產(chǎn)業(yè)政策與我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展：新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角

林毅夫

(北京大學(xué) 新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心，北京 100871)

經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展研究

產(chǎn)業(yè)政策與我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展：新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角

林毅夫

(北京大學(xué) 新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心，北京 100871)

雖然許多國家的產(chǎn)業(yè)政策不成功，但是沒有產(chǎn)業(yè)政策的國家，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然不成功。因此，作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家的責(zé)任不是因?yàn)榕庐a(chǎn)業(yè)政策失敗而凡產(chǎn)業(yè)政策一概都反對(duì)，或是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策是經(jīng)濟(jì)發(fā)展成功的必要條件就無條件地支持一切產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)該要研究清楚產(chǎn)業(yè)政策成功和失敗的道理，以幫助政府在使用產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，減少失敗，提高成功的概率。本文從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析為何經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)政策才能成功。文章指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要“有效的市場(chǎng)”和“有為的政府”之共同作用，進(jìn)而簡要分析了發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家在運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策時(shí)為何會(huì)失敗。基于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究視角，將我國的產(chǎn)業(yè)分為追趕型、領(lǐng)先型、退出型、彎道超車型、戰(zhàn)略型這五種類型，闡述了我國如何才能制定有效的產(chǎn)業(yè)政策。文章指出，應(yīng)根據(jù)各種產(chǎn)業(yè)的特征，發(fā)揮好“有效的市場(chǎng)”和“有為的政府”兩只手的作用，共同推動(dòng)我國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

產(chǎn)業(yè)政策 經(jīng)濟(jì)發(fā)展 新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)

許多國家的產(chǎn)業(yè)政策失敗，但是尚未見不用產(chǎn)業(yè)政策而成功追趕發(fā)達(dá)國家的發(fā)展中國家①H.J.Chang, Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective (London: Anthem, 2002).和保持繼續(xù)領(lǐng)先的發(fā)達(dá)國家②M. Mazzucato, The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths (London: Demos, 2011).。對(duì)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策之所以需要，是因?yàn)橥苿?dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)既要有企業(yè)家的個(gè)人努力，也需要有政府幫助企業(yè)家解決企業(yè)家自身所難以克服的外部性和相應(yīng)軟硬基礎(chǔ)設(shè)施完善的協(xié)調(diào)問題。由于不管是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家的政府所能使用的資源都是有限的，不能對(duì)所有的技術(shù)創(chuàng)新和可能的產(chǎn)業(yè)升級(jí)都提供幫助，因此只能策略性地使用其有限資源，優(yōu)先幫助能對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展做出最大貢獻(xiàn)的產(chǎn)業(yè)。這種有選擇性地使用資源來幫助某些產(chǎn)業(yè)的企業(yè)家克服外部性和協(xié)調(diào)問題的措施就是產(chǎn)業(yè)政策。

一、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要“有效的市場(chǎng)”和“有為的政府”之共同作用

一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)是人均收入的不斷增加③S.Kuznets, Modern Economic Growth: Rate, Structure and Spread (New Haven, CT and London:Yale University Press, 1966). A. Maddison, The World Economy(Paris: Organisation for Economic Co- operation and Development, 2006).，其前提則是越來越高的勞動(dòng)生產(chǎn)率水平。勞動(dòng)生產(chǎn)率水平的提高有兩個(gè)途徑：一是通過技術(shù)創(chuàng)新，提高現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)中產(chǎn)品的質(zhì)量和生產(chǎn)效率；二是通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)，將現(xiàn)有勞動(dòng)力、土地、資本等生產(chǎn)要素配置到附加價(jià)值更高的產(chǎn)業(yè)。根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，這兩者的實(shí)現(xiàn)需要有“有效的市場(chǎng)”和“有為的政府”的共同作用。

