“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策思考

徐海成++賈銳寧

摘要：通過對(duì)中西部地區(qū)與東部地區(qū)收費(fèi)公路盈虧情況進(jìn)行對(duì)比，從“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策調(diào)整角度尋求提高收費(fèi)公路行業(yè)整體經(jīng)濟(jì)績效的途徑。分析認(rèn)為，“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策雖然在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)行業(yè)發(fā)展提供了助力，但是也造成了部分地區(qū)公路項(xiàng)目過度超前規(guī)劃、統(tǒng)貸統(tǒng)還政策適得其反、行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大3個(gè)方面的問題；中西部地區(qū)應(yīng)在公益性項(xiàng)目與市場化項(xiàng)目細(xì)分的基礎(chǔ)上改進(jìn)統(tǒng)貸統(tǒng)還政策，提高公益性公路項(xiàng)目；東部地區(qū)應(yīng)完善政府與社會(huì)資本合作體系，用交叉補(bǔ)助形式緩減中西部地區(qū)公路建設(shè)資金壓力。

關(guān)鍵詞：收費(fèi)公路；經(jīng)濟(jì)績效；“貸款修路，收費(fèi)還貸”；統(tǒng)貨統(tǒng)還

中圖分類號(hào)：F542

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16716248（2016）03009707

[GK-2！-2]

改革開放初期，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的先行官，中國收費(fèi)公路建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)不能適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，迫于財(cái)政資金的壓力，國務(wù)院在1984年制定了“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策。30年來，在該政策的支持下，中國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速發(fā)展，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、滿足人民群眾多樣化出行需求做出了巨大貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，2014年度全國收費(fèi)公路收支平衡結(jié)果為負(fù)1 5711億元，即整體虧損1 5711億元，其中政府還貸公路虧損1 2937億元，這說明“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策制定時(shí)蘊(yùn)含的以收費(fèi)公路里程建設(shè)為先的思想已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)今收費(fèi)公路的發(fā)展，在當(dāng)下改革的十字路口上，有必要對(duì)“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策進(jìn)行重新思考，嘗試通過政策調(diào)整，達(dá)到提高行業(yè)經(jīng)濟(jì)績效、實(shí)現(xiàn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目的。

一、“貸款修路，收費(fèi)還貸”適應(yīng)性分析

在對(duì)“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策提出調(diào)整方案之前，有必要先對(duì)現(xiàn)階段該政策的適應(yīng)性進(jìn)行分析。提出該政策的初衷是為了協(xié)調(diào)財(cái)政資金不足與公路建設(shè)需求之間的矛盾，它的適應(yīng)性建立在兩點(diǎn)前提之上：財(cái)政資金相對(duì)短缺；擬建收費(fèi)公路效益良好，具有還本付息能力（這里的還本付息能力有兩層含義，一是收費(fèi)公路本身經(jīng)濟(jì)效益良好；二是中央財(cái)政資本金投入比例得當(dāng)，使收費(fèi)公路盈余對(duì)償還債務(wù)性資金投入存在可能）。

以上兩個(gè)條件在政策提出伊始顯然成立。首先，當(dāng)時(shí)中國正處于改革開放之初，財(cái)政資金難以彌

補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大資金需求缺口，致使公路建設(shè)資金的籌措只能另尋他路；其次，改革開放初期修

建的收費(fèi)公路多在交通需求旺盛的區(qū)域，收費(fèi)公路建成收費(fèi)后，基本可以償還貸款本息。但是，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在30年后的今天，這兩個(gè)條件是否依舊成立，就需要重新進(jìn)行考量。

