論行政訴訟中城市規(guī)劃利害關(guān)系人的判定

季晨溦

(南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 210093)

論行政訴訟中城市規(guī)劃利害關(guān)系人的判定

季晨溦

(南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 210093)

判定起訴人是否具有城市規(guī)劃利害關(guān)系人的身份是我國司法實踐中所面臨的難題，尤其是在起訴人并非城市規(guī)劃相對人的情形下。在判定城市規(guī)劃利害關(guān)系人時，首先應(yīng)確定 “權(quán)益”的有無，然后應(yīng)判斷“權(quán)益”與城市規(guī)劃行為之間是否存在相當(dāng)因果關(guān)系。在法律規(guī)則不明確的情形下，法院對 “權(quán)益”和“因果關(guān)系”存在與否的判斷，有賴于利益衡量方法的運用。

城市規(guī)劃；利害關(guān)系人；權(quán)益要素；因果關(guān)系

作為土地開發(fā)的依據(jù)，城市規(guī)劃在舊城改造與更新的過程中起著利益配置的關(guān)鍵作用。城市規(guī)劃制定、實施與修改的過程，在本質(zhì)上就是多元利益相互沖突和博弈的過程。由于利害關(guān)系人在城市規(guī)劃法律關(guān)系中的主體地位尚未真正得到確立，加之一個多元利益制衡下平等溝通與對話的有效平臺尚未形成，因而難免會出現(xiàn)政府在城市規(guī)劃管理過程中以公共利益為名肆意侵害利害關(guān)系人權(quán)益的現(xiàn)象。例如，廣州市規(guī)劃局公布的大學(xué)城發(fā)展規(guī)劃將 “小谷圍藝術(shù)村”所在地劃定為大學(xué)城的文化共享區(qū)。此后，雖然廣州市規(guī)劃局召開過聽證會，多數(shù)意見是讓藝術(shù)村與大學(xué)城共存，但規(guī)劃仍將藝術(shù)村納入拆遷之列，最終導(dǎo)致藝術(shù)村的20余幢別墅被強拆。*參見謝聞南：《亟需對公共利益進(jìn)行法律規(guī)定》，載《中國經(jīng)濟(jì)時報》2004年4月21日。又如，駐馬店市規(guī)劃局將某地塊從國有建設(shè)用地調(diào)整為商服用地和住宅用地，依據(jù)新規(guī)劃擬建的高樓嚴(yán)重影響了附近小區(qū)居民的通風(fēng)采光。*參見河南省駐馬店市中級人民法院(2013年)駐行終字第76號判決書。對此，為監(jiān)督規(guī)劃權(quán)力的行使，給予權(quán)益受到侵害的利益主體及時、有效的救濟(jì)，在行政訴訟中準(zhǔn)確地判定利害關(guān)系人，進(jìn)而確認(rèn)其原告資格，顯得尤為必要。2008年實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在第48條、50條和60條中提及 “利害關(guān)系人”這一概念。然而，對利害關(guān)系人的內(nèi)涵與外延，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及諸多地方城鄉(xiāng)規(guī)劃條例都沒有作出明確的界定，這給利害關(guān)系人的原告資格認(rèn)定帶來了困難，特別是在起訴人并非城市規(guī)劃相對人的情況下。本文通過總結(jié)利害關(guān)系人的一般理論以及司法實務(wù)中認(rèn)定“利害關(guān)系”的做法，分別就城市規(guī)劃利害關(guān)系人的概念、判定要素與方法進(jìn)行分析，旨在探尋城市規(guī)劃利害關(guān)系人判定的適當(dāng)路徑，以此推動城市規(guī)劃立法的完善，促使行政機關(guān)在進(jìn)行城市規(guī)劃管理中充分履行告知、聽證的義務(wù)，確保利害關(guān)系人受到侵害的權(quán)益得到有效的救濟(jì)。

一、城市規(guī)劃利害關(guān)系人的概念

(一)城市規(guī)劃利害關(guān)系人的內(nèi)涵

“利害關(guān)系人”這一概念最早出現(xiàn)于管理學(xué)領(lǐng)域。Freeman在《策略管理：利害關(guān)系人途徑》一書中，曾以“利害關(guān)系人”的觀點來探討策略管理，其對“利害關(guān)系人”的界定相當(dāng)寬泛，“利害關(guān)系人”包括了 “組織中會影響目標(biāo)或被組織影響的團(tuán)體或個人。”*參見高伯宏：《從利害關(guān)系人角度探討溫泉供給事業(yè)》，臺灣世新大學(xué)2009年度碩士學(xué)位論文，第18頁。此后，這一概念逐漸被引入各國行政立法中。1991 年《奧地利普通行政程序法》第8條規(guī)定：“得請求官署執(zhí)行職務(wù)，或官署之行為與其有關(guān)者，為利害關(guān)系人。”*應(yīng)松年：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年版，第205頁。1993年日本《行政程序法》第17條規(guī)定：“對當(dāng)事人以外之人，依該不利益處分所依據(jù)之令認(rèn)為與該不利益處分有利害關(guān)系者，得要求其參加該聽證程序或許可其參加該聽證之相關(guān)程序?！?應(yīng)松年：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年版，第446頁。1994年《荷蘭國基本行政法典》第1章條款1:1 規(guī)定：“利害關(guān)系人是被命令直接影響的人。”*應(yīng)松年：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年版，第454頁。在我國行政立法領(lǐng)域，2004年實施的《行政許可法》正式使用了“利害關(guān)系人”這一法律術(shù)語，該法第36條規(guī)定：“行政機關(guān)對行政許可申請進(jìn)行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)告知利害關(guān)系人。申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取申請人、利害關(guān)系人的意見?！?/p>

盡管上述行政立法對“利害關(guān)系人”范圍的界定并不一致，但在其內(nèi)涵的表述上具有相似之處，即強調(diào)行政主體與利害關(guān)系人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。毋庸置疑，行政立法中“利害關(guān)系人”的范疇沒有管理學(xué)領(lǐng)域中的寬泛，并非任何利益受到行政行為結(jié)果影響的個人或組織都屬于“利害關(guān)系人”。

參照行政立法中對“利害關(guān)系人”內(nèi)涵的理解，可以將城市規(guī)劃利害關(guān)系人定義為“參與城市規(guī)劃法律關(guān)系，對城市規(guī)劃主體享有權(quán)利或者承擔(dān)義務(wù)的個人和組織”，具體可以從以下幾個方面來闡釋：

第一，城市規(guī)劃利害關(guān)系人是城市規(guī)劃法律關(guān)系中不具有國家權(quán)力的個人和組織。城市規(guī)劃法律關(guān)系中包括了行政管理關(guān)系、監(jiān)督行政關(guān)系、行政救濟(jì)關(guān)系和內(nèi)部行政關(guān)系。城市規(guī)劃利害關(guān)系人只是行政管理關(guān)系中的主體概念，并不是監(jiān)督行政關(guān)系、行政救濟(jì)關(guān)系和內(nèi)部行政關(guān)系中的主體概念。當(dāng)國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)與司法機關(guān)對城市規(guī)劃主體實施監(jiān)督時，就成為與城市規(guī)劃主體具有對應(yīng)權(quán)力義務(wù)的法律關(guān)系主體，他們行使的是國家立法、行政、司法等方面的監(jiān)督權(quán)力，而不是私主體的權(quán)利，因而其不屬于城市規(guī)劃利害關(guān)系人。*參見李衛(wèi)華：《行政參與主體研究》，山東大學(xué)2008年度博士學(xué)位論文，第73頁。若國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)是以法人的身份參與到城市規(guī)劃的過程中，那么它們也屬于城市規(guī)劃利害關(guān)系人。

