論依法治國視域下信訪機制重構(gòu)

鄧少君 簡世華

論依法治國視域下信訪機制重構(gòu)

鄧少君 簡世華*

中國信訪在本質(zhì)上是黨的群眾工作路線的重要組成部分，是人民群眾表達訴求、維護權(quán)益、參政議政的重要途徑。目前，中國信訪總量仍在高位運行，呈現(xiàn)利益主體多元化、利益關(guān)系多層次、利益動因多方面等諸多特征，并涉及法律、政策、體制、民眾心理等諸多因素，特別是部分信訪主體的放任性超越了法律和制度的約束性，某種程度上扭曲了信訪制度的政治意義和正面意義，使信訪活動中的負面因素不斷積累，也使信訪功能作用在某種意義上被變性和扭曲。在依法治國視域下，中國信訪的出路在于盡快推行法治信訪、責(zé)任信訪、陽光信訪。

信訪功能工作機制法治信訪責(zé)任信訪陽光信訪

中國信訪制度最早可溯源于歷史上的直訴制度。據(jù)《魏書·刑法志》記載，太武帝年間，朝廷設(shè)“登聞鼓”，百姓如果有冤屈，可直接訴求于皇帝。①楊和德：《群體性事件研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2006年版，第85頁。以后各朝歷代在地方衙門均設(shè)置一面“喊冤鼓”，供老百姓鳴冤之用。發(fā)展到當(dāng)代中國，信訪主要是指公民、法人或者其他組織采取書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級執(zhí)政黨的委員會和人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況、提出建議或者投訴請求，依法由各級行政機關(guān)處理的活動。②國務(wù)院《中華人民共和國信訪條例》（2015年）第二條。在當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、各種利益糾葛交錯復(fù)雜的風(fēng)險社會里，在全面推進依法治國的背景下，信訪既表現(xiàn)出了為黨分憂、為民解難的渠道作用，又呈現(xiàn)出了種種與社會主義法治不相符合的現(xiàn)象，可以說是既有特性又很任性，需要深入研究、直面弊端，深化改革、尋求出路。

一、信訪的意義與特點

信訪作為信訪人（公民、法人或者其他組織）一種直接的利益表達形式，實際上是除法律以外的又一種矛盾糾紛解決路徑。憲法第四十一條第一、二款和第二十七條第二款的相關(guān)規(guī)定，是信訪活動的憲法依據(jù)。對于各級黨委和政府而言，信訪工作主要是接受公民訴求、了解民情民意、化解矛盾糾紛、排解不良情緒、疏解社會問題；同時信訪工作也是黨委政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是宣傳黨的路線方針政策、國家法律法規(guī)的窗口和陣地，是在推進落實國家經(jīng)濟社會發(fā)展重大工作部署和深化改革發(fā)展進程中發(fā)現(xiàn)問題、尋找短板、明確改進方向的重要渠道和路徑，以利更好地調(diào)整今后繼續(xù)努力的方向、目標(biāo)、方案和措施。信訪工作做得好，可以更好地凝聚民心、匯集民智、集成民力，從而助力建設(shè)更加美好和諧的社會，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。對于廣大人民群眾而言，通過信訪能夠表達涉及自身切身利益的各種訴求，并依靠黨委政府的信訪工作機構(gòu)去協(xié)調(diào)解決自身面臨的實際困難；也可以向黨委政府提出經(jīng)濟社會發(fā)展整體規(guī)劃或某項政策、某項工作的具體建議意見，積極參與謀劃國家發(fā)展大計和長治久安之策。因此，信訪工作與國家經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展密不可分，與和諧社會建設(shè)密不可分，與社會公眾的平安穩(wěn)定密不可分。③周紹強、邵瑩男：《探索解決信訪問題的新機制》，載《華章》2014年第27期。信訪在本質(zhì)上是黨的群眾工作路線的重要組成部分，是人民群眾表達訴求維護自身權(quán)益的重要渠道，是國家公民廣泛參政議政的重要方式，是社會主義民主法治的重要體現(xiàn)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基礎(chǔ)性工作。