經(jīng)過30年的高速發(fā)展，中國已經(jīng)超越日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我們不能再將財(cái)政資金短缺作為貸款修路的借口；由于人們的經(jīng)濟(jì)理性，在行業(yè)融資渠道單一的情況下，最先獲得銀行貸款的收費(fèi)公路必然是經(jīng)濟(jì)效益較好的“優(yōu)質(zhì)”公路，隨著時(shí)間的推移，最終剩下的待建收費(fèi)公路多是周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、車流量較少的“劣質(zhì)”公路，這些“劣質(zhì)”公路的建設(shè)、運(yùn)營成本往往又很高。因此，在不考慮收費(fèi)公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政等一系列與收費(fèi)行為無關(guān)的固定成本的情況下，運(yùn)營期總通行費(fèi)收入甚至都無法彌補(bǔ)運(yùn)營期對(duì)收費(fèi)公路進(jìn)行收費(fèi)所產(chǎn)生的總成本，說明對(duì)建成公路進(jìn)行收費(fèi)是一種不經(jīng)濟(jì)的行為。同時(shí)，統(tǒng)貸統(tǒng)還與“收支兩條線”政策都是在“貸款修路，收費(fèi)還貸”的背景下為了平衡“優(yōu)質(zhì)”公路與“劣質(zhì)”公路的經(jīng)濟(jì)性而提出的，這在一定時(shí)期雖然發(fā)揮了積極的作用，但是可以預(yù)見到，這些臨時(shí)性的政策在不久的將來會(huì)很難繼續(xù)平衡這一矛盾。

可見，“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策提出時(shí)的客觀條件現(xiàn)在并不完全具備，因此有必要對(duì)該政策的效果重新思考。

二、“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策產(chǎn)生的問題

（一）政策逐利性導(dǎo)致收費(fèi)公路過度超前規(guī)劃

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須適度超前已是共識(shí)，因?yàn)楣坊A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)具有先導(dǎo)性，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，地方政府需要對(duì)本地區(qū)收費(fèi)公路進(jìn)行適度超前規(guī)劃。但是，地方政府對(duì)收費(fèi)公路的建設(shè)熱情遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了適度的程度，因?yàn)樵谡兛己恕拔℅DP論”的情況下，公路基礎(chǔ)設(shè)施的修建能直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致公路尤其是高速公路過度修建（封閉的高速公路不但方便收費(fèi)，也能避免其他等級(jí)公路在未來規(guī)劃中改建為高速公路時(shí)遇到的資金和審批問題）。

地方政府愿意修路，但負(fù)責(zé)投資的省交通投資集團(tuán)卻囊中羞澀，在這種情況下，“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策就為地方政府提供了政策融資手段，地方政府更多從政績出發(fā)過度超前規(guī)劃，盲目上馬收費(fèi)公路項(xiàng)目，造成不少收費(fèi)公路車流量很小，項(xiàng)目遠(yuǎn)無法按期還本付息，導(dǎo)致大量虧損。西部地區(qū)這種情況尤為嚴(yán)重，2010年的數(shù)據(jù)顯示，東、中、西部人口數(shù)量與經(jīng)濟(jì)狀況（GDP）依次遞減（分別為41∶32∶27和57∶24∶19），而收費(fèi)公路規(guī)模則為U型（32∶19∶49），除了西部地區(qū)二級(jí)收費(fèi)公路較多這一直接原因以外，過度依賴基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長與政策逐利性才是導(dǎo)致西部收費(fèi)公路過度超前發(fā)展的更深層次的原因[1]。

（二）統(tǒng)貸統(tǒng)還適得其反

如前文所述，“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策導(dǎo)致了許多不具有還本付息能力的收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營，這些項(xiàng)目往往不能按期還本付息。為了平衡收費(fèi)公路項(xiàng)目之間的經(jīng)濟(jì)性，統(tǒng)貸統(tǒng)還政策應(yīng)運(yùn)而生。統(tǒng)貸統(tǒng)還就是按照政、事分開的原則，組建不以盈利為目的、國有性質(zhì)的政府還貸型收費(fèi)公路發(fā)展集團(tuán)公司，由該公司負(fù)責(zé)對(duì)本省或市行政范圍內(nèi)的政府還貸型收費(fèi)公路實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、統(tǒng)一籌集資金、統(tǒng)一運(yùn)營管理、統(tǒng)一維修養(yǎng)護(hù)和統(tǒng)一償還債務(wù)。公司設(shè)立全省或市行政區(qū)范圍內(nèi)的收費(fèi)公路“發(fā)展基金”，將收費(fèi)收入、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)收入與發(fā)行債券所得收入等納入其中，統(tǒng)一管理。