第二，城市規(guī)劃利害關(guān)系人是參與城市規(guī)劃法律關(guān)系的個人和組織。城市規(guī)劃利害關(guān)系人是個人和組織在城市規(guī)劃行政活動中的一種特定身份。*參見方世榮：《論行政相對人》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第17頁。當(dāng)個人和組織參與民事活動，或者參與城市規(guī)劃以外的其他行政活動時，他們就不能被稱為城市規(guī)劃利害關(guān)系人。就參與城市規(guī)劃法律關(guān)系的方式而言，可以歸納為以下四種情形：其一，個人和組織向城市規(guī)劃主體積極主張權(quán)利，如向規(guī)劃機關(guān)申請規(guī)劃許可。其二，個人和組織向城市規(guī)劃主體積極履行義務(wù)，如他們在批準(zhǔn)的使用期限屆滿后自行拆除在城市規(guī)劃規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時建設(shè)。其三，城市規(guī)劃主體對個人和組織積極履行義務(wù)，如規(guī)劃機關(guān)通知規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的居民和企業(yè)參與聽證。其四，城市規(guī)劃主體對個人和組織積極行使權(quán)力，如規(guī)劃機關(guān)針對個人、組織違反規(guī)劃許可建設(shè)的行為作出行政處罰。

第三，城市規(guī)劃利害關(guān)系人是與城市規(guī)劃主體的職權(quán)職責(zé)具有對應(yīng)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的個人和組織。這種對應(yīng)主要表現(xiàn)為：利害關(guān)系人的一項權(quán)利與城市規(guī)劃主體的某項或某幾項職責(zé)相對應(yīng)，如公眾參與程序中利害關(guān)系人享有的知情權(quán)與規(guī)劃機關(guān)的公開、告知義務(wù)相對應(yīng)；城市規(guī)劃主體的權(quán)力與利害關(guān)系人的義務(wù)相對應(yīng)，如城市規(guī)劃主體的規(guī)劃制定權(quán)和實施權(quán)與利害關(guān)系人遵守規(guī)劃、服從規(guī)劃管理的義務(wù)相對應(yīng)；利害關(guān)系人的某項或某幾項權(quán)利與城市規(guī)劃主體的某項權(quán)力相對應(yīng)，如利害關(guān)系人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)與規(guī)劃機關(guān)的決策權(quán)相對應(yīng)。因此，利害關(guān)系人在城市規(guī)劃法律關(guān)系中是既履行義務(wù)又享有權(quán)利的一方主體，是城市規(guī)劃過程的參與者，也是城市規(guī)劃主體行使權(quán)力的制約者和監(jiān)督者。

(二)城市規(guī)劃利害關(guān)系人的外延

依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26、46條的規(guī)定，參與城市規(guī)劃法律關(guān)系、不具有國家權(quán)力的一方主體，除了利害關(guān)系人以外，還有公眾、專家。但在外延上，城市規(guī)劃利害關(guān)系人不同于公眾、專家。由于公眾是以公共利益作為參與基礎(chǔ)，因而其范圍比以切身利益作為參與基礎(chǔ)的利害關(guān)系人更為寬泛。公眾的范圍相當(dāng)于普通居民，既包括與城市規(guī)劃主體之間具有特定權(quán)利義務(wù)關(guān)系的利害關(guān)系人，也包括與城市規(guī)劃主體之間沒有特定權(quán)利義務(wù)的其他人。*參見方世榮：《論行政相對人》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第48頁。一般而言，以技術(shù)作為參與基礎(chǔ)的專家與利害關(guān)系人在范圍上沒有交集，因為他們與城鄉(xiāng)規(guī)劃主體之間不具有特定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

對于如何界定城市規(guī)劃利害關(guān)系人的外延，可以參考行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，因為具有行政訴訟原告資格的主體在實體地位上都應(yīng)當(dāng)是利害關(guān)系人。按照現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，行政相對人和行政相關(guān)人都具有原告資格。*2015年5月施行的修改后《行政訴訟法》第25條將行政訴訟中具有原告資格的人界定為“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”。具體到城市規(guī)劃領(lǐng)域，利害關(guān)系人應(yīng)包括城市規(guī)劃相對人與城市規(guī)劃相關(guān)人。

城市規(guī)劃相對人是指城市規(guī)劃的制定、實施與修改行為所明確指向的個人與組織，如城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的房屋所有人、土地使用人。這類主體的權(quán)益受到影響是城市規(guī)劃主體的主觀追求造成的，這是其與城市規(guī)劃相關(guān)人最重要的區(qū)別。在規(guī)劃制定、實施與修改的過程中，城市規(guī)劃相對人與城市規(guī)劃主體之間形成了法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即他們有遵守規(guī)劃、服從規(guī)劃管理的義務(wù)，同時也享有參與權(quán)和救濟(jì)請求權(quán)。因此，他們是城市規(guī)劃法律關(guān)系中的當(dāng)然主體。

城市規(guī)劃相關(guān)人是指自身的權(quán)益在客觀上受到城市規(guī)劃制定、實施與修改行為影響的個人與組織，如城市規(guī)劃區(qū)域外的相鄰權(quán)利人、環(huán)境權(quán)利人以及規(guī)劃許可的公平競爭權(quán)利人。城市規(guī)劃主體在作出規(guī)劃行為時，在主觀上對這類利益主體并沒有減損其權(quán)利或課予其義務(wù)的意圖，但在客觀上卻對其權(quán)益造成了不利影響。此類主體能夠成為城市規(guī)劃利害關(guān)系人的原因在于城市規(guī)劃是一種復(fù)效行政行為，即能產(chǎn)生使一方獲益而讓另一方遭受不利影響的法律效果。當(dāng)它針對兩個以上、具有民事法律關(guān)系的利益主體時，城市規(guī)劃相對人與城市規(guī)劃相關(guān)人同時形成。城市規(guī)劃相關(guān)人與城鄉(xiāng)規(guī)劃主體之間形成了事實上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的形成是城市規(guī)劃相對人與城市規(guī)劃主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生的附帶性結(jié)果。將此類主體歸為城鄉(xiāng)規(guī)劃利害關(guān)系人，可以增強規(guī)劃的正當(dāng)性，進(jìn)而使更多與規(guī)劃有事實上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的個人和組織參與到規(guī)劃制定、實施與修改的過程中。

需要注意的是，并非所有層次的城市規(guī)劃在制定或修改后即會產(chǎn)生利害關(guān)系人。城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個層次，詳細(xì)規(guī)劃又分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。就總體規(guī)劃的內(nèi)容而言，其多為宏觀層面的定性規(guī)定，針對的是整個城市遠(yuǎn)期內(nèi)的開發(fā)、建設(shè)，在通常情況下必須經(jīng)過詳細(xì)規(guī)劃的具體落實才具備實施的效力，所以總體規(guī)劃的制定或修改行為往往不會直接影響特定人的權(quán)益。而詳細(xì)規(guī)劃，無論是控制性的還是修建性的，作為城市近期開發(fā)、建設(shè)的目標(biāo)藍(lán)圖，都涉及到建設(shè)用地性質(zhì)、地塊建設(shè)的具體安排和設(shè)計等內(nèi)容，因此詳細(xì)規(guī)劃在制定或修改后，即使后續(xù)的規(guī)劃許可尚未作出，通常也會對特定區(qū)域內(nèi)的個人和組織的權(quán)益產(chǎn)生直接影響。基于此，本文所探討的城市規(guī)劃利害關(guān)系人主要指受到詳細(xì)規(guī)劃制定、實施與修改行為影響的個人和組織。