毋庸諱言，目前中國信訪的理論與實際仍存在差距，信訪的理論意義與其呈現(xiàn)出的現(xiàn)實特點存在一定程度的悖理。在實踐中表現(xiàn)出以下特點：從信訪形勢的表征來看，信訪總量仍在高位運行，群眾進京到省上訪特別是擇機上訪、重訪非訪居高不下，過去10年全國每年信訪總量從近1400萬件到800萬件徘徊，④陳澤偉：《解決信訪問題須深化制度改革走法治道路》，載《瞭望》2012年9月12日。其中廣東省近5年也在20-30萬件/年的區(qū)間徘徊；尤其在某些特定時期和特殊時段，進京非正常上訪及大規(guī)模到省集體上訪趨于頻繁。從信訪反映的領(lǐng)域來看，征地拆遷、涉法涉訴、勞動社保、環(huán)境保護和部分涉軍退役人員待遇等問題成為群眾信訪熱點和焦點。這些矛盾糾紛問題呈現(xiàn)利益主體多元化、利益關(guān)系多層次、利益動因多方面等諸多特征，⑤陳國強：《把信訪納入法治化軌道》，沈陽群工網(wǎng)，2015年5月20日訪問。涉及政策、法律、體制、文化傳統(tǒng)、社會心理等諸多因素，且絕大多數(shù)問題是歷史遺留的“釘子案”“骨頭案”等“老大難”積案，“一攬子”解決的難度非常大。從社會環(huán)境的變化來看，傳統(tǒng)媒體和新興自媒體的發(fā)展以及對信訪問題的炒作，容易使各種社會矛盾的傳播速度加快、關(guān)聯(lián)程度加強、處理難度加大、社會影響加深，還往往出現(xiàn)“多米諾骨牌”效應(yīng)，使個別問題牽扯出系列問題，個體問題演化成群體問題，一個領(lǐng)域、一個地方發(fā)生的問題波及其他領(lǐng)域、其他地方，乃至成為全國性問題。境內(nèi)外敵對勢力插手信訪事件也從未消停，民族分裂分子和國際敵對勢力企圖通過插手、煽動、預(yù)謀、策動、宣傳等方式，利用部分上訪人員的一些合法夾帶非法的聚集活動，竭力把少數(shù)群體信訪變成有組織的群體性事件，進而把局部問題擴大化、經(jīng)濟問題政治化、網(wǎng)上問題現(xiàn)實化、國內(nèi)問題國際化。這些特點在某種程度上扭曲了信訪的政治意義和正面意義，使信訪活動中的負面因素不斷積累，也使信訪工作本身在某種意義上被變性和扭曲。

二、信訪的主體與功能

在全面推進依法治國背景下，信訪作為國家治理和社會治理的組成部分，受國家法律法規(guī)、政策甚至社會道德、習(xí)俗的保護和約束。解讀信訪問題首先必須明確信訪的主體。通常來講，信訪的主體就是信訪人和辦信人，兩者統(tǒng)一于整個信訪活動之中。信訪人即向黨委政府表達信訪訴求事項的社會成員，具體包括公民、法人或者其他社會組織。信訪人提出信訪訴求表達事項，是信訪活動的開始。辦信人是一個較寬泛的概念，主要指黨委政府接受、處理信訪事項的部門和人員。由于辦理信訪事項是一個工作流程，存在各個層級、各個入口、各個環(huán)節(jié)、各個節(jié)點，并不能為一個人或者一個部門甚至一級政府所包攬，因此一般既包括各級黨委和政府的信訪部門及其工作人員，也包括信訪事項所涉及的有關(guān)職能部門及其工作人員，這里的工作人員自然包括各級領(lǐng)導(dǎo)干部。信訪主體之間存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這一關(guān)系主要以國務(wù)院《信訪條例》為依據(jù)，同時各地也有進一步的政策法規(guī)解讀，如廣東省2014年4月8日出臺的《廣東省信訪條例》作為地方性法規(guī)，也是調(diào)整廣東省內(nèi)信訪主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的主要依據(jù)之一。