統(tǒng)貸統(tǒng)還政策在平衡地區(qū)內(nèi)收費(fèi)公路經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也產(chǎn)生了許多問題。第一，東部地區(qū)與中部效益較好的省份可以依靠盈利的項(xiàng)目為經(jīng)濟(jì)效益較差的項(xiàng)目緩解還貸壓力，但是中、西部地區(qū)的收費(fèi)公路車流量較小，能產(chǎn)生盈利的項(xiàng)目偏少，加之資金投入比例限制，短期內(nèi)通過統(tǒng)借統(tǒng)還實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)收費(fèi)公路的盈虧平衡不太現(xiàn)實(shí)。第二，該政策的運(yùn)行實(shí)際是隱藏了低效率問題，使收費(fèi)公路經(jīng)濟(jì)績效偏低的問題弱化，我們要認(rèn)清這一政策只是一定時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)，而不是解決問題的長久之策。第三，個(gè)別地區(qū)把統(tǒng)貸統(tǒng)還作為政策擋箭牌，認(rèn)為行政區(qū)域內(nèi)仍有無法還本付息的收費(fèi)公路，需要效益良好的收費(fèi)公路項(xiàng)目繼續(xù)運(yùn)營以平衡盈虧，以此為借口使部分收費(fèi)公路延期收費(fèi)，為行業(yè)帶來極大的社會(huì)輿論壓力。

（三）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大

“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策引起中國收費(fèi)公路發(fā)展過度超前規(guī)劃，對(duì)交通主管部門乃至銀行帶來一定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。交通運(yùn)輸部發(fā)布的《2014年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2014年底，全國收費(fèi)公路建設(shè)累計(jì)債務(wù)性資金投入為42 6520億元，占收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額的694%。其中，銀行貸款40 0806億元，其它債務(wù)2 5714億元，分別占累計(jì)債務(wù)性資金投入的940%和60%。全國收費(fèi)公路債務(wù)余額為38 4514億元，占累計(jì)建設(shè)投資總額的626%?？梢钥闯?，中國收費(fèi)公路建設(shè)資金有近70%為債務(wù)性資金，這其中又有逾90%為銀行貸款，體現(xiàn)出中國收費(fèi)公路投融資渠道的單一性，這種以銀行貸款為主的資金結(jié)構(gòu)放大了公路的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[2]。

同時(shí)，中國收費(fèi)公路承擔(dān)的社會(huì)交通量占比在不斷上升，隨著收費(fèi)公路交通量的穩(wěn)步上升，未來通行費(fèi)收入的增加可以對(duì)償還債務(wù)起到一定的支撐作用[3]，基于這個(gè)原因，交通運(yùn)輸部公路局發(fā)布的《2014年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》解讀認(rèn)為：“從長遠(yuǎn)看，待大規(guī)模建設(shè)高峰過去，建設(shè)規(guī)模會(huì)降下來，路網(wǎng)處于穩(wěn)定完善，每年增加的債務(wù)也會(huì)隨之降低，通行費(fèi)收入會(huì)隨著交通量的增長而增加，收費(fèi)公路的償債能力將不斷增強(qiáng)，屆時(shí)債務(wù)規(guī)模會(huì)逐步下降，收支趨于平衡，直至償還全部債務(wù)?！北疚恼J(rèn)為這種把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的緩解寄托在未來收費(fèi)公路車流量的增長，顯然不是明智的選擇。因?yàn)樵谖磥硪欢〞r(shí)期內(nèi)，收費(fèi)公路的建設(shè)主要集中在西部交通量偏小的地區(qū)，這些收費(fèi)公路項(xiàng)目往往呈現(xiàn)“越收費(fèi)，越虧損”的狀態(tài)，如果“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策不作調(diào)整，通行費(fèi)收入很難對(duì)償還債務(wù)起到作用。

三、政策調(diào)整的對(duì)策及建議

收費(fèi)公路的經(jīng)濟(jì)績效更多是取決于收費(fèi)公路在路網(wǎng)中的作用，而收費(fèi)公路所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與收費(fèi)公路本身的經(jīng)濟(jì)績效并沒有絕對(duì)的關(guān)系。但是，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r往往決定著運(yùn)營成本與車流量的多寡，這些都影響著收費(fèi)公路的經(jīng)濟(jì)績效；而且中國收費(fèi)公路屬于屬地管理模式，政策的調(diào)整往往隨行政區(qū)域的不同而不同。因此，這里以地理區(qū)域?yàn)橹埸c(diǎn)對(duì)“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策的調(diào)整進(jìn)行分析。