“有效的市場(chǎng)”的重要性在于，引導(dǎo)企業(yè)家按照要素稟賦的比較優(yōu)勢(shì)來選擇技術(shù)和產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品在國內(nèi)與國際市場(chǎng)的同類產(chǎn)品中，成本才會(huì)最低，才會(huì)最有競爭力，企業(yè)才能獲得最大的利潤，整個(gè)經(jīng)濟(jì)才可以創(chuàng)造最大的剩余和資本積累，使得比較優(yōu)勢(shì)從勞動(dòng)或自然資源密集逐漸向資本密集提升，為現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、技術(shù)升級(jí)到資本更為密集、附加價(jià)值更高的新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。企業(yè)家會(huì)按照比較優(yōu)勢(shì)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)的前提，則是必須有一個(gè)能夠很好地反映各種要素相對(duì)稀缺性的價(jià)格體系。* J. Y.Lin, Economic Development and Transition: Thought, Strategy, and Viability(Cambridge: Cambridge University Press, 2009). J. Y.Lin and H.-J.Chang, “DPR Debate: Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy It?”Development Policy Review 27.5 (2009): 483-502.如果有這樣的價(jià)格體系，企業(yè)為了自己的利潤和競爭力，就會(huì)按照要素稟賦所決定的比較優(yōu)勢(shì)來選擇合適的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)。這種價(jià)格體系只有在充分競爭的市場(chǎng)中才會(huì)存在。所以，按比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、選擇技術(shù)的前提是：要有一個(gè)“有效的市場(chǎng)”。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，“有為的政府”也必不可缺。首先，這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)資源必須隨著要素積累、比較優(yōu)勢(shì)變化，不斷從現(xiàn)有技術(shù)和產(chǎn)業(yè)配置到新的效率更高的技術(shù)和附加價(jià)值更高的產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)變遷過程。在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)過程中，必須要有“第一個(gè)吃螃蟹”的企業(yè)家。如果沒有其他必要的安排，第一個(gè)吃螃蟹的企業(yè)家倘若失敗，將承擔(dān)所有成本，并讓后來者知道螃蟹不可吃，不去犯同樣的錯(cuò)誤；倘若成功了，后來者將會(huì)隨之涌進(jìn)，第一個(gè)吃螃蟹的企業(yè)家不會(huì)有壟斷利潤。也就是說，如果沒有其他必要的安排，對(duì)于第一個(gè)吃螃蟹的企業(yè)家而言，失敗的成本和成功的收益是不對(duì)稱的；而從社會(huì)的角度看，不管失敗或成功都給后來者提供有用的信息。因此，政府需要給第一個(gè)吃螃蟹的企業(yè)家一定的激勵(lì)，企業(yè)家才會(huì)有積極性去冒這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。* P. Aghion, “Some Thoughts on Industrial Policy and Growth,”Working Paper No. 2009-09 (Paris: OFCE-Sciences Po, 2009). P. M. Romer, “Endogenous Technological Change,”Journal of Political Economy 98.5 (1990): part II, S71-S102.發(fā)達(dá)國家的專利制度發(fā)揮的就是這種功能。發(fā)展中國家的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，一般是在國際的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部來進(jìn)行，多數(shù)情況下不能給予專利，但是，仍然需要給第一個(gè)吃螃蟹的企業(yè)家以必要的激勵(lì)。當(dāng)然，這種激勵(lì)需要找到其他合適的替代方式。