信訪的功能歸納起來有權(quán)利救濟、化解矛盾、責(zé)任監(jiān)督、意見建議等四個方面。權(quán)利救濟功能是指當(dāng)公民自己的權(quán)利受到侵害或得不到保障時，可以通過信訪渠道表達訴求，進而通過信訪部門的協(xié)調(diào)處理使自身受損或無法享受的合法合理權(quán)利得到救濟，比如外來農(nóng)民工子女受教育權(quán)利、外嫁女參與集體經(jīng)濟分紅權(quán)利、環(huán)衛(wèi)工人享受相應(yīng)工資待遇的權(quán)利等?；饷芄δ苁侵父鞣N矛盾糾紛通過信訪渠道反映出來，再通過信訪部門的積極協(xié)調(diào)和跟蹤，使這些社會矛盾在相應(yīng)的職能部門主導(dǎo)或協(xié)調(diào)下得以調(diào)解和解決。比如農(nóng)村基層換屆選舉過程中出現(xiàn)的不同宗族之間的矛盾、征收農(nóng)村集體土地過程中產(chǎn)生的基層政府、開發(fā)商等與農(nóng)民之間的矛盾等等。責(zé)任監(jiān)督功能是指群眾通過信訪渠道向上級黨委政府反映當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部的勤政和廉政情況，另一方面信訪部門也可以從協(xié)調(diào)處理群眾反映的社會矛盾中調(diào)查發(fā)現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的違法亂紀行為，并向紀檢監(jiān)察機關(guān)提出問責(zé)意見，有助于深入推進反腐肅貪、廉潔黨風(fēng)政風(fēng)。意見建議功能是指群眾對當(dāng)時黨委政府開展的工作或出臺的政策決策通過來信來訪來電來人等方式提出意見建議，使黨委政府及時了解民情民意并對工作、政策、決策及時作出相應(yīng)調(diào)整。比如在黨中央粉碎“四人幫”后的甄別平反工作中，中央收到大量群眾來信，對平反甄別工作提出大量的意見建議，最終使大批被迫害的干部得以平反昭雪。信訪的上述功能，目前盡管還沒有得到充分發(fā)揮，在某些時候甚至被忽視、忽悠，但其內(nèi)涵意蘊是符合人類追求正義價值目標(biāo)取向的，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政治國和中國特色社會主義制度優(yōu)越性的一個體現(xiàn)，也是中國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

三、信訪中的任性與歸因

“任性”的漢語詞意是指放任自己的性子，不加約束。⑥中國社會科學(xué)語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館2001年版，第1067頁。用“任性”來形容當(dāng)今中國信訪中的某些現(xiàn)象比較貼切。在信訪現(xiàn)實中，確實存在不少信訪者聽?wèi){秉性行事，執(zhí)拗使性，無所顧忌，甚至肆意放縱，以求滿足自己的欲望或者達到自己某種不正當(dāng)?shù)哪繕?biāo)。具體表現(xiàn)為信訪人不到指定的場所和按規(guī)定程序到有權(quán)處理信訪事件的機關(guān)和組織提出訴求，而是采取蓄意的、過激的、相關(guān)法律法規(guī)限制或禁止的方式方法，以集訪、鬧訪、纏訪、越級等形態(tài)出現(xiàn)的，直接影響黨政機關(guān)辦公秩序、損害社會治安秩序、惡化地方建設(shè)發(fā)展環(huán)境，甚至妨礙國家安全和公共安全的上訪行為。這個“任性”特點在文學(xué)上已被夸張地表現(xiàn)出來，小說《我不是潘金蓮》⑦劉震云：《我不是潘金蓮》，長江文藝出版社2012年版。就深入刻畫了中國社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)信訪主體的悲喜與酸甜，信訪的“任性”成為一場信訪主體之間的捉迷藏游戲。信訪人因自身反映的訴求無法滿足，不斷越級到省進京上訪，以求得到高層的重視和問題的解決；辦信人本身無法解決信訪人的訴求，卻又迫于維穩(wěn)壓力不得不采取各種方式勸返欲到省進京的上訪人，地方政府迫于維穩(wěn)第一責(zé)任的壓力，有的沖破法律底線來解決信訪人的訴求問題，這樣實則形成周而復(fù)始的惡性循環(huán)。在這個過程中，有個人精神的煎熬，有公共資源的浪費，有部分干部的貪腐，有部門（地方）之間的推諉，更有社會矛盾的激化。對于有非正常的訴求而采取非正常上訪行為的信訪人來說，上訪之路其實就是一條不歸之路。因為在事實上，所有信訪人的訴求在北京是無法獲得解決的，但仍有信訪人信念堅定、義無反顧地走向北京，從此便陷入了辦信人圍追堵截與上訪人突圍、破追、防堵和反截的無休無止的循環(huán)怪圈。在這個怪圈中，上訪人首當(dāng)其沖，他們既要背負個人身心折磨之痛，更要承擔(dān)家庭無辜受累之痛。也許從法律的角度看，這些非正常上訪人的行為是冷冰冰的“擾亂社會治安，破壞社會大局的和諧穩(wěn)定”出格行為；但從人性的角度出發(fā)，多數(shù)非正常上訪的訪民們家庭破裂、精神偏執(zhí)、肉體折磨，可以說是被拋棄到社會邊緣的人群。比如廣東魏氏一家，因其老父親的一個根本無法解決的訴求，全家五兄弟十幾年集體輪番進京非正常上訪，最終出現(xiàn)極端行為，至今已造成妻離子散、家破人亡，慘不忍睹。對基層長期從事勸返工作的信訪工作者而言，勸返之路也是痛不堪言。他們本應(yīng)該坐在人民來訪接待廳里接訪，卻無奈走上旅途日夜兼程、千方百計上京勸返。接訪是《信訪條例》規(guī)定的內(nèi)容，是信訪工作的重心、群眾工作的抓手，是信訪工作者的光榮職責(zé)；而勸返沒有法律依據(jù)，沒有安全保障，有的只是上級無形的壓力和精神的高度緊張，目的是確保不能倒流、確保不能出事，更要確保不被媒體曝光、不被上級通報追責(zé)。