中國東部、中部、西部的收費(fèi)公路發(fā)展?fàn)顩r有很大差別，其中東部整體績效較好，而中、西部地區(qū)因?yàn)榻煌枯^小、運(yùn)營管理體制落后導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)績效較差。當(dāng)然，并非東部所有地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績效都比中西部地區(qū)好，東部也存在如山東省這樣年虧損1591

億元的省份。所以，這里僅僅是針對(duì)不同地區(qū)較共性的問題來對(duì)“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策作出分地區(qū)的調(diào)整建議。

（一）中、西部地區(qū)

中西部地區(qū)收費(fèi)公路經(jīng)濟(jì)績效差，有些省份地區(qū)甚至出現(xiàn)“越收費(fèi)，越虧損”的極端現(xiàn)象。表1、表2是2013年與2014年中部和西部地區(qū)收費(fèi)公路盈虧情況。從表1與表2可以看出表1、表2、表3數(shù)據(jù)由《2013年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》與《2014年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理而來。，中、西部地區(qū)除了西藏沒有收費(fèi)公路外，只有安徽兩年均未出現(xiàn)虧損，其余各?。ㄖ陛犑校灾螀^(qū)）均出現(xiàn)不同程度的虧損。其中中部地區(qū)2014年整體虧損3691億元，平均每省虧損461億元，西部地區(qū)2014年（不包含西藏）整體虧損6744億元，平均每?。ㄖ陛犑?，自治區(qū)）虧損674億元。

同時(shí)，在有數(shù)據(jù)支撐的省份（湖南、內(nèi)蒙古、貴州、新疆沒有2013年相應(yīng)數(shù)據(jù)，西藏沒有收費(fèi)公路），中、西部地區(qū)只有安徽與四川2013年至2014年收費(fèi)公路虧損在減少（或盈余在增加），其余各省（直轄市，自治區(qū)）2013年至2014年虧損均呈遞增趨勢?？梢灶A(yù)見，隨著中國收費(fèi)公路建設(shè)逐步向西部地區(qū)、山區(qū)延伸，如果仍延續(xù)以往“貸款修路，收費(fèi)還貸”的傳統(tǒng)政策，不進(jìn)行一定的政策調(diào)整，這一虧損額度尤其是西部地區(qū)的虧損額還要不斷上漲。

1公益性項(xiàng)目與市場化項(xiàng)目細(xì)分

收費(fèi)公路項(xiàng)目分為公益性項(xiàng)目與市場化項(xiàng)目[4]，具體可以根據(jù)收費(fèi)公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政費(fèi)用等與收費(fèi)行為無關(guān)的固定成本（A）、運(yùn)營期總通行費(fèi)收入（B）與運(yùn)營期收費(fèi)總成本（C）的關(guān)系分為3類，其中A指貸款本息以及收費(fèi)公路不進(jìn)行收費(fèi)也要產(chǎn)生的費(fèi)用（如養(yǎng)護(hù)費(fèi)用與路政管理費(fèi)用），B指運(yùn)營期通行費(fèi)收入，C指運(yùn)營期與收費(fèi)行為相關(guān)的運(yùn)營成本。第一類，B>A+C，說明運(yùn)營期通行費(fèi)收入不僅足夠支付運(yùn)營期各項(xiàng)與收費(fèi)行為相關(guān)的運(yùn)營成本，還可以支付貸款本息以及那些與收費(fèi)行為無關(guān)的費(fèi)用，這類收費(fèi)公路項(xiàng)目運(yùn)營期滿可以產(chǎn)生盈余。第二類，B>C、B

第一類項(xiàng)目屬于“優(yōu)質(zhì)”項(xiàng)目，可以進(jìn)行市場化運(yùn)營，第二類項(xiàng)目將A+C-B部分通過財(cái)政補(bǔ)貼（要合理確定財(cái)政性資金投入比例，使市場資金投入量不偏離其合理回報(bào)范圍），也能達(dá)到市場化運(yùn)營的臨界條件，而第三類項(xiàng)目則不具備市場化運(yùn)營的可能。從2014年中西部各省（直轄市、自治區(qū)）盈虧情況來看，中西部地區(qū)除了安徽省以外，整體情況均是B