其次，第一個(gè)吃螃蟹的企業(yè)家成功與否，并不完全取決于企業(yè)家個(gè)人的勇氣、智慧和企業(yè)家才能。例如，要進(jìn)入一個(gè)新的產(chǎn)業(yè)，所要求的從業(yè)人員的技能，和以往的產(chǎn)業(yè)不盡相同。第一個(gè)吃螃蟹的企業(yè)家如果完全靠自己來培訓(xùn)員工，后來的企業(yè)可以以稍高的工資聘走其所擁有的具備新技術(shù)的員工，而使第一個(gè)吃螃蟹的企業(yè)家蒙受損失。新產(chǎn)業(yè)所需的資本規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)也通常會(huì)比原有的產(chǎn)業(yè)大，需要有新的能夠動(dòng)員更多資本、有效分散風(fēng)險(xiǎn)的金融制度安排和其匹配，這也不是第一個(gè)吃螃蟹的企業(yè)家自己可以解決的問題。隨著技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，資本密集度和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的提高，市場(chǎng)的范圍和交易的價(jià)值會(huì)不斷擴(kuò)大，交通、電力、港口等硬的基礎(chǔ)設(shè)施和法律、法規(guī)等軟的制度環(huán)境，也必須隨之不斷完善，這些完善顯然超出第一個(gè)吃螃蟹的企業(yè)家的能力之所及。隨著一個(gè)國家的發(fā)展，技術(shù)和產(chǎn)業(yè)會(huì)越來越接近國際的前沿，新的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)需要與這些新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)相關(guān)的基礎(chǔ)科學(xué)的突破?；A(chǔ)科學(xué)的研發(fā)屬于公共產(chǎn)品范疇，倘其發(fā)現(xiàn)不能申請(qǐng)專利，企業(yè)家就不會(huì)有積極性持續(xù)地從事這方面研究。凡此種種困難，均需要一個(gè)“有為的政府”來協(xié)調(diào)不同的企業(yè)，加以克服，或是由政府自己直接提供相應(yīng)的服務(wù)。只有這樣，技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)才能順利進(jìn)行。

二、 產(chǎn)業(yè)政策的必要性及其成敗原因簡析

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，發(fā)展中國家的政府可動(dòng)員和配置的資源有限，不可能滿足各種可能的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)所需的外部性補(bǔ)償，以及完善所有相應(yīng)條件的要求。因此，與企業(yè)一樣，發(fā)展中國家的政府也必須對(duì)可能的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)回報(bào)做出甄別，按“集中優(yōu)勢(shì)兵力打殲滅戰(zhàn)”的精神，以“產(chǎn)業(yè)政策”集中有限資源，協(xié)助企業(yè)家從事那些回報(bào)最高的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。只有這樣，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)最好最快地發(fā)展，避免陷入“低收入陷阱”或“中等收入陷阱”。同樣，發(fā)達(dá)國家的政府也必須對(duì)其企業(yè)家所要從事的新一輪的技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的基礎(chǔ)科研給予支持。由于發(fā)達(dá)國家可以用來支持基礎(chǔ)科研的經(jīng)費(fèi)并非無限，因此，也和發(fā)展中國家一樣，必須根據(jù)可能的回報(bào)來配置有限的科研資源，這種配置也就是一種產(chǎn)業(yè)政策。正因如此，Mazzucato把發(fā)達(dá)國家的政府稱為企業(yè)家型政府。

許多發(fā)展中國家的政府采用產(chǎn)業(yè)政策時(shí)會(huì)經(jīng)常失敗* A. O.Krueger, and B. Tuncer, “An Empirical Test of the Infant Industry Argument,” American Economic Review 72 (1982): 1142-152. D. Lal,Against Dirigisme: The Case for Unshackling Economic Markets (San Francisco: International Center for Economic Growth, ICS Press, 1994). H. Pack, and K. Saggi, “Is There a Case for Industrial Policy? A Critical Survey,”World Bank Research Observer 21.2 (2006): 267-97.，究其原因，是因?yàn)榘l(fā)展中國家的政府容易出于趕超的目的，而去支持違反比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，結(jié)果這些產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)在開放、競爭的市場(chǎng)中缺乏自生能力，只能靠政府永無止境的保護(hù)補(bǔ)貼來生存。* J. Y. Lin, and G. Tan, “Policy Burdens, Accountability, and the Soft Budget Constraint,” American Economic Review: Papers and Proceedings 89.2 (1999): 426-31.發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)政策也經(jīng)常會(huì)失敗，則是源于其為了就業(yè)的需要而去保護(hù)失掉比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。成功的產(chǎn)業(yè)政策必須是針對(duì)有潛在比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。所謂有潛在比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，指的是該產(chǎn)業(yè)的要素生產(chǎn)成本在開放、競爭的市場(chǎng)中有優(yōu)勢(shì)，但是由于軟硬基礎(chǔ)設(shè)施不完善，交易費(fèi)用太高，使得總成本在開放、競爭的市場(chǎng)中沒有競爭力的產(chǎn)業(yè)。政府若能針對(duì)這些產(chǎn)業(yè)中的先行企業(yè)給予外部性補(bǔ)償并不斷完善“軟”、“硬”基礎(chǔ)設(shè)施* “硬”基礎(chǔ)設(shè)施包括：高速公路、港口設(shè)施、機(jī)場(chǎng)、電信系統(tǒng)、電網(wǎng)和其他公共事業(yè)。 “軟”基礎(chǔ)設(shè)施包括：金融制度、法規(guī)、人力資本、社會(huì)資本、價(jià)值體系和其他社會(huì)和經(jīng)濟(jì)安排。關(guān)于它們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響的進(jìn)一步討論見Lin(2010)。，則這樣的產(chǎn)業(yè)政策能夠使具有潛在比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)迅速變成具有競爭優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。

