美國放射性廢物處置補償探析

喬亞華 劉永葉 葉遠慮 張 瓊

(環(huán)境保護部核與輻射安全中心，北京 100082)

美國放射性廢物處置補償探析

喬亞華 劉永葉 葉遠慮 張 瓊

(環(huán)境保護部核與輻射安全中心，北京 100082)

放射性廢物的安全處置是保障核電事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，對處置場所在地給予一定的財政補償是取得當?shù)鼐用窈驼闹С值囊环N方式。本文系統(tǒng)分析了美國放射性廢物處置補償?shù)姆ㄒ?guī)體系及補償研究實踐，并對我國放射性廢物處置的補償提出了相應的建議。

放射性廢物；處置；補償；鄰避現(xiàn)象

放射性廢物的安全處置是關系到核能持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護和公眾健康的重大問題。由于放射性廢物的特殊屬性，其處置設施的建設是核電國家，特別是主要核電國家極為關心和敏感的問題。在放射性廢物處置工作開展過程中，“鄰避現(xiàn)象(NIMBY)”嚴重阻礙了其進展。這種“鄰避現(xiàn)象”的存在一方面是出于對大量放射性的懼怕和警惕心理，另一方面是對廢物處置技術安全性的不了解和擔心，更深層次的原因是由于廢物處置造成的“地域不公平”，即由處置庫所在地的政府和公眾單獨承受廢物處置所帶來的長期生態(tài)環(huán)境影響。為此，各國政府試圖通過對處置場所在地給予一定的財政補償，通過“經(jīng)濟杠桿”鼓勵地方政府和當?shù)厝罕娊邮堋?/p>

隨著核工業(yè)的飛速發(fā)展，放射性廢物的安全處置也成為我國核能工業(yè)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護的一個重大問題，我國正在積極開展選址、場址評價及核素遷移等研究工作，但對處置設施所在地的補償研究尚未開展工作，僅在2014年甘肅省頒布的《甘肅省輻射污染防治條例》[1]中首次提出了“乏燃料和放射性廢物處理、處置，應當按照誰受益、誰補償?shù)脑瓌t，建立乏燃料和放射性廢物處理、處置生態(tài)補償制度”，但尚無詳細的實施細則。本文分析了美國放射性廢物處置設施補償?shù)难芯繉嵺`及經(jīng)驗，以期為我國相關法規(guī)標準的建立提供參考，保障核電的可持續(xù)發(fā)展。

1 美國放射性廢物處置管理現(xiàn)狀

美國在四、五十年代生產(chǎn)了大量核武器，產(chǎn)生了許多軍用高放廢物，六、七十年代開始大力發(fā)展核電事業(yè)，幾十年內(nèi)產(chǎn)生了大量商業(yè)民用放射性廢物，美國商業(yè)放射性廢物分為高放廢物(乏燃料)、低放廢物和鈾釷礦開采、處理產(chǎn)生的最終副產(chǎn)品廢物。據(jù)推算，到2020年，美國將產(chǎn)生9000t的軍用高放廢物和85000t的商業(yè)反應堆乏燃料。

美國國家科學研究委員會(NRC)及29個與NRC有協(xié)議的州負責對使用、貯存和處置放射性材料頒發(fā)許可證。NRC和協(xié)議州的監(jiān)管當局對低放廢物(LLW)處置場的選址、設計和運行，包括處置設施周圍土地的監(jiān)督和可能采取的糾正行動建立法規(guī)要求。由處置場運營公司負責封閉后的維護和監(jiān)督。只有證實封閉了的處置場達到了穩(wěn)定狀態(tài)，隨后的主動維護工作已盡實際可能減至最小，才能向NRC申請轉(zhuǎn)入第二階段，即向NRC申請執(zhí)照轉(zhuǎn)移。經(jīng)NRC批準，處置場執(zhí)照轉(zhuǎn)移給地方行政，由地方政府指定的機構接手長期看管，稱為行政看管期或行政控制期。在此期間除對場區(qū)的通行實行控制外，仍有環(huán)境監(jiān)測和少量的維護工作。行政看管期結束，要向NRC申請終止執(zhí)照。

