但它的覆蓋面真正做到了全覆蓋和無死角。

而行政監(jiān)察覆蓋面太窄，僅限于政府職能部門、各級政府以及政府任命的工作人員，無法實現(xiàn)與黨內(nèi)監(jiān)督“面”的有效重合和銜接，造成監(jiān)督面的“一寬一窄”。

我們說要修改《行政監(jiān)察法》，是給國家監(jiān)察委員會制度重構(gòu)或頂層設(shè)計提供一個路徑。借這個機會修改監(jiān)察法，把《行政監(jiān)察法》修改為《國家監(jiān)察法》，然后在監(jiān)督的對象上實行全覆蓋，在監(jiān)督的手段上不斷地豐富。

在監(jiān)督的機構(gòu)和職能上，實現(xiàn)有效的監(jiān)督、監(jiān)察資源的力量整合，這樣就既達(dá)到了修改法律的目的，又達(dá)到了對國家監(jiān)察制度進(jìn)行頂層設(shè)計的目的，所以這是“一石二鳥”。（資料來源：《中國新聞周刊》、《南方周末》、海外網(wǎng)）