三、 我國五種類型產(chǎn)業(yè)與政府的作用

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。如何在“有效的市場(chǎng)”環(huán)境中發(fā)揮“有為的政府”的作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)從中低端向中高端，以及將來從中高端向高端升級(jí)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的中高速增長？基于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角* J. Y. Lin, “New Structural Economics: A Framework for Rethinking Development,”Policy Research Working Paper No. 5197 (Washington, DC: World Bank, 2010).，根據(jù)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)與國際前沿的差距，可將我國的產(chǎn)業(yè)分成五種不同類型，政府因勢(shì)利導(dǎo)的作用也由此而各有差異。

1. 追趕型產(chǎn)業(yè)

2014年我國人均GDP為7500美元，同年美國的人均GDP是57101美元、德國為44999美元、日本是38491美元，韓國是24329美元。這種人均GDP的差距反映的是勞動(dòng)生產(chǎn)率水平的差距，代表我國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的技術(shù)和附加值水平，比發(fā)達(dá)國家同類產(chǎn)業(yè)的水平低，處于追趕階段。我國的汽車、高端裝備業(yè)、高端材料即屬于這種類型。

對(duì)于追趕型產(chǎn)業(yè)，我國各地政府和金融機(jī)構(gòu)可以在資金融通和外匯獲取上支持所在地的相關(guān)企業(yè)，像吉利汽車、三一重工那樣，到海外并購?fù)惍a(chǎn)業(yè)中擁有先進(jìn)技術(shù)的企業(yè)，作為技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的來源。發(fā)達(dá)國家自2008年的國際金融危機(jī)以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，很多擁有先進(jìn)技術(shù)的企業(yè)經(jīng)營不好，低價(jià)求售，出現(xiàn)了許多好的并購機(jī)會(huì)。

在沒有合適的并購機(jī)會(huì)時(shí)，各地政府也可以提供方便，支持所在地的企業(yè)像華為、中興那樣，到海外設(shè)立研發(fā)中心，直接利用國外的高端人才來推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新。

另外，各地政府也可以篩選我國每年從發(fā)達(dá)國家大量進(jìn)口的高端制造業(yè)產(chǎn)品，根據(jù)其地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，提供這些產(chǎn)業(yè)所需的基礎(chǔ)設(shè)施，改善營商環(huán)境，到海外招商引資，把那些高端制造業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)吸引到國內(nèi)來設(shè)廠生產(chǎn)。我國現(xiàn)在的GDP規(guī)模約占世界的14%，在新常態(tài)下，每年6.5%以上的增長意味著我國每年對(duì)世界貢獻(xiàn)將近一個(gè)百分點(diǎn)的增長。現(xiàn)在世界每年的經(jīng)濟(jì)增長在三個(gè)百分點(diǎn)左右，也就是說，我國每年對(duì)世界市場(chǎng)容量擴(kuò)張的貢獻(xiàn)率達(dá)到30%。如果地方政府能夠根據(jù)這些高端制造業(yè)的需要提供合適的基礎(chǔ)設(shè)施、人才培訓(xùn)、營商和法制環(huán)境，國外許多高端生產(chǎn)企業(yè)，會(huì)有很高的積極性到國內(nèi)設(shè)廠生產(chǎn)，以滿足我國不斷擴(kuò)大的需求，并以我國為基地來生產(chǎn)各種產(chǎn)品，供應(yīng)給世界各地的市場(chǎng)。江蘇省太倉市的中德企業(yè)合作園區(qū)2012年被工信部授予“中德中小企業(yè)合作示范區(qū)”，到2014年底吸引了220家德國企業(yè)入園，投資總額達(dá)20億美元，就是一個(gè)很好的案例。在中高端產(chǎn)業(yè)的招商引資上我國仍處于大有作為的機(jī)遇期。