二、城市規(guī)劃利害關(guān)系人的權(quán)益要素

城市規(guī)劃利害關(guān)系人是由“城市規(guī)劃”和“利害關(guān)系人”這兩個概念構(gòu)成的。其中，“利害關(guān)系人”是核心概念，“城市規(guī)劃”限定了“利害關(guān)系人”的范圍。在“利害關(guān)系人”這一概念中，“利害關(guān)系”是其核心部分 ，“利害關(guān)系”可以分解為“權(quán)益”和“因果關(guān)系”兩個要素。因而，判定起訴人是否為城市規(guī)劃利害關(guān)系人，需要把握“權(quán)益”和“因果關(guān)系”這兩個要素?！皺?quán)益”是否存在是判定城市規(guī)劃利害關(guān)系人的基礎(chǔ)性要素，若起訴人不享有權(quán)益，那就不可能與城市規(guī)劃爭議產(chǎn)生任何聯(lián)系；如果起訴人享有權(quán)益，則表明起訴人已經(jīng)和城市規(guī)劃爭議發(fā)生了相當(dāng)程度的關(guān)聯(lián)。在城市規(guī)劃的制定、實施和修改過程中，往往存在多方利益沖突，但案件的處理只能選擇其中一方利益加以保護(hù)。這就要求法院運用利益衡量的方法來確定起訴人之利益的大小，將利益確有保護(hù)必要的起訴人判定為利害關(guān)系人。

(一)合法權(quán)益范圍的界定

公民的權(quán)益范圍是巨大而繁雜的，如果任何權(quán)益都被視為合法權(quán)益，則會使司法權(quán)的發(fā)動被綁架于千差萬別的個人訴求，導(dǎo)致所謂的濫訴。因而，怎樣合理界定合法權(quán)益的范圍成為判斷“權(quán)益”要素首先需要解決的問題。對于合法權(quán)益，學(xué)界主要有“法律未禁止的”、“法律確認(rèn)的”以及“法律明確規(guī)定的”三種解釋路徑。*參見沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，載《中外法學(xué)》2004年第2期。在這三種路徑下，合法權(quán)益范圍的寬窄表現(xiàn)出明顯的差異。選擇哪種路徑更為合理，需要深入探究。

從行政訴訟法的整體結(jié)構(gòu)來看，有關(guān)受案范圍的條款起著澄清合法權(quán)益的功能。1989年《行政訴訟法》第11條第1款第8項提到了“其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”，第2款又規(guī)定了“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”。筆者認(rèn)為，該法第11條所涉及的權(quán)益范圍應(yīng)作如下解釋：該條前7項列舉的行為所涉及的不只是人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，對于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)益均是可訴的，因為在前7項所列情形中，有部分明文規(guī)定的權(quán)益難以納入人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)的范疇內(nèi)，如經(jīng)營自主權(quán)。就該條第2款的作用而言，它不僅是對第1款的補充，還是對權(quán)益范圍的限定，即將合法權(quán)益視為法律規(guī)范規(guī)定的權(quán)益。*此處對“法律、法規(guī)”作擴大解釋，將其理解為廣泛的規(guī)范性法律文件，而不限于狹義的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)。因為，第2款使用的“法律、法規(guī)”的原意并非定義為狹義，只要全國人大或其常委會制定的法律未明確排除行政訴訟，任何法律規(guī)范性文件都可規(guī)定可訴的行政案件。在2014年修改后的《行政訴訟法》第12條中，第1款第6、12項提及了“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，第2款規(guī)定的內(nèi)容則與修法前的第11條第2款相同?？梢?，2014年修改后的《行政訴訟法》雖然肯定了人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)之外的權(quán)益應(yīng)受到保護(hù)，但仍將合法權(quán)益限于法律規(guī)范規(guī)定的權(quán)益。

雖然行政訴訟法將“合法權(quán)益”解釋為“法律規(guī)范規(guī)定的權(quán)益”，但這并不能說明以第三條路徑來厘定合法權(quán)益范圍就是最合理的，因為并非任何正當(dāng)利益都為法律所明文規(guī)定，將合法權(quán)益限于實證法明確規(guī)定的權(quán)益，會把利害關(guān)系人某些未被法定化的正當(dāng)利益，如審美、娛樂、環(huán)保以及精神享受等方面的利益，排除在法律保護(hù)范圍之外。正當(dāng)利益往往隱含在法律原則和精神中，只有從義務(wù)性條款或立法目的來推導(dǎo)才能得到它們是否存在的結(jié)論，僅從條文字面意思來理解是不可行的。例如，近年來，住宅周邊環(huán)境逐漸成為影響人們購房的一項重要的因素，而自然景觀作為一種稀缺空間資源在很大程度是由城市規(guī)劃來配置的，所以政府變更規(guī)劃很可能會損害房屋所有權(quán)人眺望景觀的利益。*參見趙民、高捷：《景觀眺望權(quán)的制度及其在規(guī)劃中的意義》，載《城市規(guī)劃學(xué)刊》2006年第1期。眺望景觀的利益在我國現(xiàn)有法律體系中尚未被法定化，但不能就此認(rèn)定這種利益不受法律保護(hù)。依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第32條的規(guī)定，城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展應(yīng)當(dāng)保護(hù)和合理利用風(fēng)景名勝資源，因而可以從 “保護(hù)和合理利用風(fēng)景名勝資源”的義務(wù)性條款推斷出房屋所有權(quán)人享有眺望自然景觀的利益。又如，在念泗三村28幢樓居民35人訴揚州市規(guī)劃局行政許可案*本案例出自《最高人民法院公報》2004年第11期。中，《江蘇省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》規(guī)定了建筑間距，但未明確提及要保護(hù)何人的何種利益，但從該規(guī)定的目的推定，可得知相鄰權(quán)人的采光利益受該規(guī)定保護(hù)。可以說，理解“法律規(guī)范規(guī)定的權(quán)益”的方式?jīng)Q定了合法權(quán)益的范圍：若僅對法律文本采用文義解釋，則合法權(quán)益的范圍就會局限于實證法明文規(guī)定的權(quán)益；如果在此之外，采用目的解釋、體系解釋、歷史解釋等方法，則可以擴展合法權(quán)益的范圍。在許多國家的行政訴訟中，對合法權(quán)益范圍的界定呈現(xiàn)出由“法定權(quán)利”向“法律上值得保護(hù)的利益”轉(zhuǎn)變的趨勢。*例如，法國完全管轄之訴中盡管要求原告必須是權(quán)利受到侵犯的人，但在越權(quán)之訴中只要本人直接利益受侵害即可，而不論該利益屬于個人、集體還是公共利益。在美國，20世紀(jì)40年代之前的“法定損害標(biāo)準(zhǔn)”所要求的必須“權(quán)利”受到侵害，早已發(fā)展到“有可能屬于法律或憲法保護(hù)或調(diào)整的利益”，現(xiàn)在甚至只要“受不利影響的利益屬于行政機關(guān)在采取被攻擊的行為時應(yīng)當(dāng)考慮的利益”即可。英國也早已把原告資格的條件統(tǒng)一為“足夠的利益”。日本的“合法權(quán)益”要求必須是法律上的利益而不包括反射性利益，但對法律上的利益的含義已從“實定法所保護(hù)的利益”發(fā)展到“值得保護(hù)的利益”。楊臨宏、黃金泉：《中國行政訴訟的制度缺失及完善問題研究》，云南大學(xué)出版社2010 年版，第74-75頁?！缎姓V訟法》將“利害關(guān)系”作為原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，這為將法律未明文規(guī)定的正當(dāng)利益納入合法權(quán)益范圍預(yù)留了空間。顯然，將合法權(quán)益界定為法律確認(rèn)的權(quán)益，更符合立法者拓展受案范圍和原告資格范圍的目的。從這個角度上看，第二種解釋路徑要比第一種更為合理。