美國能源部(DOE)為乏燃料和高放廢物業(yè)主和產(chǎn)生單位提供核廢物處置服務。根據(jù)聯(lián)邦法規(guī)10CFR961的合同規(guī)定，DOE將接收由執(zhí)行該合同的業(yè)主或產(chǎn)生單位轉(zhuǎn)移的乏燃料和/或高放廢物的所有權，并負責運輸和處置相應乏燃料和/或高放廢物。此外，合同將詳細說明乏燃料和/或放射性核廢物的業(yè)主和產(chǎn)生單位為這些服務支付的費用。DOE因執(zhí)行該合同所獲得的所有實物收益、財務收入及營業(yè)收入都應存入核廢物基金。該基金是美國財政部按照法律規(guī)定設立的乏燃料處置專項基金，將用于支付DOE的放射性廢物處置活動費用。DOE放射性廢物處置活動相關的全部成本將由與DOE簽訂乏燃料處置服務合同的業(yè)主和產(chǎn)生單位承擔。

2 美國放射性廢物處置設施補償法規(guī)體系

2.1 綜合環(huán)境反應、賠償和責任法

美國《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》[2](The Comprehensive Environmental Reponse Compensation and Liability)是國會在1980年對由于有害廢物和有害物質(zhì)引起的損害向公眾賠償而制定的法規(guī)，也稱作超級基金法。超級基金法設立了有害物質(zhì)反應信托基金和關閉后責任信托基金。前者是對“向環(huán)境中排放有害物質(zhì)或有排放威脅”而需付“反應費用”的行業(yè)征稅的積累，用作對“損害、破壞或減少自然資源”的賠償。后者是對有害廢物征稅，用作“有損害的反應費用及其他損害或減少自然資源的補償”。明確了有害物質(zhì)排放的治理者、治理行動、治理計劃、治理責任、治理費用和其他方面規(guī)定，建立了比較完善的有害物質(zhì)反應、責任、補償機制，確立了超級基金制度和有關補償制度。

2.2 低放廢物政策法令

美國1980年頒布了《低放廢物政策法令》(The Low-Level Radioactive Waste Policy Act)[3]，要求各個州都要為該州產(chǎn)生的低放廢物提供可靠的儲存場所。但該法令沒有要求都要有其自己的處置場，鼓勵各州間形成洲際協(xié)助體，以便在地區(qū)基礎上解決低放廢物處置問題，1986年1月1日后可以拒絕接受非協(xié)作體送來的廢物。1985年對法令進行了修訂，修訂版稱為《低放廢物政策法令修正法案》[4]，修正法案允許各州和協(xié)作體收取附加費，用于“減輕低放廢物處置廠所在州的影響”(“mitigate the impact of low-level radioactive waste disposal facilities on the host state”)，表1中列出了修正法案中提出的補償條款。

表1 美國中低放廢物處置設施補償條款

2.3 高放廢物政策法令

美國1982年頒布的《核廢物政策法》(NWPA)[5]及1987年國會通過的《核廢物政策法修訂案》(NWPAA)規(guī)定核電乏燃料處置由核電公司出資。交納的處置經(jīng)費納入政府的“核廢物基金”，必要時用于開展乏燃料處置工作。核電乏燃料處置工作所需經(jīng)費可從核電公司當年交納的乏燃料處置費中直接支付，無需通過國會審批，在開展建造處置庫等重大項目時，除使用核電公司當年繳納的經(jīng)費外，還可使用本金。同時規(guī)定在尤卡山高放廢物處置廠選址、建造及運行過程中，每年為尤卡山提供1000萬美元的補償金，在處置庫運行期間中，每年提供2000萬美元的補償金。《修訂案》規(guī)定在中間貯存設施收存廢物前每年補償該設施所在區(qū)域500萬美元，在運行期間每年補償1000萬美元。

NWPA授權能源部每一財政年度支付一筆費用給受影響的州或地方政府，其數(shù)額按針對能源部商業(yè)活動的稅率計算。這一規(guī)定付予地方政府有權力對處置場固定資產(chǎn)和從處置場選址、開發(fā)和運行兩方面的各項工業(yè)活動收取PETT(Payments-Equal-To-Taxes)。

NWPAA還允許能源部與內(nèi)華達州或受影響的印第安保留地簽定一份與接受高放廢物或乏燃料相關的地方收益協(xié)議。該修正案規(guī)定處置場所處州或印第安保留地有權從協(xié)議簽字日起，到處置場退役為止，逐年接受一筆費用。作為該收益的回報，州或印第安保留地放棄不批準選場的權利，并設立核廢物談判專家辦公室，指導在籌建高放廢物中間貯存設施時所提供的“合理恰當?shù)慕?jīng)濟補償和管理制度”?！缎抻啺浮愤€規(guī)定在中間貯存設施收存廢物前和運行期間每年都要得到相應的補償。