2. 領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)

我國作為中等偏上國家，有些產(chǎn)業(yè)，像白色家電、高鐵、造船等，其產(chǎn)品和技術(shù)已經(jīng)處于國際領(lǐng)先或已接近國際最高水平。領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)必須依靠自主研發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)，才能繼續(xù)保持國際領(lǐng)先地位。

自主研發(fā)包括兩種不同性質(zhì)的活動(dòng)：新產(chǎn)品、新技術(shù)的“開發(fā)”和新產(chǎn)品、新技術(shù)開發(fā)所需“基礎(chǔ)科研的突破”。企業(yè)開發(fā)的新產(chǎn)品、新技術(shù)可以申請(qǐng)專利，這類活動(dòng)理當(dāng)由企業(yè)自己來進(jìn)行。但是，基礎(chǔ)科研不僅投入大、風(fēng)險(xiǎn)高，且其產(chǎn)品是論文，屬于社會(huì)公共知識(shí)，企業(yè)沒有從事基礎(chǔ)科研的積極性。

美國這樣的發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)，絕大多數(shù)屬于領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)，技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)所需的基礎(chǔ)研究，絕大多數(shù)是由美國國家科學(xué)基金會(huì)資助高校，或是由美國國家健康研究院等政府支持的科研機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，歐洲、日本等發(fā)達(dá)國家也以政府的資金支持類似的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行這方面基礎(chǔ)研究。我國自然也必須采取同樣的方式來支持領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)的新技術(shù)和新產(chǎn)品開發(fā)所需的基礎(chǔ)科研。

我國的中央和地方政府可以用財(cái)政撥款設(shè)立科研基金，支持所在地領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)的企業(yè)與科研院校協(xié)作進(jìn)行基礎(chǔ)科研，支持企業(yè)開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)。中央和地方政府也可以以資金支持相關(guān)行業(yè)的企業(yè)組成共用技術(shù)研發(fā)平臺(tái)，攻關(guān)突破共用技術(shù)瓶頸，在此突破的基礎(chǔ)上再各自開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)。在企業(yè)新技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)取得突破后，中央和地方政府也可以通過采購，幫助企業(yè)較快地實(shí)現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)，以降低單位生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)品的國際競爭力。

領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)需要到世界各地建立銷售、加工生產(chǎn)、售后服務(wù)等網(wǎng)絡(luò)，以開發(fā)市場(chǎng)。中央和各地政府也需要在人才培訓(xùn)、資金、法律、領(lǐng)事保護(hù)、投資保護(hù)上給予相關(guān)企業(yè)的海外拓展以必要的支持。

3. 退出型產(chǎn)業(yè)

這類產(chǎn)業(yè)有兩種類型：一類是喪失比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)；另一類是在我國還有比較優(yōu)勢(shì)，但是產(chǎn)能有富余的產(chǎn)業(yè)。

勞動(dòng)密集型的出口加工業(yè)是最典型的第一類產(chǎn)業(yè)。這類產(chǎn)業(yè)最主要的成本是工資成本。目前，我國一線工人的月工資是3000～4000元人民幣，相當(dāng)于500美元到600美元之間。到2020年“十三五”結(jié)束，實(shí)現(xiàn)十八大提出的兩個(gè)“翻一番”目標(biāo)，加上人民幣升值，普通工人的月工資至少會(huì)上升到1000美元。這類產(chǎn)業(yè)在我國失掉比較優(yōu)勢(shì)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。