然而在現(xiàn)行政策下，無論何種項(xiàng)目，都統(tǒng)一采用“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，形成大面積虧損。因此，如果將不同項(xiàng)目的公路進(jìn)行細(xì)分，區(qū)別對(duì)待，可以有效提高經(jīng)濟(jì)績效。其中，第一、二類項(xiàng)目符合市場化條件或者經(jīng)過政府補(bǔ)貼可以達(dá)到市場化條件，仍可采用原先“貸款修路，收費(fèi)還貸”的政策模式，這兩類項(xiàng)目統(tǒng)稱為市場化項(xiàng)目；西部地區(qū)車流量偏少，但是許多收費(fèi)公路出于社會(huì)價(jià)值、軍事價(jià)值、政策價(jià)值考慮仍需建設(shè)，若是對(duì)其收費(fèi)，會(huì)出現(xiàn)第三類情況，造成經(jīng)濟(jì)損失。應(yīng)該將此類項(xiàng)目定義為公益性項(xiàng)目，以便和經(jīng)濟(jì)效益較好的市場化項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分，使不適合市場化的項(xiàng)目退出市場，減少虧損從而提高績效。而政策資金向公益性項(xiàng)目傾斜，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大的效用。

2重塑“兩個(gè)公路體系”在對(duì)市場化項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分的基礎(chǔ)上，公益性項(xiàng)目無論采用何種運(yùn)營模式都會(huì)形成收支缺口，根本原因在于公益性收費(fèi)公路所在區(qū)域的車流量偏小。采取政府還貸的運(yùn)營模式，勢必會(huì)出現(xiàn)“越運(yùn)營，越虧損”的局面。而采用經(jīng)營性公路的模式更是不切實(shí)際，因?yàn)樽鳛槔硇越?jīng)濟(jì)人，沒有人會(huì)接手一份必然虧損的項(xiàng)目。因此，中西部地區(qū)的公益性項(xiàng)目應(yīng)由政府財(cái)政兜底建設(shè)資金，并免收通行費(fèi)，使公路回歸公益性本質(zhì)。當(dāng)然，在這一過程中仍需依托市場，由政府間接提供的方式建設(shè)收費(fèi)公路（如BT模式），來規(guī)避政府直接提供所導(dǎo)致的政府尋租等問題，在建設(shè)環(huán)節(jié)提高經(jīng)濟(jì)績效。同時(shí)應(yīng)該注意到，財(cái)政資金相對(duì)短缺時(shí)，如果免收通行費(fèi)，在沒有“收費(fèi)還貸”的情況下，如何有效利用社會(huì)資本成為一個(gè)新的問題。本文認(rèn)為可以采取影子收費(fèi)的模式（屬于PPP模式的一種，下文將介紹），一方面使公路回歸公益性本質(zhì)，另一方面可以吸引社會(huì)資本投入公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。

現(xiàn)有“兩個(gè)公路體系”中，非收費(fèi)的普通公路體系提供基本公共服務(wù)，主要由國省干線和農(nóng)村公路

組成，具有覆蓋范圍廣、服務(wù)均等化等特點(diǎn)，以政府公共財(cái)政投入為主。收費(fèi)公路體系提供效率服務(wù)，主要由高速公路為主體組成，是中國公路網(wǎng)的主骨架。然而，普通公路與高速公路的區(qū)別只是技術(shù)等級(jí)不同，與是否適合“收費(fèi)還貸”政策沒有直接關(guān)系，因此現(xiàn)有的“兩個(gè)公路體系”會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益較差的公益性高速公路項(xiàng)目盲目采用“收費(fèi)還貸”政策，形成效率損失。當(dāng)財(cái)政資金相對(duì)充裕時(shí)，使公益性高速公路項(xiàng)目完全回歸其公益屬性是對(duì)“兩個(gè)公路體系”的一個(gè)沖擊。

從長遠(yuǎn)看，“貸款修路，收費(fèi)還貸”的公路投融資模式應(yīng)成為政府公共財(cái)政投資公路建設(shè)重要和有益的補(bǔ)充，而不應(yīng)成為主導(dǎo)[5]。因此，在財(cái)政資金允許時(shí)，應(yīng)將公益性公路項(xiàng)目納入非收費(fèi)公路體系，按照普通公路管理，重塑“兩個(gè)公路體系”，不僅能使這些社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目回歸公益性本質(zhì)，而且能夠有效提高收費(fèi)公路行業(yè)的整體績效。