信訪中的“任性”，看似小事，可是它于國家、于社會不但沒有增添一份和諧與安寧，還平添了許多包袱和壓力。它給敵對勢力以可乘之機，西方敵對勢力無時不在尋找機會破壞國家的形象，離散社會的人心。信訪中的“任性”一旦被媒體曝光，就立即成為西方勢力插手干預(yù)中國內(nèi)政的借口，他們打著“人權(quán)”的旗號指責(zé)中國政府，貶低國家的形象和國際地位。信訪中的“任性”直接造成國家和社會資源的巨大浪費?？h級以下政府投入到勸返工作中的人力、物力、財力已遭遇社會吐槽，這不在少數(shù)的投入往往對社會發(fā)展帶來負作用。如深圳穆某，20年持續(xù)進京非正常上訪，深圳市某區(qū)對其一人的攔截勸返工作投入經(jīng)費超過百萬之多，這里還不算耗費的人力。許多地方政府花費不菲勸返了進京上訪的群眾，確保了首都社會大局的一時和諧穩(wěn)定，但矛盾依然沒有化解，更有可能隨著一次次的勸返和重訪，使事情由量變轉(zhuǎn)化為質(zhì)變，釀成多方皆輸?shù)臉O端后果。信訪中的“任性”被許多學(xué)者戲稱是給國家社會穩(wěn)定埋下的“定時炸彈”。

導(dǎo)致信訪中“任性”的歸因比較復(fù)雜，涉及到經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)、政策法規(guī)不完備、依法行政不規(guī)范、教育文化有失誤、精神信仰有缺失、黨建基礎(chǔ)有弱化等方方面面的源頭性因素，限于本文篇幅無法窮究，只從信訪主體方面的原因做一剖析。一方面，部分信訪人的放任性超越了法律和制度的約束性。這些放任性主要表現(xiàn)在，上訪人可以毫無約束甚至一意孤行地到省城和北京上訪、重訪、纏訪、鬧訪，無論這種方式是否合情合理、合規(guī)合法，也無論有關(guān)矛盾糾紛已經(jīng)得到法院的終審裁決，肯定可以引起高層有關(guān)方面重視，在一段時期來國家實施的信訪通報和“一票否決”的考核制度下，堅持上訪無疑成為信訪人解決個人訴求、爭取最大利益的最后一根“救命稻草”。另一方面，確實存在部分辦信任人漠視群眾訴求和疾苦，采取掉以輕心、聽之任之、置之不理、推諉拖沓的態(tài)度，錯過了在萌芽階段、始發(fā)狀態(tài)解決問題的良機，以致矛盾糾紛由小變大、由大拖炸；在上級問責(zé)情形下，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部為了擺平“老大難”的問題，往往無視法律法規(guī)，采取“拍腦袋決策”“花錢買平安”等簡單粗糙的方式“任性”處置，這又進一步刺激了其他沒有滿足訴求的上訪人的“信訪迷信”心理，并紛紛采取效仿行為，以致于非正常上訪數(shù)量逐年處于高位運行。這種信訪主體之間的博弈行為，充分暴露了當(dāng)代中國信訪工作中存在的“人治”色彩，人的“任性”本能被徹底賦予了信訪，也成就了信訪中的“任性”。與此同時，法律和法規(guī)對信訪的約束力遠沒有得到強化，信訪仍未上升到國家法律層面，對信訪違法行為的處理也亟待有法律的界定約束和現(xiàn)實處理的規(guī)矩規(guī)范。總之，人的放任性與法律的約束性之間的此消彼長，信訪主體兩方面存在的“任性”疊加互動，成為信訪中“任性”存在的主要歸因。