就第一種路徑而言，筆者認(rèn)為，它并不比第二種路徑合理，因為若將法律未禁止的利益都視為合法權(quán)益，則會導(dǎo)致合法權(quán)益的范圍漫無邊際。一般來說，基于個人情感、舒適性問題而產(chǎn)生的利益不構(gòu)成法律上值得保護(hù)的利益，如在城市規(guī)劃建設(shè)中，一些老建筑被拆除給從小生活在這個區(qū)域的居民帶來了遺憾。又如，商業(yè)中心的地標(biāo)建筑讓過路的市民視覺上感覺不舒服。雖然法律不會禁止這些基于個人情感、舒適性問題而產(chǎn)生的利益，但也不會輕易予以認(rèn)可并對其提供保護(hù)。

總之，規(guī)范意義上的合法權(quán)益是不易捉摸的，這需要在個案中進(jìn)行情景化理解、權(quán)衡。*“合法權(quán)益”屬于價值性不確定概念，這種概念的特色之一就在于“須于個案依價值判斷予以具體化。”相關(guān)論述可見王貴松：《行政法上不確定法律概念的具體化》，載《政治與法律》2016第1期。法院依托現(xiàn)有法律規(guī)范對合法權(quán)益的范圍進(jìn)行適當(dāng)?shù)臄U展解釋，可以彌補法律的空白，使起訴人的正當(dāng)利益得到有效保護(hù)。

(二)切身利益與公共利益的區(qū)分

根據(jù)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，應(yīng)將“利害關(guān)系”理解為起訴人切身的利害關(guān)系而不是他人或公眾的利害關(guān)系，即起訴人只有主張自身權(quán)益受到不利影響，法院才能判定其為利害關(guān)系人。但是，起訴人不得主張他人的權(quán)益并不是絕對的。從行政訴訟法和2000年最高人民法院頒布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》以下簡稱《2000年解釋》的規(guī)定來看，主要存在兩種例外情形：一是權(quán)益受到侵害的公民死亡或法人、其他組織終止，公民的近親屬或法人、其他組織的權(quán)利承受者享有原告資格；二是聯(lián)營、合資、合作各方(統(tǒng)稱合營各方)可以原告身份起訴行政行為侵害合營企業(yè)的利益。此外，在規(guī)劃變更損害小區(qū)公共用地等方面的權(quán)益時，業(yè)主可以自己的名義提起訴訟。

若起訴人僅以公共利益被侵害為由提起訴訟，法院一般不會認(rèn)定其具有利害關(guān)系人的身份。*許多國家和地區(qū)在允許個人或組織以及檢察機關(guān)提起公益訴訟方面，一般都以特別法律規(guī)定為準(zhǔn)。若不存在法律的明確規(guī)定，法院都會認(rèn)為起訴人不是適格的原告。在我國，這樣的特別法律已經(jīng)存在。例如，《商標(biāo)法》第30條規(guī)定，任何人皆可在初步審定的商標(biāo)公告后提出異議；第33條又規(guī)定，若異議商標(biāo)局裁定、商標(biāo)評審委員會復(fù)審裁定后，異議人仍然不服的話，可以起訴。由此可見，《商標(biāo)法》規(guī)定了可為公益而提起訴訟。參見沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，載《中外法學(xué)》2004年第2期。然而，在城市規(guī)劃案件中如何判斷起訴人主張的權(quán)益是自己的還是公眾的往往是個難題，因為城市規(guī)劃行為具有綜合多元利益形成公共利益的特性，會出現(xiàn)個人利益包含在公共利益之中的復(fù)雜情況。*參見凌維慈：《城鄉(xiāng)規(guī)劃爭議中原告資格——日本法上的啟示》，載《行政法學(xué)研究》2010年第3期。例如，在“南京紫金山觀景臺案”中，規(guī)劃局對建觀景臺的許可損害的是南京全體市民，乃至赴南京紫金山旅游的外地游客的權(quán)益，其權(quán)益的享有者是不特定的，因此可以認(rèn)為該規(guī)劃行為損害了公共利益。但是，對于購買了中山陵園風(fēng)景區(qū)年票、提起訴訟的兩位教師，難道該規(guī)劃行為就沒影響其享受自然景觀帶來的精神上的愉悅嗎？*參見寧晨豹：《紫金山頂建怪物，教師狀告規(guī)劃局》，載《羊城晚報》2001年10月19日?？梢哉f，特定利益享有者與不特定利益享有者之間沒有明顯的分水嶺。要確定起訴人主張的是否為切身利益，就必須分清哪些利益是不被規(guī)劃所欲實現(xiàn)的公益消解的，可以獨立作為個人利益在主觀訴訟中主張。

對于如何區(qū)分切身利益與公共利益，我們可以借鑒日本司法實踐中判斷第三方“切身利益”的經(jīng)驗。日本1962年《行政事件訴訟法》第9條規(guī)定，只有具有法律上的利益者才能提起撤銷訴訟。當(dāng)時的判例認(rèn)為“具有法律上利益者”除了包括行政相對方外，還包括第三方。但是，對于第三方受法律保護(hù)的利益范圍采取嚴(yán)格解釋，即只有當(dāng)行政行為所依據(jù)的規(guī)范除了實現(xiàn)公益目的之外，還有保護(hù)個人利益的旨趣，則這種利益才屬于“法律上保護(hù)的利益”；若在實證法上無法找到這種利益受保護(hù)的意旨，那么只能認(rèn)定它為反射利益，即因法律保護(hù)公益而間接地給個人帶來的利益，該利益的享有者沒有要求行政機關(guān)作為或不作為的公法上的請求權(quán)。在城市規(guī)劃案件中上述判斷方法也得到了采用。如在1983年因國家鐵路高架化項目帶來的解除歷史遺跡指定判決中，東京高等法院指出：“不存在保護(hù)縣民和國民以及學(xué)術(shù)研究者對于保存和活用歷史遺跡的個人利益的規(guī)定”，他們所主張的利益是“通過正當(dāng)運用法規(guī)實現(xiàn)公益保護(hù)，結(jié)果所產(chǎn)生的反射利益……并且學(xué)術(shù)研究者在保存利用古跡方面所獲得的學(xué)問研究上的利益，在法規(guī)上并沒有超過公益保護(hù)所帶給國民的一般利益的程度進(jìn)行特別保護(hù)，所以仍然被公益所涵蓋，只能在維護(hù)公益時附帶地受到保護(hù)?！?參見凌維慈：《城鄉(xiāng)規(guī)劃爭議中原告資格——日本法上的啟示》，載《行政法學(xué)研究》2010年第3期?？梢?，早期判例所確定的第三方“切身利益”范圍是相當(dāng)狹小的，僅限于立法者專門要求執(zhí)法者加以保護(hù)的個人利益。然而，隨著行政權(quán)廣泛地介入市民的生活，若拘泥于法律明文規(guī)定，則環(huán)境利益、消費利益乃至危險設(shè)施周圍的居民利益、處于競爭關(guān)系的第三人利益可能都無法單獨受到保護(hù)?；诖?，在上世紀(jì)80年代后，法院開始采用將起訴者所主張的利益積極地讀入法的目的和宗旨來認(rèn)定原告資格的方法。這種靈活的解釋方法在“原子爐設(shè)置許可無效確認(rèn)之訴”的最高法院判決中得以確立。川崎市開發(fā)許可撤銷案件是采用此種方法的典型城市規(guī)劃案件。在該案中，法院認(rèn)為作為開發(fā)許可要件的《都市計劃法》第33條第1款第7項在保持形成沒有山崩的良好都市環(huán)境的同時，包含了將開發(fā)區(qū)域內(nèi)外一定范圍內(nèi)周邊居民免受山崩侵害生命安全的利益作為個別利益進(jìn)行保護(hù)的趣旨，從而肯定了居住在可能遭受山崩災(zāi)害地區(qū)的居民的原告資格。*同①。2004年日本修改了《行政事件訴訟法》，新法在原法第9條的基礎(chǔ)上增加了一款規(guī)定，即在判斷第三方是否具有法律上的利益時，不能只根據(jù)該處分所依據(jù)的法令文本，還應(yīng)當(dāng)考慮該法令的宗旨和目的以及行政機關(guān)在該處分中應(yīng)當(dāng)考慮的利益的內(nèi)容和性質(zhì)。*參見王天華：《行政訴訟的構(gòu)造：日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，第62頁。新法在不突破“法律上受保護(hù)利益說”底線的前提下，為司法適用提供了一個“開放的解釋平臺”。這點在其后的小田急案中得到了確認(rèn)，日本最高法院通過解釋城市規(guī)劃法的目的、城市規(guī)劃決定基準(zhǔn)依據(jù)關(guān)系法令之間的關(guān)系和含義，進(jìn)而根據(jù)受害的內(nèi)容、性質(zhì)和程度，肯定了鐵道建設(shè)項目周圍居民的健康和環(huán)境利益不被消解在一般公益中，是應(yīng)受保護(hù)的個別利益。