3逐步減少政府還貸性收費(fèi)公路理論和實(shí)踐都證明了政府還貸性收費(fèi)公路的運(yùn)營效益總體要比經(jīng)營性收費(fèi)公路差，中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)卻多以政府還貸性收費(fèi)公路為主。截至2014年底，西部的陜西省政府“收費(fèi)還貸”公路4 62578 km，經(jīng)營性收費(fèi)公路59012 km，分別占收費(fèi)公路里程的8869%和1131%。中部的山西省政府“收費(fèi)還貸”公路4 6450 km，經(jīng)營性收費(fèi)公路1 4059 km，分別占收費(fèi)公路里程的768%和232%。這與東部浙江省政府還貸收費(fèi)公路4838 km，經(jīng)營性收費(fèi)公路4 9349 km，分別占收費(fèi)收費(fèi)公路里程的89%和911%的比例相差甚遠(yuǎn)，而浙江省政府還貸收費(fèi)公路在2014年盈余25億元，是少數(shù)幾個(gè)盈利的省份之一。

在原有公路項(xiàng)目沒有明確分類時(shí)，由于社會(huì)資本的逐利性，經(jīng)濟(jì)效益低下的公益性項(xiàng)目往往無法市場化運(yùn)營，只能采取政府還貸的運(yùn)營模式，因此西部地區(qū)因?yàn)楣嫘皂?xiàng)目較多的緣由導(dǎo)致政府還貸公路比例較高，在現(xiàn)有行政壟斷體制下，這進(jìn)一步降低了中西部地區(qū)收費(fèi)公路行業(yè)的經(jīng)濟(jì)績效。一旦對(duì)公路項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分，將公益性項(xiàng)目回歸其公益性本質(zhì)，市場化項(xiàng)目的運(yùn)營模式完全可以以經(jīng)營性為主，繼而逐漸減少中西部地區(qū)政府還貸性收費(fèi)公路的比例，從而提高運(yùn)營效率，這種通過提高運(yùn)營效率來節(jié)省資金的方式可以看作是一種隱性的籌資行為。

4統(tǒng)貸統(tǒng)還政策需隨之調(diào)整在“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策做出調(diào)整之前，中西部地區(qū)能產(chǎn)生盈余的收費(fèi)公路項(xiàng)目少之又少。以西部地區(qū)的陜西為例，2014年總計(jì)虧損3728億元，面對(duì)如此大的整體虧損，無論陜西省政府如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)，都很難通過統(tǒng)貸統(tǒng)還政策平衡省內(nèi)項(xiàng)目盈虧。簡而言之，能夠產(chǎn)生盈余的項(xiàng)目對(duì)于整個(gè)地區(qū)為數(shù)眾多的虧損項(xiàng)目而言實(shí)在是杯水車薪，統(tǒng)貸統(tǒng)還政策無法發(fā)揮其應(yīng)有作用，該政策在中西部地區(qū)的實(shí)施往往弊大于利。

如果“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策能做出調(diào)整，在統(tǒng)貸統(tǒng)還政策中也應(yīng)將市場化項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目分類對(duì)待。其中市場化項(xiàng)目仍延續(xù)之前的統(tǒng)貸統(tǒng)還政策。而公益性項(xiàng)目則不進(jìn)行收費(fèi)，由財(cái)政資金建設(shè)、管理及養(yǎng)護(hù)，不再參與統(tǒng)貸統(tǒng)還。這樣可以使經(jīng)濟(jì)效益較好的市場化項(xiàng)目互相平衡盈虧，不會(huì)因?yàn)楣嫘皂?xiàng)目的虧損而導(dǎo)致統(tǒng)貸統(tǒng)還政策失靈，最大限度地發(fā)揮政策的作用。同時(shí)，還必須隨之進(jìn)行“收費(fèi)站點(diǎn)撤并”與“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整”等配套舉措，降低道路使用者負(fù)擔(dān)，兼顧各方利益，減少社會(huì)矛盾，保障政策順利調(diào)整[6]。