四、信訪的出路與常態(tài)

毛澤東同志1951年5月16日在中辦秘書室《關(guān)于處理群眾來信的報告上》批示：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強與人民群眾聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。”⑧新華廉政：“毛澤東重視群眾來信批示是解決信訪兩個妙計錦囊”，新華網(wǎng)：www.news.cn，2011年6月9日訪問。這一重要批示提出的重視人民信訪、滿足正當(dāng)要求，仍然是解決當(dāng)代信訪難題的妙計錦囊。在新形勢下，中共十八大提出“完善信訪制度”、十八屆三中、四中全會分別提出“改革信訪制度”“把信訪納入法制化軌道”，這些國家治理的頂層設(shè)計表明，信訪制度改革已成為中央全面深化改革、全面推進依法治國的重要內(nèi)容，是信訪工作未來的發(fā)展方向。毫無疑問，中國信訪的出路和常態(tài)在于在全國各地盡快推行法治信訪、責(zé)任信訪、陽光信訪落實到位。

（一）打造法治信訪

信訪“任性”是中國法治建設(shè)薄弱的一個突出表象。必須在全社會強化法治意識、弘揚法治權(quán)威，把法制作為調(diào)節(jié)多元化社會利益關(guān)系的最大公約數(shù)，在法治軌道上調(diào)處糾紛、化解矛盾、消停沖突、解決問題，積極有效協(xié)調(diào)各種社會利益關(guān)系，最大限度地維護社會公平正義，這是信訪工作的基本遵循。⑨王劍華：《打造法治信訪、陽光信訪和責(zé)任信訪》，載《文匯報》2015年6月8日。當(dāng)前要重點運用法治思維和法治方式處理群眾信訪問題，確保法治方式成為信訪的基本路徑，在法治化軌道不斷提高信訪工作水平。

首先，尊崇憲法是信訪的根本依據(jù)。信訪作為公民的一項基本權(quán)利是《憲法》所賦予的。在當(dāng)代中國憲法框架下，信訪屬于輔助政制的范疇，是核心政制效能不足時應(yīng)運而生的一種替代性體制。⑩童之偉：《信訪體制在中國憲法框架中的合理定位》，《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第1期。全面推進依法治國、建設(shè)現(xiàn)代法治國家，信訪工作只能加強不能削弱，只能依法不能任性，只有這樣才能有效維護憲法賦予公民的信訪權(quán)利。各級黨委政府及其工作人員應(yīng)該改變一段時期以來將信訪特別有組織上訪視作群體性事件的觀念，任何攔截群眾信訪和阻斷信訪渠道的行為都屬違憲，都應(yīng)該得到制止。應(yīng)改革現(xiàn)行信訪處置機制中的不良因素，消除信訪體制運行作造成的核心政制地位、權(quán)威和效能的減損現(xiàn)象和傾向，使信訪體制發(fā)揮對核心政制的補充效能。

其次，加強立法是信訪的有力支撐。在憲法框架下，為保障政府與人民群眾的密切聯(lián)系、保護信訪人的合法權(quán)益、維護信訪秩序，國務(wù)院2015年專門修訂《信訪條例》。這是指導(dǎo)信訪活動的效力最高的法律規(guī)范。然而《條例》在法律效力上屬于行政法規(guī)，并非經(jīng)全國人大通過發(fā)布的國家法律。這種關(guān)于信訪活動的立法狀態(tài)，目前已不能適應(yīng)信訪形勢和任務(wù)的要求。最突出表現(xiàn)在，一方面《條例》僅規(guī)定信訪的執(zhí)行主體是“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門”，因而《條例》對信訪工作的約束范圍明顯過窄；另一方面，《條例》規(guī)定內(nèi)容更多涉及信訪程序方面問題，實體性的問題涉及較少甚至沒有涉及，如信訪的政治參與與民主監(jiān)督功能的賦予，特別是對越級上訪、集體上訪圍堵沖擊黨政機關(guān)，阻塞交通、毆打謾罵、尋釁滋事等行為，欠缺必要的規(guī)制和與《治安管理處罰法》《刑法》的技術(shù)性銜接，原則性規(guī)定的可操作性不強，從而導(dǎo)致了當(dāng)前的一些重訪、纏訪、鬧訪亂象。因此，盡快加強信訪工作的國家層面的立法，將對解決目前信訪所面臨的實踐困境和理論困境提供有力的法治保障和法理支撐。