顯然，在日本城市化高速發(fā)展的時期，出現(xiàn)了第三方原告資格的問題，判定第三方利益是否可以獨立于公益受到保護(hù)，是解決這一問題的關(guān)鍵。起初法院在認(rèn)定第三方利益是否屬于應(yīng)受保護(hù)的個別利益時，嚴(yán)格依照法規(guī)明文規(guī)定，較大地限制了第三方 “切身利益”范圍。此后，法院通過考慮城市規(guī)劃法規(guī)及相關(guān)規(guī)范的目的、規(guī)劃行為對第三方權(quán)益影響的程度，逐步擴展了第三方應(yīng)受法律保護(hù)的利益范圍，這對我國城市規(guī)劃案件中第三方利益保護(hù)問題具有啟示意義。在我國，《2002年解釋》第13條第1項對“相鄰權(quán)”、“公平競爭權(quán)”的認(rèn)可，相當(dāng)于把部分反射利益轉(zhuǎn)化為法律予以保護(hù)的個人利益。但在城市規(guī)劃案件中，土地用途性質(zhì)的改變、工程建設(shè)的空間布局往往會影響周圍商業(yè)機構(gòu)的人氣、業(yè)主的經(jīng)營利益以及居民在公共服務(wù)設(shè)施上的基本需求，這些利益不能歸于“相鄰權(quán)”或“公平競爭權(quán)”的保護(hù)范疇，而在城市規(guī)劃法及相關(guān)法規(guī)的條文中，也不能從字面上讀出專門保護(hù)這些利益的意旨。對此，有賴于法院靈活解釋城市規(guī)劃法及相關(guān)規(guī)范的目的，并考慮利益受害的重大性，將特定主體的利益從公益中區(qū)分出來，進(jìn)而來認(rèn)定第三方的原告資格。

(三)利益衡量方法在“權(quán)益”要素判斷中的運用

在對城市規(guī)劃利害關(guān)系人的判定上，因法律規(guī)則的不明確，形成了較大的司法裁量空間。對于同一類問題，不同的法院可能會做出不一致的認(rèn)定結(jié)果。此時，利益衡量方法的運用就顯得尤為必要，*參見唐曄旎：《論利益衡量方法在行政訴訟原告資格認(rèn)定中的運用》，載《行政法學(xué)研究》2005年第2期。這需要法院探尋立法的原意，在法律原則的框架內(nèi)，以社會通識為標(biāo)準(zhǔn)，對各方當(dāng)事人的利益進(jìn)行權(quán)衡，從而作出應(yīng)當(dāng)保護(hù)哪一方利益的價值判斷。在當(dāng)事人之間的利益沖突不涉及第三人，也不影響國家利益和公共利益時，應(yīng)當(dāng)選擇優(yōu)先保護(hù)具有明顯價值優(yōu)越性的利益，如個人生命、健康和人格方面的利益應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于財產(chǎn)利益被予以確認(rèn)和保護(hù)；在當(dāng)事人之間的利益沖突涉及第三人利益時，若屬于同一類型的利益，應(yīng)當(dāng)依據(jù)被保護(hù)利益的影響程度和不被保護(hù)利益導(dǎo)致的損害程度來判斷何種利益具有明顯的價值優(yōu)越性；如果屬于不同類型的利益，則應(yīng)結(jié)合利益位階序列和利益的價值優(yōu)越性程度進(jìn)行衡量；在當(dāng)事人利益沖突影響到國家利益和社會公共利益時，應(yīng)當(dāng)以不損害國家和社會公共利益為前提，進(jìn)行利益衡量。在協(xié)調(diào)利益關(guān)系過程中缺乏相關(guān)的法律依據(jù)時，法院只能根據(jù)社會一般觀念來進(jìn)行利益衡量和價值判斷。因為法律源于生活，它所呈現(xiàn)和描述的正是世道人心。*參見楊素云：《利益衡量：理論、標(biāo)準(zhǔn)和方法》，載《學(xué)?！?011年第5期。

在城市規(guī)劃案件中，存在未辦理房屋權(quán)屬登記又未實際占有使用房屋的買受人起訴規(guī)劃許可的情形。最高人民法院《關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第1條第2款將既沒有辦理所有權(quán)登記又沒有實際占有房屋的買受人排除在業(yè)主的范圍之外。當(dāng)上述房屋買受人的權(quán)益受到城市規(guī)劃行為的不利影響時，他們是否具備利害關(guān)系人的主體資格，其他法律規(guī)范對此未作出明確規(guī)定，這就需要法院運用利益衡量方法來判斷。如在唐小紅訴蘇州市規(guī)劃局規(guī)劃許可糾紛案中：原告唐小紅既非房屋產(chǎn)權(quán)人也非實際使用權(quán)人，因而嚴(yán)格來說她還不是相鄰權(quán)人。但法院考慮到她即將成為房屋產(chǎn)權(quán)人，對房屋享有較大的期待利益，若此時不承認(rèn)其利害關(guān)系人身份，非要等到其領(lǐng)取了房屋所有權(quán)證才承認(rèn)，則不利于保護(hù)其權(quán)益，因此認(rèn)定其權(quán)益與規(guī)劃許可之間存在利害關(guān)系。*參見陳勇、杜娟：《唐小紅訴蘇州市規(guī)劃局規(guī)劃許可案——規(guī)劃行政許可是否合法判斷標(biāo)準(zhǔn)》，載《人民司法·案例》2008年第8期。在本案中，規(guī)劃局作出的規(guī)劃許可涉及到公共利益、開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)利益和唐小紅的期待利益。而這些存在沖突的利益都是受法律保護(hù)的，此時需要通過利益權(quán)衡，選擇重要的利益給予優(yōu)先保護(hù)。可以說，法院是通過對唐小紅的期待利益、開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)利益與公共利益之間的權(quán)衡，才得出“唐小紅所享有的期待利益較大，必須為該利益提供保護(hù)的可能”這一結(jié)論的。