值得一提的是，2015年7月21日交通運(yùn)輸部發(fā)布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿，將統(tǒng)貸統(tǒng)還政策調(diào)整為統(tǒng)借統(tǒng)還：政府收費(fèi)公路中的高速公路實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，以該路網(wǎng)實(shí)際償債期為準(zhǔn)確定收費(fèi)期限。高速公路以外的政府收費(fèi)公路，維持現(xiàn)行規(guī)定。所謂統(tǒng)借統(tǒng)還，即在一省范圍內(nèi)實(shí)行“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”。交通運(yùn)輸部法制司副司長魏東表示，以省為單位對(duì)高速公路實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理，可降低政府收費(fèi)公路的融資和運(yùn)營成本，提高管理效率，增強(qiáng)政府償債能力，降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，若仍以路段為單位核算收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和期限，會(huì)影響路網(wǎng)的整體性和通行服務(wù)效率[7]。這一調(diào)整并不能解決上文提到的統(tǒng)貸統(tǒng)還造成的3個(gè)問題，因此，本文認(rèn)為統(tǒng)貸統(tǒng)還政策的調(diào)整仍需以公益性項(xiàng)目與市場化項(xiàng)目劃分為前提。

（二）東部地區(qū)

東部地區(qū)收費(fèi)公路整體效益較中西部為好。表3是2013年與2014年東部地區(qū)收費(fèi)公路盈虧情況。由表3可知， 2013年上海盈余12億元、江蘇盈余05億元；2014年上海盈余18億元、浙江盈余25億元、廣東盈余39億元。在2013年全國整體虧損661億元與2014年全國整體虧損1 5711億元的情況下，這樣的經(jīng)濟(jì)效益實(shí)屬不易。

1堅(jiān)持統(tǒng)貸統(tǒng)還，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付

東部地區(qū)許多省份雖然存在少數(shù)經(jīng)濟(jì)效益較差的公路項(xiàng)目，但是仍然可以通過在各地區(qū)實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還政策來實(shí)現(xiàn)整個(gè)地區(qū)的盈虧平衡。當(dāng)然，對(duì)項(xiàng)目的細(xì)分可以最大限度地解決統(tǒng)貸統(tǒng)還政策帶來的問題。但是，任何政策的調(diào)整都有成本，對(duì)項(xiàng)目的細(xì)分以及后續(xù)政策調(diào)整也需要付出一定的成本。因此，如果統(tǒng)貸統(tǒng)還政策在東部地區(qū)的實(shí)施仍然利大于弊，那么不做出調(diào)整將是更加經(jīng)濟(jì)的做法。歸根結(jié)底，東部地區(qū)部分項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益偏低而導(dǎo)致整個(gè)地區(qū)收費(fèi)公路行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益偏低的問題并不十分明顯，在一定時(shí)期內(nèi)無需對(duì)政策進(jìn)行明顯調(diào)整，只要沿襲原有統(tǒng)貸統(tǒng)還政策即可基本平衡地區(qū)內(nèi)的盈虧，如江蘇省雖然在2014年虧損05億元，但是在2013年卻盈余05億元，一定時(shí)期內(nèi)可以做到盈虧平衡。

東部發(fā)達(dá)地區(qū)在確保自身盈虧平衡的基礎(chǔ)上，應(yīng)探索地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付制度，努力促進(jìn)全國范圍內(nèi)收費(fèi)公路行業(yè)的盈虧平衡。尤其是將東部地區(qū)的盈余轉(zhuǎn)移支付至中西部落后地區(qū)的公路建設(shè)中，緩解中西部地區(qū)公路建設(shè)融資壓力。這一制度可以看作是統(tǒng)貸統(tǒng)還政策向全國范圍的一種延伸。世界銀行 2007 年發(fā)布的《中國高速公路：連接公眾與市場，實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展》報(bào)告就曾經(jīng)指出：“為滿足中西部交通量不足地區(qū)公路的需求，中國政府可以考慮采用全國統(tǒng)一路費(fèi)征收政策。這一政策目標(biāo)是將成熟高速公路上的收入轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)省份低容量和非盈利公路的建設(shè)上。這一方法旨在彌補(bǔ)部分省份的收入不足，直至所有公路債務(wù)完全償清為止。許多國家，尤其是歐洲國家的收費(fèi)公路發(fā)展運(yùn)用的都是這種方法。以日本和法國為例，這類交叉補(bǔ)助被認(rèn)為是支持高速公路網(wǎng)發(fā)展的關(guān)鍵手段?！盵8]