再次，依法解決是信訪的基本底線。目前一些社會輿論繼續(xù)給信訪貼上“人治”的標(biāo)簽，一些群眾仍然抱有“信訪不信法”的意識傾向。究其原因，主要還是一些地區(qū)的信訪工作偏離了黨的依法治國框架，一邊是群眾不依法信訪，通過纏訪鬧訪、制造影響向黨委政府施壓，另一邊是一些領(lǐng)導(dǎo)干部息事寧人突破法律和政策的底線，亂開口子滿足上訪人的無理要求，這種情況的疊加效果，正好應(yīng)驗了民間廣為流傳的“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的上訪心理。要扭轉(zhuǎn)這一扭曲的社會心態(tài)和工作局面，應(yīng)將依法解決作為信訪一切活動的宗旨和靈魂。各級政府和相關(guān)職能部門及其工作人員（辦信人）應(yīng)堅持“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”，嚴格依法按政策辦事，嚴格依法規(guī)范信訪工作流程，以程序公正確保實體處理的公平正義；嚴格執(zhí)行“案清事明”的標(biāo)準(zhǔn)，對每一起信訪訴求，弄清主體責(zé)任、案由事實、法律依據(jù)，有針對性提出處理方案，滿足群眾合理訴求；對于不合理訴求善于宣傳、說服群眾回歸理性狀態(tài)。對于社會成員（信訪人）來說，應(yīng)該強化法治意識，依法理性表達訴求，堅持在法治軌道上求得問題解決。應(yīng)鼓勵律師參與信訪工作，充分發(fā)揮司法行政法律服務(wù)和法律保障職能，協(xié)助、促進黨委政府依法解決大量信訪問題。只有全社會尊法依法，群眾依法信訪，各級各部門依法依規(guī)解決好群眾反映的合理訴求，才可謂信訪渠道暢通，靈魂才可謂高尚，否則任何一方的違法都將阻礙民意的表達和社會的公平公正，也違背了憲法賦予公民信訪權(quán)利的真正意義，進而褻瀆了信訪的靈魂。

（二）強化責(zé)任信訪

當(dāng)前信訪工作出現(xiàn)的失職失責(zé)行為，主要體現(xiàn)在辦信主體違反科學(xué)民主決策、群眾紀律、信訪工作程序，以及對集體上訪或者相關(guān)的負面輿情處置不當(dāng)、落實信訪部門相關(guān)建議不力等方面。①張恩璽：《信訪工作“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴”》，2016年10月25日國家信訪局新聞通氣會。在實際工作中，有些政府部門的工作人員乃至領(lǐng)導(dǎo)干部，處理信訪工作生冷硬推，對待來訪群眾居高臨下，態(tài)度惡劣、消極應(yīng)對、推諉扯皮，不能很好地取信于民；在化解矛盾時，往往抓不住核心，理不清頭緒，拿不出解決方案，難以取得各方信任和配合，甚至因言辭不當(dāng)、行為出格而激化矛盾，讓群眾對其站位和立場產(chǎn)生合理懷疑，感受不到公平正義及國家政策帶來的溫暖，以致引發(fā)不滿情緒。中辦國辦2016年10月印發(fā)《信訪工作責(zé)任制實施辦法》，把問責(zé)作為從嚴治黨、治國理政的“尚方寶劍”，使強化問責(zé)成為中國信訪制度的又一鮮明特色，必將推動信訪工作由“寬、松、軟”向“嚴、緊、硬”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)信訪工作制度化、規(guī)范化、法治化新模式，更好地維護群眾合法權(quán)益、促進社會和諧穩(wěn)定。