三、城市規(guī)劃利害關(guān)系人的因果要素

“因果關(guān)系”要素是在“權(quán)益”要素的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，其目的在于，確定城市規(guī)劃行為與權(quán)益受到的不利影響之間是否存在一定的關(guān)聯(lián)性。只有存在一定的關(guān)聯(lián)性，法律才能認(rèn)為利害關(guān)系人有足夠的利益推動訴訟的進(jìn)行。*參見李晨清：《行政訴訟原告資格的利害關(guān)系要件分析》，載《行政法學(xué)研究》2004年第1期。從總體上看，“城市規(guī)劃利害關(guān)系人”的判定是通過兩個相互牽連的步驟來完成的，首先判斷“權(quán)益”的有無，然后判斷“權(quán)益”與城市規(guī)劃行為之間關(guān)聯(lián)性的強弱，而后最終確定起訴人有無利害關(guān)系人的身份。

按照馬克思主義哲學(xué)的觀點，若某個現(xiàn)象的存在會引起另一個現(xiàn)象的發(fā)生，則這兩個現(xiàn)象之間具有因果關(guān)系，引起某個現(xiàn)象產(chǎn)生的現(xiàn)象叫做原因，被另一現(xiàn)象引起的現(xiàn)象叫做結(jié)果。相對于法律而言，這種純粹的事實上因果關(guān)系是不存在的，存在的只是作為法律現(xiàn)實的法律上因果關(guān)系，即通過立法或司法獲得確認(rèn)的、作為承擔(dān)法律責(zé)任基礎(chǔ)的、存在加害行為與加害結(jié)果之間的聯(lián)系。*參見李川、王景山：《論法律因果關(guān)系》，《山東大學(xué)學(xué)報》1999年第4期。顯然，作為判定城市規(guī)劃利害關(guān)系人要素之一的因果關(guān)系必定是法律上的因果關(guān)系，它是以城市規(guī)劃行為與利害關(guān)系人權(quán)益之間的事實上的因果關(guān)系為基礎(chǔ)的，立法者或法院根據(jù)社會一般經(jīng)驗和普遍承認(rèn)的價值觀擬制的結(jié)果。

關(guān)于如何認(rèn)定法律上的因果關(guān)系，理論界主要有直接因果關(guān)系說、必然因果關(guān)系說和相當(dāng)因果關(guān)系說。筆者認(rèn)為，采用相當(dāng)因果關(guān)系說最為適宜。所謂相當(dāng)因果關(guān)系是指除現(xiàn)實情形發(fā)生該結(jié)果外，依社會一般見解也認(rèn)為有發(fā)生該項結(jié)果的可能性。*同④。在城市規(guī)劃領(lǐng)域，相當(dāng)因果關(guān)系主要有兩種：一是在通常情況下，如果存在某個城市規(guī)劃行為，利害關(guān)系人的權(quán)益就會發(fā)生變化；二是城市規(guī)劃行為與其他條件相結(jié)合才導(dǎo)致利害關(guān)系人的權(quán)益發(fā)生變化，而這些其他條件是城市規(guī)劃作出時已經(jīng)客觀存在或應(yīng)當(dāng)知悉的，*參見鄭文武：《論城鄉(xiāng)規(guī)劃利害關(guān)系人界定的理論標(biāo)準(zhǔn)和實踐方法》，載《規(guī)劃管理》2010年第4期。如規(guī)劃許可必須加上被許可人的建設(shè)行為，才會與建筑附近居民的相鄰權(quán)構(gòu)成相當(dāng)?shù)囊蚬P(guān)系。

由于“相當(dāng)因果關(guān)系”是一個不確定的概念，因而在判斷城市規(guī)劃行為與利害關(guān)系人權(quán)益之間的關(guān)聯(lián)性上，留給法院較大的裁量空間。在有法律規(guī)范明確規(guī)定的情形下，法院只要認(rèn)為案件中事實上因果關(guān)系與法律規(guī)定的因果關(guān)系十分重合或相近即可判定相當(dāng)因果關(guān)系的存在，如《2000年解釋》第13條規(guī)定的競爭權(quán)人、相鄰權(quán)人、在復(fù)議程序中被追加的第三人等。而在沒有法律規(guī)范明確規(guī)定的情形下，則需要由法院根據(jù)立法精神、目的、司法政策以及公平正義的司法理念等來推定事實上的因果關(guān)系是否具有法律意義，并將具有法律意義的事實上因果關(guān)系確認(rèn)為相當(dāng)因果關(guān)系。*參見斯金錦：《行政訴訟原告資格——“法律上利害關(guān)系”要件研究》，載《公法研究》2005年第2期。

(一)城市規(guī)劃行為對起訴人權(quán)益的實際影響之分析

就我國目前的司法實踐而言，對于如何判定相當(dāng)因果關(guān)系，尚未形成一套邏輯性較強的通用法則。不過，我們可以從城市規(guī)劃案件中總結(jié)出判定相當(dāng)因果關(guān)系的關(guān)鍵因素。在城市規(guī)劃案件中判定相當(dāng)因果關(guān)系是否存在，首先需要確定城市規(guī)劃行為是否有可能對起訴人權(quán)益產(chǎn)生實際影響，如果得出的結(jié)論是肯定的，則表明城市規(guī)劃行為與起訴人權(quán)益發(fā)生變化之間具有關(guān)聯(lián)性；若城市規(guī)劃行為不可能對起訴人的權(quán)益產(chǎn)生實際影響，那么城市規(guī)劃行為與起訴人權(quán)益之間就不存在因果關(guān)系。

筆者認(rèn)為，實際影響是指城市規(guī)劃行為對起訴人權(quán)益已經(jīng)造成的影響或?qū)碛邢喈?dāng)可能造成的影響，這種影響包括城市規(guī)劃行為對起訴人權(quán)益產(chǎn)生的法律效果與事實效果。依據(jù)我國理論和實務(wù)界的主流觀點，“實際影響”指的是行政行為對起訴人權(quán)益已然造成的影響或必然造成的影響。然而，在司法實踐中，很難判斷被訴行政行為對起訴人權(quán)益的影響是否必然發(fā)生，尤其是針對具有較強變動性和技術(shù)性的城市規(guī)劃行為。城市規(guī)劃是對未來的指引，它必須隨著制定規(guī)劃時所依據(jù)的社會經(jīng)濟(jì)條件的變化而變更，才能保障公益的實現(xiàn)。城市規(guī)劃的變更可能會使先前受規(guī)劃影響的個人和組織變成不受規(guī)劃影響的個人和組織。城市規(guī)劃的技術(shù)性表現(xiàn)為規(guī)劃活動要依照自身的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行，規(guī)劃行為對利害關(guān)系人權(quán)益的影響也需要運用專業(yè)知識進(jìn)行判斷。但是，法院在處理專業(yè)性問題上并不具有優(yōu)勢，嚴(yán)格地審查規(guī)劃行為是否必然給起訴人權(quán)益造成影響并不現(xiàn)實。基于此，法院只要根據(jù)社會通常觀念，認(rèn)為規(guī)劃行為有相當(dāng)可能會給起訴人權(quán)益帶來不利影響，就可以確認(rèn)起訴人的利害關(guān)系人身份。鑒于我國行政訴訟立法目的中涵蓋了“預(yù)防行政行為侵害合法權(quán)益”的意圖*《行政訴訟法》第1條開宗明義：“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”、“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”，這其中就蘊含了保護(hù)合法權(quán)益“不受可能的侵犯”和“事前監(jiān)督”行政機關(guān)依法行政的意思。參見柳硯濤：《論行政訴訟中的利害關(guān)系——以原告與第三人資格界分為中心》，載《政法論叢》2015年第2期。，也有必要承認(rèn)權(quán)益可能受到損害之人的原告資格。