2采用PPP模式，完善投融資體制改革開放以來，東部地區(qū)尤其是東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直走在全國前列，從未來的發(fā)展趨勢來看，這一地區(qū)將在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)雙重任務(wù)：一是擔(dān)負(fù)起先進(jìn)技術(shù)研發(fā)，促進(jìn)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提升國家經(jīng)濟(jì)競爭力，維持全國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的作用；二是為西部大開發(fā)和全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的支持。因此，在收費(fèi)公路行業(yè)內(nèi)，東部地區(qū)也應(yīng)起到這種引領(lǐng)作用，積極完善“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，通過政策的完善提高經(jīng)濟(jì)績效，同時(shí)為西部落后地區(qū)積累經(jīng)驗(yàn)。

東部地區(qū)未來仍有收費(fèi)公路建設(shè)需求，《廣東省2013年至2017年高速公路建設(shè)計(jì)劃》顯示廣東省2015年后仍有4 730公里的高速公路建設(shè)規(guī)劃，同時(shí)，廣東省收費(fèi)公路運(yùn)營效率也存在進(jìn)一步提升的空間。這就需要解決“怎樣貸款”與“怎樣收費(fèi)”的問題，在今后的實(shí)踐中探索并完善投融資體制，建立中央、地方和私人企業(yè)共同參與，政府和市場邊界合理劃分的規(guī)范有序公路建設(shè)投資格局。

PPP模式是一種政府與社會(huì)資本合作的模式，也是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項(xiàng)目融資模式。該模式鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。依據(jù)被特許者報(bào)酬來源不同，可以將PPP模式分為兩種基本特許模式：收費(fèi)特許與“按績效支付”特許（影子收費(fèi)）[9]。收費(fèi)特許模式已經(jīng)被中國收費(fèi)公路行業(yè)所熟識(shí)，BOT模式就是典型的收費(fèi)特許模式。而“按績效支付”特許在中國收費(fèi)公路行業(yè)則較新穎。該模式可以緩解政府債務(wù)

問題，產(chǎn)生的債務(wù)由私營企業(yè)承擔(dān)，政府在特許期限內(nèi)只需逐期支付一定數(shù)額資金，這與一次性支付公路建設(shè)資金相比減少許多壓力[10]。同時(shí)這種模式還能解決“公路不收費(fèi)”與“吸引社會(huì)資本”的矛盾，是下一步中國收費(fèi)公路行業(yè)需要積極探索和嘗試的公路融資模式。東部地區(qū)站在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿領(lǐng)域，應(yīng)該率先完成PPP模式在收費(fèi)公路行業(yè)的應(yīng)用，豐富“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策內(nèi)涵，以供中西部地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。

四、結(jié)語

收費(fèi)公路的經(jīng)濟(jì)績效與其所在地區(qū)并沒有絕對(duì)的關(guān)系，以地區(qū)分類來對(duì)“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策進(jìn)行調(diào)整主要是考慮到中國公路的屬地管理模式。因此，按地區(qū)分類調(diào)整只是一個(gè)宏觀的著眼點(diǎn)，而按收費(fèi)公路項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性與公益性分類調(diào)整才是核心。

中西部地區(qū)以公益性項(xiàng)目與市場化項(xiàng)目的細(xì)分為前提，對(duì)兩類項(xiàng)目的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)與管理實(shí)行不同的體系。市場化項(xiàng)目基本沿襲之前的“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，而公益性項(xiàng)目由財(cái)政資金提供，盡力回歸其公益性本質(zhì)，不再進(jìn)行收費(fèi)，打破凡是高速公路就收費(fèi)的政策慣性。在此基礎(chǔ)上，與減少政府還貸性收費(fèi)公路比例、調(diào)整“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策等配套措施結(jié)合，重塑中西部地區(qū)收費(fèi)公路體系，提高行業(yè)經(jīng)濟(jì)績效。而東部地區(qū)仍需作為行業(yè)發(fā)展的前沿試點(diǎn)，不斷完善投融資體制與PPP模式在行業(yè)的應(yīng)用，豐富“貸款修路，收費(fèi)還貸”的政策內(nèi)涵，在穩(wěn)定與提高本地區(qū)行業(yè)內(nèi)經(jīng)濟(jì)績效的基礎(chǔ)上對(duì)中西部落后地區(qū)提供資金與經(jīng)驗(yàn)上的雙重支持。

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