3 美國放射性廢物處置補償研究實踐

3.1 經(jīng)濟補償

經(jīng)濟補償是最早用來解決鄰避設施設置問題的制度，提供適當?shù)难a償能提高居民接受度，增加設置的成功性?；诮?jīng)濟學的外部性理論，鄰避設施對于居民造成的外部成本應該內(nèi)部化，也就是污染者應該付費。Shaw[6]證明補償外部性承受者的理論基礎在于此外部性必須是具可抗拒與可移轉(zhuǎn)性質(zhì)的私人外部性，鄰避效應就是居民抗拒可移轉(zhuǎn)的私人外部性的表現(xiàn)，因此補償居民具有正當性及合理性。為此，美國DOE采用調(diào)查問卷的方式對放射性廢物處置場所在地的補償方式、金額和接受度進行研究[7]。表2為不同處置場調(diào)查研究結果，由表可以看出，補償金額與居民的接受度并無相關性。

3.2 非經(jīng)濟補償

根據(jù)工業(yè)垃圾填埋場的經(jīng)驗，非貨幣形式的補償可能在提高公眾對他們認為風險較大的設施的接受度方面更有效。為此，DOE[8]開展了兩項調(diào)查，其中一項是在1001位內(nèi)華達州居民中的調(diào)查結果，另一項是在1201位非內(nèi)華達州的美國居民中的調(diào)查結果。受訪者就一些賠償和緩解措施對處置庫獲得公眾支持的重要性作出回答。表3給出了兩組受調(diào)查公眾認為各種措施“非常重要”的占比。其中，直接支付給個人(例如，通過退稅等方式)被視為最不重要的措施：只有35%的內(nèi)華達州受訪者和31%的全國受訪者認為這一措施非常重要。為當?shù)鼐用竦墓潭ㄙY產(chǎn)保值(直接用于應對會發(fā)生的實際影響的一種措施)是獲得公眾支持的更為重要的措施(60%的內(nèi)華達州樣本認可度)。兩個樣本中，“大力援建當?shù)厣鐓^(qū)的公用設施”和“運作高科技項目以提供新的就業(yè)機會”都被認為比直接支付更有效。

表2 補償金額對放射性廢物處置場接受度的影響 %

表3 緩解和補償措施的重要性評估

Jenkins-Smith[9]等人于1993年開展的一項全國調(diào)查也得出類似的結論，即直接支付給個人的補償方式不如其他補償形式那么有效。在其調(diào)查中，調(diào)查對象對高放廢物處置庫選址相關的7項措施表明了各自的可接受程度。如表4所示，44%的調(diào)查對象認為出口退稅“完全”或“在某種程度上”可接受，相比之下，56%的調(diào)查對象認可的補償措施是報銷當?shù)厣鐓^(qū)因建造和運營處置庫而新建的公共設施的費用。

表4 高放廢物處置庫選址相關的各種補償措施的公眾意愿調(diào)查結果(1993年，美國)

注：本表數(shù)據(jù)來自Jenkins-Smith et al. (1993)；總樣本數(shù)為1200位美國居民，其中有效回收問卷300份。

這項研究結果在很大程度上與Berry[10]等人1994年開展的3項公眾調(diào)查的結果相同。這3項調(diào)查分別面向800位內(nèi)華達州居民、400位鳳凰城居民和801位南加州居民。

表5 高放廢物處置庫選址相關的各種補償措施的公眾意愿調(diào)查結果(1994年調(diào)查結果)

4 結論及建議

由于放射性廢物的特殊屬性，其處置設施的建設是核電國家，特別是主要核電國家極為關心和敏感的問題。放射性廢物的安全處置是關系到核能持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護和公眾健康的重大問題。隨著核工業(yè)的飛速發(fā)展，放射性廢物的安全處置也成為我國核能工業(yè)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護的一個重大問題，我國正在積極開展選址、場址評價及核素遷移等研究工作，但對處置設施所在地的補償研究尚未開展工作，僅在2014年甘肅省頒布的《甘肅省輻射污染防治條例》中首次提出了相關放射性廢物處理、處置生態(tài)補償制度問題，但尚無詳細的實施細則。尤其在放射性廢物處置工作開展過程中“鄰避現(xiàn)象”的存在，一方面是出于對大量放射性的懼怕和警惕心理，另一方面是對廢物處置技術安全性的不了解和擔心，更深層次的原因是由于廢物處置造成的“地域不公平”，即由處置庫所在地的政府和公眾單獨承受廢物處置所帶來的長期生態(tài)環(huán)境影響。為此，各國政府試圖通過對處置場所在地給予一定的財政補償，通過“經(jīng)濟杠桿”鼓勵地方政府和當?shù)厝罕娊邮??？傊派湫詮U物的安全處置是保障核電事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，在研究和開發(fā)過程中，除了要解決一系列科學技術難題外。對廢物處置設施所在地可能帶來的生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟影響進行適當補償，取得當?shù)鼐用窈驼闹С忠彩潜夭豢缮?。因此，美國在低、高放廢物政策法令中均明確給出了補償方式和金額，同時開展了大量的實地研究。研究表明，經(jīng)濟補償與居民支持度之間的關系會受到許多因素的影響，并無確定的因果關系，非經(jīng)濟補償方式比直接經(jīng)濟補償可能更容易被居民所接受。