面對(duì)這種挑戰(zhàn)，我國勞動(dòng)密集型出口加工產(chǎn)業(yè)中的一部分企業(yè)可以升級(jí)到品牌、研發(fā)、品管、市場(chǎng)渠道管理等高附加值的“微笑曲線”兩端。從事生產(chǎn)加工的多數(shù)企業(yè)則只能像上世紀(jì)60年代以后日本和80年代以后亞洲“四小龍”的同類產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)那樣，利用其技術(shù)、管理、市場(chǎng)渠道的優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)移到海外工資水平較低的地方去創(chuàng)造“第二春”，把我國的GDP變?yōu)镚NP，否則必然會(huì)因競爭力喪失、海外訂單流失而被淘汰掉。這些加工企業(yè)在海外的成功也將給我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)中附加價(jià)值比較高的中間部件和機(jī)器設(shè)備的生產(chǎn)企業(yè)提供海外市場(chǎng)，成為我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的拉動(dòng)力。

我國各種勞動(dòng)密集型出口加工產(chǎn)業(yè)，絕大多數(shù)在一些市(縣)形成產(chǎn)業(yè)集群，這些產(chǎn)業(yè)集群所在地的地方政府可以采取以下兩種因勢(shì)利導(dǎo)的政策：一是提供設(shè)計(jì)、營銷方面的人才培訓(xùn)、展銷平臺(tái)等，鼓勵(lì)一部分有能力的企業(yè)轉(zhuǎn)向“微笑曲線”的兩端，經(jīng)營品牌的企業(yè)則可以對(duì)其新產(chǎn)品開發(fā)的費(fèi)用給予和高新產(chǎn)業(yè)研發(fā)費(fèi)用一樣在稅前扣除的待遇；二是協(xié)助所在地加工企業(yè)抱團(tuán)出海，提供信息、海外經(jīng)營人才培訓(xùn)、資金支持，以及和承接地政府合作設(shè)立加工出口園區(qū)等，幫助企業(yè)利用當(dāng)?shù)亓畠r(jià)勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)來提高競爭力，創(chuàng)造企業(yè)的“第二春”。

根據(jù)這一思路，我國勞動(dòng)密集型加工出口業(yè)應(yīng)向何處轉(zhuǎn)移？由于我國是一個(gè)13億人口的大國，第三次工業(yè)普查顯示，整個(gè)制造業(yè)的從業(yè)人員高達(dá)1.25億人。對(duì)人口規(guī)模相對(duì)較小的越南、柬埔寨、老撾、孟加拉等國而言，我國的勞動(dòng)密集型加工產(chǎn)業(yè)稍微往那些國家轉(zhuǎn)移，馬上就會(huì)帶動(dòng)其工資和我國一樣迅速上漲，實(shí)際上這正是近些年來那些國家出現(xiàn)的情形。

從人口和勞動(dòng)力供給而言，非洲現(xiàn)在有11億人口，其中有大量的富余的農(nóng)村年輕勞動(dòng)力，和我國80年代初的狀況一樣，目前的工資水平僅為我國的四分之一到十分之一，是承接我國勞動(dòng)力密集型出口加工產(chǎn)業(yè)最合適的地方。但一個(gè)地方要成為現(xiàn)代制造業(yè)加工出口基地，除了工資水平低以外，當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)企業(yè)還必須具備比較現(xiàn)代化的管理和技術(shù)能力，以及國際買家對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量和按時(shí)交貨的信心。非洲國家現(xiàn)在遇到的發(fā)展瓶頸是：基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，國際買家對(duì)非洲企業(yè)的管理、技術(shù)、產(chǎn)品質(zhì)量和按時(shí)交貨的能力缺乏信心。如果我國中央政府和勞動(dòng)密集加工產(chǎn)業(yè)所在的地方政府在“一帶一路”和“中非命運(yùn)共同體”的合作框架下，能夠幫助非洲國家學(xué)習(xí)和吸取中國在招商引資方面的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立工業(yè)園區(qū)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，提供一站式服務(wù)，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群的方式將我國的勞動(dòng)密集加工企業(yè)吸引過去，非洲也能快速發(fā)展起來。