落實信訪工作責(zé)任制，必須強調(diào)“有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)相一致，有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”原則，嚴格落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、部門責(zé)任、屬地責(zé)任、信訪部門責(zé)任和工作人員責(zé)任，做到“問責(zé)既要對事，也要對人?！备骷夵h委政府應(yīng)高度重視群眾信訪工作，列入議事日程，定期研判形勢，有效研定對策，從人力物力財力上保證信訪工作順利開展，依法解決群眾合理訴求；政府各部門應(yīng)加強民主科學(xué)決策，依法履行職責(zé)，文明行政執(zhí)法，改善政務(wù)服務(wù)，從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾和糾紛。應(yīng)體現(xiàn)“權(quán)責(zé)對等”精神，坐實各級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，細化責(zé)任清單，分清領(lǐng)導(dǎo)班子集體責(zé)任，主要負責(zé)人、直接主管負責(zé)人和班子其他成員的個人責(zé)任。重點追責(zé)以下六種失責(zé)情形：因決策失誤、工作失職，損害群眾利益，導(dǎo)致信訪問題產(chǎn)生，造成嚴重后果的；未按照規(guī)定受理、交辦、轉(zhuǎn)送和督辦信訪事項，或者不執(zhí)行信訪事件處理意見，嚴重損害信訪群眾合法權(quán)益的；違反群眾紀律，對應(yīng)當(dāng)解決的群眾合理合法訴求消極應(yīng)付、推諉扯皮，或者對待群眾態(tài)度惡劣、簡單粗暴，損害黨群關(guān)系，造成嚴重后果的；對發(fā)生的集體訪或者信訪負面輿情處置不力，導(dǎo)致事態(tài)擴大，造成不良影響的；對信訪部門提出的改進工作、完善政策和給予處分等建議重視不夠、落實不力，導(dǎo)致問題長期得不到解決的；以及其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的失職失責(zé)情形。②中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《信訪工作責(zé)任制實施辦法》，2016年10月8日發(fā)布實施。

落實信訪工作責(zé)任制，應(yīng)以《信訪工作責(zé)任制實施辦法》作為政策壓力，倒逼各級領(lǐng)導(dǎo)干部真正重視、認真對待信訪工作，依法、及時、穩(wěn)妥、公正、合理地解決群眾合理信訪訴求。首先是領(lǐng)導(dǎo)帶頭履職盡責(zé)。建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪回訪制度，如在縣鎮(zhèn)兩級建立干部群眾會客廳，與群眾面對面預(yù)約會談，推動解決本地區(qū)、本系統(tǒng)、本部門存在的普遍性、政策性、典型性信訪問題。其次是壓實各級各層責(zé)任。建立健全分級分層分則責(zé)任體系，嚴明責(zé)任、嚴肅問責(zé)，以責(zé)任落實和失職失責(zé)追責(zé)推動工作落實，著力解決一些地方和部門責(zé)任追究失之于寬、失之于軟、失之于松問題；全面建立首接首辦責(zé)任制，堅持受理辦理評估考核制度；完善現(xiàn)有綜治信訪維穩(wěn)工作平臺，重點加強對信訪主體責(zé)任交叉不明的事項，協(xié)調(diào)明確責(zé)任，整合治理資源，聯(lián)合聯(lián)手解決。再次是強化掛牌督辦督查。各級黨政機關(guān)每年至少就信訪工作責(zé)任落實情況組織一次專項督查，并對督查情況進行通報；信訪職能部門要聚焦信訪辦理過程中不規(guī)范、不到位、不徹底等問題，認真履行“完善政策、改進工作、責(zé)任追究”的三項建議權(quán)，建立掛牌督辦和包案清案制度；邀請黨員代表、人大代表、政協(xié)委員和新聞媒體全程參與加強督查工作，推動信訪個案和成批問題的化解。第四是完善考核評價制度。將信訪工作納入社會綜合治理考評內(nèi)容，利用綜治政策定期考核各地區(qū)、各部門、各系統(tǒng)信訪工作情況，考核結(jié)果作為對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評的重要參考；改進考核辦法，重點考核信訪事項及時受理率、按期辦結(jié)率和群眾滿意率，推動信訪工作變“數(shù)量壓力型”為“質(zhì)量責(zé)任型”。第五是不斷開拓創(chuàng)新。根據(jù)形勢變化和任務(wù)更新積極探索、調(diào)整完善落實信訪工作責(zé)任、失職追責(zé)的新路徑、新做法，及時總結(jié)、固化、提升信訪實踐探索中形成的經(jīng)驗做法，積極推廣應(yīng)用，更接地氣、更加妥帖地解決群眾合理訴求，夯實良性健康的黨群、干群關(guān)系基礎(chǔ)。