將“實際影響” 作為判斷因果關(guān)系的因素，其法律依據(jù)為我國司法解釋中關(guān)于“對利害關(guān)系人不產(chǎn)生實際影響的行為不可訴”的規(guī)定。*參見《2000年解釋》第1條第2款第6項和2015年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條第8項的規(guī)定。該規(guī)定與美國司法審查中的“成熟原則”在涵義上有相通之處，即利害關(guān)系人請求審查的對象與法院予以審查的對象應(yīng)是行政機關(guān)已經(jīng)實施終了的行為，而不是尚未成立的或者正在行政機關(guān)內(nèi)部運行的行為。對此，筆者以謝新利與余姚市規(guī)劃局等規(guī)劃行政復(fù)議上訴案以例進(jìn)行分析。

謝新利對余姚市規(guī)劃局核發(fā)的《建設(shè)項目選址意見書》不服，遂向余姚市人民政府申請行政復(fù)議，在行政復(fù)議決定維持了該《建設(shè)項目選址意見書》后，又提起訴訟。一審法院認(rèn)為：“根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第36條的規(guī)定，建設(shè)項目選址意見書是需要以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請核準(zhǔn)的建設(shè)項目正式立項前的規(guī)劃管理措施，其并不確定最終的規(guī)劃設(shè)計條件，該行為尚未對相鄰?fù)恋厥褂脵?quán)人和房屋所有權(quán)人的相鄰權(quán)益產(chǎn)生實際影響，謝新利與該行為之間不存在利害關(guān)系?！敝x新利提起上訴，二審法院維持了原裁定。*參見浙江省寧波市中級人民法院(2016)浙02行終48號裁定書。在該案中，法院在認(rèn)定城市規(guī)劃行為是否會對起訴人權(quán)益產(chǎn)生實際影響時，隱含了對因果關(guān)系的判斷：規(guī)劃局作出的建設(shè)項目選址意見書屬于正在行政機關(guān)內(nèi)部運行的行政行為，它不會直接對起訴人的權(quán)益產(chǎn)生法律效果或事實效果；只有待最終的規(guī)劃設(shè)計條件的確立，才有可能引起利害關(guān)系人權(quán)益的變化。

筆者認(rèn)為，法院之所以將“城市規(guī)劃行為能否對起訴人的權(quán)益產(chǎn)生實際影響”作為判斷因果關(guān)系的關(guān)鍵因素，主要是基于以下考慮：一是保證規(guī)劃機關(guān)正常行使職權(quán)。規(guī)劃機關(guān)實施一個規(guī)劃行為，往往會經(jīng)歷許多步驟。在規(guī)劃機關(guān)實施的規(guī)劃程序尚未完結(jié)，最終的決定還沒有形成時，法院就介入其中，則會影響規(guī)劃管理的連續(xù)性與穩(wěn)定性，甚至?xí)绊懸?guī)劃管理目標(biāo)的實現(xiàn)。二是確保案件的正確審理。在規(guī)劃機關(guān)作出最終決定前，規(guī)劃機關(guān)與利害關(guān)系人之間的爭議性質(zhì)尚不明確，權(quán)利義務(wù)關(guān)系還沒有最后定型，法院難以及時正確地審理案件。三是降低解決爭議的成本。規(guī)劃機關(guān)在作出最終決定前，會先作出一些預(yù)備性、中間性的決定，其往往被最終決定所吸收，若法院對預(yù)備性、中間性的決定直接予以審查并作出裁判，則不利于徹底解決糾紛。因為規(guī)劃機關(guān)在規(guī)劃程序完結(jié)后，還會作出最終決定，利害關(guān)系人若對最終決定不服，又會提起訴訟，這無疑增加了訴訟的成本。如果利害關(guān)系人待最終決定作出后，將預(yù)備性、中間性的決定和最終決定一并請求司法審查，并將預(yù)備性、中間性的決定違法作為最后決定違法的理由來支持自己的訴訟請求，這樣可以一次性解決爭議。*參見石佑啟：《在我國行政訴訟中確立“成熟原則”的思考》，載《行政法學(xué)研究》2004年第1期。

(二)起訴人取得權(quán)益時點的分析

城市規(guī)劃行為能夠?qū)ζ鹪V人權(quán)益產(chǎn)生實際影響，只表明城市規(guī)劃行為與起訴人權(quán)益受到不利影響之間存在事實上的聯(lián)系，這種聯(lián)系并不能保證作為原因的城市規(guī)劃行為對其引起的所有結(jié)果都要承擔(dān)法律責(zé)任。對此，還需要對起訴人取得權(quán)益的時點進(jìn)行分析，只有這樣才能確定城市規(guī)劃行為與起訴人的權(quán)益受到不利影響之間是否存在法律上的牽連關(guān)系。

在城市規(guī)劃行為作出前，起訴人已取得其所主張的權(quán)益的，無論其權(quán)益取得方式如何，只要證明城市規(guī)劃行為能夠?qū)ζ鹪V人權(quán)益產(chǎn)生實際影響，就可以肯定起訴人的權(quán)益受到不利影響與城市規(guī)劃行為之間具有法律上的牽連關(guān)系。如在王錫鋼訴寧波市規(guī)劃局規(guī)劃行政許可糾紛案中：在時間順序上，原告王錫鋼與第三人寧波萬達(dá)置業(yè)有限公司簽訂商品房買賣合同在前，被告寧波市規(guī)劃局向第三人頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證在后。也就是說，原告王錫鋼的權(quán)益是在建設(shè)工程規(guī)劃許可作出之前就已經(jīng)取得的。法院據(jù)此判定該規(guī)劃許可與原告的權(quán)益之間具有利害關(guān)系。*參見寧波市鄞州區(qū)人民法院(2010)甬鄞行初字第24號判決書。