2012年東莞的華堅(jiān)鞋業(yè)在埃塞俄比亞投資設(shè)廠并迅速獲得成功就是一個(gè)很好的實(shí)例。華堅(jiān)在國內(nèi)的工資占總成本的22%，埃塞俄比亞工人的工資水平只有國內(nèi)的10%，工人生產(chǎn)效率是國內(nèi)的70%，工資總額實(shí)際上只有國內(nèi)總成本的3%，下降了19個(gè)百分點(diǎn)。華堅(jiān)所有的原材料來自國內(nèi)，產(chǎn)品全部出口，物流成本從在國內(nèi)占總成本的2%增加到8%，扣除物流成本高出的6個(gè)百分點(diǎn)，華堅(jiān)在埃塞俄比亞的工廠和國內(nèi)相比還節(jié)省13個(gè)百分點(diǎn)。埃塞俄比亞和許多非洲國家一樣，目前處于工業(yè)化的早期，大量剩余年輕勞動(dòng)力滯留在勞動(dòng)生產(chǎn)率水平極低的農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，勞動(dòng)密集加工制造業(yè)在未來十年或更長的時(shí)間里工資水平基本能夠維持不變。去的企業(yè)多了，生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，物流成本將下降，所以，我國企業(yè)到那里投資的利潤水平還會(huì)隨著生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大而上升。

隨著我國國內(nèi)工資水平的上漲，許多上世紀(jì)80～90年代轉(zhuǎn)移到我國大陸的臺(tái)資、港資、韓資勞動(dòng)密集型加工出口企業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)移出去，我國內(nèi)地的勞動(dòng)密集型加工出口企業(yè)則因?yàn)椴皇煜ずＭ馔顿Y環(huán)境，缺乏海外經(jīng)營管理人才而仍滯留國內(nèi)。勞動(dòng)密集型加工出口產(chǎn)業(yè)集群所在地的政府，可以給企業(yè)提供適合發(fā)展加工出口產(chǎn)業(yè)的國家信息，和承接地政府做好對(duì)接，幫助他們學(xué)習(xí)中國的招商引資經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立工業(yè)園區(qū)，營造良好的投資和經(jīng)營環(huán)境，會(huì)同行業(yè)協(xié)會(huì)因勢(shì)利導(dǎo)，協(xié)助我國的企業(yè)抱團(tuán)到那里投資。我國的商務(wù)、外交等中央部門和進(jìn)出口銀行、開發(fā)銀行、中非基金等金融機(jī)構(gòu)也要在投資保護(hù)、簽證便利和金融上給予走出去的企業(yè)以必要的支持。

退出型的第二類產(chǎn)業(yè)則包含鋼筋、水泥、平板玻璃、電解鋁等建材行業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)近些年在我國發(fā)展很快，機(jī)器設(shè)備很新，技術(shù)相當(dāng)先進(jìn)，生產(chǎn)能力是按滿足過去高速增長所需的投資的需要形成的。我國進(jìn)入到新常態(tài)以后，增長速度從過去36年年均9.7%的高速回落到現(xiàn)在7.0%左右的中高速，這些產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)也就出現(xiàn)了不少過剩產(chǎn)能。但是，這些產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品在非洲、南亞、中亞、拉丁美洲等發(fā)展中國家還嚴(yán)重短缺，我國政府可以像支持勞動(dòng)密集型加工出口產(chǎn)業(yè)向非洲轉(zhuǎn)移那樣，以同樣的方式支持這些富余產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)以直接投資的方式將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到“一帶一路”沿線以及和我友好、基建投資需求大的發(fā)展中國家，這樣的投資既使這些企業(yè)擺脫困境，也幫助那些發(fā)展中國家發(fā)展，是一個(gè)雙贏的選擇。

4. “彎道超車型”產(chǎn)業(yè)