（三）構(gòu)筑陽光信訪

“陽光信訪”是信訪工作理念和方法手段革命性變革。順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代潮流，建立健全并依托網(wǎng)上信訪平臺，“讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”，是打造與時代發(fā)展相契合的“陽光信訪”模式的關(guān)鍵一環(huán)，是提高信訪辦理效率的必由之路。③參見前引⑨，王劍華文。根據(jù)“暢通、規(guī)范、公開、有效”的原則，國家信訪局自2013年7月建立全國信訪信息系統(tǒng)并基本實現(xiàn)互聯(lián)互通和資源共享以來，網(wǎng)上投訴受理得到全面放開，公眾來信來訪業(yè)務(wù)逐步實現(xiàn)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、網(wǎng)上辦理，其受理、辦理過程和處理結(jié)果向社會全部公開，參與權(quán)、評價權(quán)直接交給群眾。各地應(yīng)按照“兩級建設(shè)、五級應(yīng)用”的要求，進一步完善各子系統(tǒng)，真正在全國范圍實現(xiàn)“信訪網(wǎng)上投、事項網(wǎng)上辦、結(jié)果網(wǎng)上評、問題網(wǎng)上督、形勢網(wǎng)上判”的“一網(wǎng)通”功能。在辦理方式上，有效整合所有來信、來訪、網(wǎng)訪等訴求渠道，實行規(guī)范化、精細化管理，使信訪渠道更加多元暢通；在辦理效率上，變傳統(tǒng)的“群眾跑來跑去、領(lǐng)導(dǎo)批來批去、部門踢來踢去、問題還在原地”為“一網(wǎng)辦、一網(wǎng)通、一網(wǎng)督、一網(wǎng)考”，使群眾信訪問題解決更加便捷高效；在接受監(jiān)督上，通過網(wǎng)上“曬”全過程公開信訪事項辦理，使信訪流程更加陽光透明；在綜合分析上，運用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)手段，更加科學(xué)、精準(zhǔn)把脈社情民意，使政府決策服務(wù)更加貼近民心、造福民眾。

信訪工作現(xiàn)代化關(guān)鍵在于推動信訪工作從靜態(tài)治理、被動治理、末端治理向動態(tài)治理、主動治理、源頭治理轉(zhuǎn)變，更加廣泛、更大力度地推進資源整合、共建共享、深度應(yīng)用，實現(xiàn)信訪業(yè)務(wù)全覆蓋、信訪數(shù)據(jù)全錄入、信訪業(yè)務(wù)全流轉(zhuǎn)、信訪數(shù)據(jù)全生成、信訪辦理全公開的新常態(tài)。應(yīng)加強信訪大數(shù)據(jù)系統(tǒng)應(yīng)用，通過教育培訓(xùn)和實際操練解決干部群眾“不想用”“不會用”等問題，讓群眾足不出戶就能表達訴求意愿，打開電腦就能了解辦理流程，點擊鼠標(biāo)就能進行實景對話，變“堂前擊鼓”為“網(wǎng)上傳書”。應(yīng)緊緊圍繞“方便群眾、規(guī)范工作、共享資源、服務(wù)決策”四大功能，建設(shè)網(wǎng)上辦理平臺、網(wǎng)上服務(wù)平臺、移動服務(wù)平臺和信訪數(shù)據(jù)中心，將信、訪、網(wǎng)各渠道信訪事項，全部匯合到“網(wǎng)上信訪大廳”，在這個為民服務(wù)綜合平臺上，所有信訪事項按照規(guī)定時限，分類識別、實時監(jiān)測、滾動跟蹤、有效反饋。責(zé)任單位、辦理過程、信訪文書網(wǎng)上公開，可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價，為民服務(wù)更加貼心快捷，最大限度方便群眾反映訴求，最大限度了解社情民意，最大限度促進問題解決。應(yīng)以規(guī)范信訪工作程序為前提，構(gòu)建有效運轉(zhuǎn)工作機制，實施信訪事項受理辦理流程精細化管理，對信訪事項受理辦理的每一個環(huán)節(jié)、每一項流程作出明確規(guī)范，制定完善辦信、接訪、網(wǎng)上信訪、復(fù)查復(fù)核、督查等制度，建立完善首辦責(zé)任制工作標(biāo)準(zhǔn)、工作程序、考核指標(biāo)、倒查機制。以群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)，全面推進群眾滿意度評價工作，對群眾不滿意的事項，逐案分析、逐案回訪，查找原因、整改落實，不斷提升信訪工作效能和公信力。

（責(zé)任編輯：鐘婉曼）

*鄧少君，廣東省委政法委處長，法學(xué)博士；簡世華，廣東省委政法委副調(diào)研員，軍事學(xué)碩士。