如果在城市規(guī)劃行為作出后，起訴人才取得其主張的權(quán)益的，其主張的權(quán)益同該城市規(guī)劃行為之間是否存在法律上的牽連關(guān)系，則需要依據(jù)起訴人取得權(quán)益的不同方式采用不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。若起訴人是通過法律事件取得權(quán)益的，則可以肯定城市規(guī)劃行為與起訴人所主張的權(quán)益之間具有法律上的牽連關(guān)系；當(dāng)起訴人是通過法律行為取得權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)起訴人取得權(quán)益的動機來認(rèn)定兩者之間是否具有法律上的牽連關(guān)系；如果動機是善意的，就可以認(rèn)定兩者之間具有法律上的牽連關(guān)系；若動機是惡意的，則不宜認(rèn)定兩者之間具有法律上的牽連關(guān)系，因為此時起訴人權(quán)益受到的不利影響不應(yīng)歸咎于城市規(guī)劃行為，如果認(rèn)可兩者之間具有法律上的牽連關(guān)系，則任何人均可通過主觀創(chuàng)設(shè)法律關(guān)系的方式來取得原告資格，這無疑會加重司法機關(guān)的負(fù)擔(dān)并影響行政效率。*參見胡紹娟：《行政法律利害關(guān)系人的判定路徑解析》，西南政法大學(xué)2009年度碩士學(xué)位論文，第17-18頁。張建明等75人訴常州市規(guī)劃局規(guī)劃行政許可案可以說明這一問題。在該案中，張建明等75人選擇與九龍倉公司簽訂商品房買賣合同時，建設(shè)工程規(guī)劃許可證已經(jīng)頒發(fā)，相關(guān)的建設(shè)和交付要求在銷售前已經(jīng)明確，建筑間距、建筑高度等均已對外公示。張建明等75人是在對自己購買房屋的現(xiàn)有規(guī)劃條件知情且認(rèn)同的情況下與九龍倉公司簽訂購房合同的。由于張建明是在城市規(guī)劃行為作出后取得其主張的權(quán)益的，并且取得權(quán)益的動機是惡意的，因此法院認(rèn)定張建明等75人與被訴行政行為之間不存在利害關(guān)系。*參見江蘇省常州市中級人民法院(2013)常行終字第57號裁定書。

(三)利益衡量方法在“因果關(guān)系”要素判定中的運用

起訴人所主張的權(quán)益受到城市規(guī)劃行為的影響要達(dá)到一定的程度，才能通過行政訴訟加以保護(hù)。而關(guān)于這種權(quán)益與城市規(guī)劃行為之間的關(guān)聯(lián)度，法律規(guī)范往往對此缺乏明確的規(guī)定。因此，法院在認(rèn)定利害關(guān)系人的過程中，會基于社會的一般經(jīng)驗及主流價值觀，運用利益衡量的方法，將具有法律意義的事實上的因果關(guān)系確認(rèn)為法律上的因果關(guān)系。如在上訴人徐穎因行政復(fù)議不予受理決定一案中：規(guī)劃局變更規(guī)劃后作出的新的規(guī)劃許可可能會導(dǎo)致徐穎根據(jù)協(xié)議約定的回搬房屋價值降低。也就是說，新的規(guī)劃許可與徐穎主張的可能受到的權(quán)益損害之間具有事實上的因果關(guān)系，因為某種行為只要對危害結(jié)果的產(chǎn)生起了必要條件作用，不論該行為對結(jié)果所起的作用方式、程度如何，無論該行為與結(jié)果之間的聯(lián)系是否合乎一定的規(guī)律，這種結(jié)果產(chǎn)生的概率有多高，都可以認(rèn)定兩者之間存在因果關(guān)系。*參見張紹謙：《刑法因果關(guān)系研究》，中國檢察出版社1998年版，第190頁。但是，由于徐穎是規(guī)劃許可相對人的債權(quán)人，而法律規(guī)范沒有明確規(guī)定行政機關(guān)在作出行政行為時是否應(yīng)當(dāng)考慮債權(quán)人的利益，因此徐穎的權(quán)益能否得到行政訴訟的救濟(jì)需經(jīng)由法院利益衡量后作出決定。在本案中，法官認(rèn)為徐穎的權(quán)益尚未因規(guī)劃變更受到不利影響，徐穎若認(rèn)為規(guī)劃變更致使回搬房屋的價值與協(xié)議約定的不符，可以依據(jù)協(xié)議向拆遷人主張民事責(zé)任，從而避免或減輕因規(guī)劃變更而遭受的權(quán)益損害，因此即使不通過行政訴訟的途徑為其權(quán)益提供救濟(jì)，也不會導(dǎo)致嚴(yán)重的損害結(jié)果。*參見上海第二中級人民法院(2005)滬二中行終字第313號判決書。在法院看來，徐穎的利益與規(guī)劃許可所涉及的公共利益、拆遷人利益相比，并不具有明顯的價值優(yōu)越性，因而沒有必要將上述事實上的因果關(guān)系確認(rèn)為法律上的因果關(guān)系。

總之，相比于“權(quán)益”要素，“因果關(guān)系”要素更加缺乏法律依據(jù)，而且在理論上也沒有固定標(biāo)準(zhǔn)，因此它更依賴于法院的個案判斷，其中經(jīng)驗主義的成分也更多一些。而從“權(quán)益”和“因果關(guān)系”這兩個要素之間的關(guān)系來看，“因果關(guān)系”有被“權(quán)益”吸收的可能性，因為在判斷起訴人是否具有“合法權(quán)益”時，往往是從行政主體的義務(wù)性條款推定得出結(jié)論的，既然權(quán)益的存在是由法律規(guī)范確認(rèn)的，那么其實就暗含了行政主體違反義務(wù)與“權(quán)益”損害之間可能有較強的因果關(guān)系。這可以用來解釋為什么在大多數(shù)國家“因果關(guān)系”要素都遠(yuǎn)沒有“權(quán)益”要素發(fā)展得充分。在我國，由于沒有實行判例制度，而且法官的整體素質(zhì)有待于提高，因而要法官準(zhǔn)確把握“因果關(guān)系”要素更為困難。*參見李晨清：《行政訴訟原告資格的利害關(guān)系要件分析》，載《行政法學(xué)研究》2004年第1期。據(jù)此，在對城市規(guī)劃利害關(guān)系人的判定中，應(yīng)采用以“權(quán)益”要素為主、“因果關(guān)系”要素為輔的模式。

結(jié)語

隨著城市建設(shè)步伐的加快與公民維權(quán)意識的增強，規(guī)劃行政訴訟案件日益增多。其中，城市規(guī)劃相對人以外的主體提起訴訟的案件占了很大的比例，而這些主體并非都可納入城市規(guī)劃相關(guān)人的范疇內(nèi)。由于法律規(guī)范的不明確，如何判定起訴人是否具有利害關(guān)系人的身份，也就成了審判實務(wù)中一個難點?；诖?，本文著重探討了判定城市規(guī)劃利害關(guān)系人的要素與方法的問題，以尋找合理判定城市規(guī)劃利害關(guān)系人的路徑，加強保障利害關(guān)系人的參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。

[責(zé)任編輯：劉加良]

Subject:Judge of Urban Planning Stakeholders in the Administrative Litigation

Author &unit:JI Chenwei

(Law School,Nanjing University,Nanjing Jiangsu 210093,China)

To judge whether the plaintiffs have the identities of urban planning stakeholders is a difficult problem our country’s judicial practice faces,especially the plaintiffs are not urban planning administrative subjects in this situation.When judging the urban planning stakeholders,at first should identify the "rights and interests " whether exist or not ,and then judge if there is a considerable causal relationship between the "rights and interests" and the urban planning act.In the case of the legal rules are not definite ,the justices judge whether "rights and interests " and " causal relationships " presence or not depend on applying methods of interests balancing.

urban planning；stakeholders；rights and interests factor；causal relationships

2016-11-18

本文系2016年度江蘇省普通高校學(xué)術(shù)學(xué)位研究生科研創(chuàng)新計劃省助項目“城鄉(xiāng)規(guī)劃利害關(guān)系人權(quán)利保護(hù)研究”(KYZZ160005)的階段性成果。

季晨溦(1989-)，女，江蘇南京人，南京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：行政法理論。

D915.4

A

1009-8003(2017)01-0070-10