此類產(chǎn)業(yè)的特征是人力資本需求高、研發(fā)周期短，屬于新興產(chǎn)業(yè)。相對(duì)于一種新藥的研發(fā)周期可能歷時(shí)十年以上且成本投入高達(dá)10億美元來說，信息、通訊產(chǎn)業(yè)的軟件與手機(jī)等，研發(fā)周期僅為幾個(gè)月或一年，則屬于人力資本需求高、研發(fā)周期短的“彎道超車型”新興產(chǎn)業(yè)。在這類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，我國擁有國內(nèi)市場(chǎng)巨大、科技人才多，以及完備的生產(chǎn)加工能力，能夠把概念迅速變成產(chǎn)品等優(yōu)勢(shì)，并已經(jīng)出現(xiàn)了華為、中興、阿里巴巴、騰訊等成功的企業(yè)。各地政府可以針對(duì)此類型企業(yè)發(fā)展的需要，提供孵化基地、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資、制定優(yōu)惠的人才和稅收政策，支持國內(nèi)和國外的創(chuàng)新型人才創(chuàng)業(yè)，利用我國的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)“彎道超車型”產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。

5. 戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)

這類產(chǎn)業(yè)通常資本非常密集，研發(fā)周期長，投入巨大，我國尚不具備比較優(yōu)勢(shì)。但是，其發(fā)展關(guān)系到我國的國防安全，例如大飛機(jī)、航天、超級(jí)計(jì)算機(jī)產(chǎn)業(yè)即屬于這種類型。戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)有一個(gè)特性，即它不能完全依靠市場(chǎng)，需要有政府的保護(hù)補(bǔ)貼才能發(fā)展起來。過去，政府的保護(hù)補(bǔ)貼主要是通過對(duì)各種要素價(jià)格的扭曲和直接配置來實(shí)現(xiàn)。十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，要素價(jià)格的人為扭曲將會(huì)被消除，今后應(yīng)由財(cái)政直接撥款來補(bǔ)貼這類企業(yè)。在美歐等發(fā)達(dá)國家，不論國防安全型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)是民營或國有，也都由政府財(cái)政直接撥款來支持其新產(chǎn)品、新技術(shù)開發(fā)，并以政府采購和推廣到其他國家來支持其產(chǎn)品的生產(chǎn)。

對(duì)戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)的扶持是國家行為，應(yīng)該由中央而不是由地方財(cái)政來承擔(dān)。但是，這種類型的產(chǎn)業(yè)無論落戶在哪個(gè)地方，都會(huì)間接地促進(jìn)那個(gè)地方軍民融合的配套產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。所以，各地政府可以支持、鼓勵(lì)配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并改善基礎(chǔ)設(shè)施、子女教育、生活環(huán)境等軟硬條件，來爭取戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)落戶當(dāng)?shù)?，以?shí)現(xiàn)戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的雙贏。

四、 結(jié) 語

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國仍然處于大有作為的戰(zhàn)略機(jī)遇期。根據(jù)各種產(chǎn)業(yè)的特征，發(fā)揮好“有效的市場(chǎng)”和“有為的政府”兩只手的作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。即使在相對(duì)不利的國際外部環(huán)境下，我國的經(jīng)濟(jì)在“十三五”期間也仍然能夠保持6.5%以上的中高速增長，到2020年前后應(yīng)能跨過人均國內(nèi)生產(chǎn)總值12615美元的門檻，進(jìn)入到高收入國家的行列，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)立下一個(gè)重要的里程碑。

[責(zé)任編輯 呂曉剛]

Industrial Policy and China’s Economic Development:From the Perspective of New Structural Economics

Justin Yifu Lin

(PekingUniversity,CenterforNewStructuralEconomics,Beijing100871,China)

Although the industrial policies in many countries failed, a country’s economic development is bound to be unsuccessful without industrial policy. The responsibility of an economist is not to object any kind of industrial policy for fear of the failure of industrial policy, nor unconditionally support all kinds of industrial policy because industrial policy is a necessary condition for the success of economic development. An economist should explore the causes behind the success or failure of industrial policies so as to helping government reduce the chance of failure and improve the probabilities of success in applying industrial policies. From the perspective of New Structural Economics, in this paper, the industries in China are divided into five types. The paper also analyzed why the economic development needs industrial policy, why the majority of industrial policy failed, and how to formulate effective industrial policy in China.

industrial policy; economic development; new structural economics

林毅夫，北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任，教授。