針對我國放射性廢物處置現(xiàn)狀，同時借鑒美國經(jīng)驗，建議如下：

(1)制定健全的補償法規(guī)體系。我國有關環(huán)境和資源的法律法規(guī)中，對生態(tài)補償有原則性的要求，但對放射性廢物處置并無相關法規(guī)要求，在核安全相關的法規(guī)體系中也無相應要求。因此建立健全放射性廢物處置補償法規(guī)標準是十分必要的。

(2)開展補償機制及補償措施等相關研究。針對我國國情結合放射性廢物處置的特殊性，盡快開展補償原則、補償主體、補償客體、補償對象、補償途徑、補償標準、補償運行機制、補償保障機制、補償方式及公眾接受度等研究。

[1]甘肅省輻射污染防治條例.甘肅省人民代表大會常務委員會，2014.

[2]谷慶寶，顏增光，周友亞等.美國超級基金制度及其污染場地環(huán)境管理[J].環(huán)境科學研究. 2007(05)：84-89.

[3]K.F. Downs，J.A. Coleman .Development and implementation of the Low-Level Radioactive Waste Policy Act[J].1984，20(3)：647-658.

[4]Higginbotham，B et al.，Transactions of the American Nuclear Society，47，1984 (63)：5-15.

[5]伍浩松.美國公布國防高放廢物單獨處置報告[J].國外核新聞，2015(4)：28-30.

[6]Shaw，D. Visions of the Future For Facility Siting，In S. Hayden Lesbirel and Daigee Shaw(eds.)，Managing Conflict in Facility Siting，Aldershot，UK：Edward Elger，2005.

[7]GOA.Superfund：Funding and Reported Costs of Enforcement and Administration Activities[R].Washington：United States Government Accountability Office，2008：8-25.

[8]Kunreuther，Howard.And Douglas Easterling.”The Role of Compensation in Siting Hazardous Facilities.” Journal of Policy Analysis and Management，1996，15(4)：601-622.

[9]Jenkins-Smith，H. C. and H. Kunreuther，Mitigation and Benefits Measures as Policy Tools for Siting Potentially Hazardous Facilities：Determinants of Effectiveness and Appropriateness，In Hayden Lesbirel and Daigee Shaw (eds)，Managing Conflict in Facility Siting，Cheltenham，UK：Edward Elgar，2005.

[10]Rueth，L.，T. Berry，F(xiàn)inal Feasibility Study forthe General Services Area Operable Unit，Lawrence Livermore National Laboratory Site 300[R].Lawrence Livermore National Laboratory，Livermore，CA (UCRL-AR-11380)，1995.

Analysis on Compensation of Radioactive Waste Disposal in US

QIAO Yahua LIU Yongye YE Yuanlv ZHANG Qiong

(Nuclear and Radiation Safety Center，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100082，China)

The safe disposal of radioactive waste is an important part of the security and sustainable development of nuclear power，finance compensation for seat of disposal site is a way to get support of local residents and government . This article analyzes the legal system and research practice of radioactive waste disposal in US，and then put forward corresponding suggestions based on the situations of radioactive waste disposal in China.

Radioactive waste；Disposal；Compensation；Not In My Back Yard

喬亞華，高級工程師，核燃料循環(huán)與材料專業(yè)，主要從事核與輻射安全研究

張瓊，高級工程師，主要從事核與輻射安全研究

X21

A

1673-288X(2017)02-0048-04

項目資助：科技部重大專項CAP1400安全評審技術及獨立驗證試驗(2013ZX06002001)

引用文獻格式：喬亞華 等.美國放射性廢物處置補償探析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(2)：48-51.