關(guān)于我國(guó)建立國(guó)家公園體制的思考與建議

朱彥鵬 李博炎 蔚東英 李俊生

(1.中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012；2.北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部，北京 100875)

關(guān)于我國(guó)建立國(guó)家公園體制的思考與建議

朱彥鵬1李博炎1蔚東英2李俊生1

(1.中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012；2.北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部，北京 100875)

建立國(guó)家公園體制是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)地體系和管理體制的重大改革，根本目的是為了解決我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)和管理中長(zhǎng)期存在的范圍交叉重疊、多部門多管理目標(biāo)影響保護(hù)效率、保護(hù)與開發(fā)利用矛盾日益突出等主要問(wèn)題。本文從生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)出發(fā)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為建立國(guó)家公園體制，首先要構(gòu)建以自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，由國(guó)家公園主導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃國(guó)家公園建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域和規(guī)模。同時(shí)，建議適時(shí)與“大部制”改革相結(jié)合，由一個(gè)部門負(fù)責(zé)國(guó)家公園管理，統(tǒng)一行使國(guó)家公園范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理，由另一個(gè)部門負(fù)責(zé)國(guó)家公園內(nèi)自然資源監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)等職能，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園和自然保護(hù)地統(tǒng)一管理。

國(guó)家公園體制；體制改革；保護(hù)地體系；國(guó)家公園劃建；統(tǒng)一管理

黨的十八大將建設(shè)生態(tài)文明關(guān)系到人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)的認(rèn)識(shí)高度，把“生態(tài)文明建設(shè)”納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，提出建設(shè)“美麗中國(guó)”、實(shí)現(xiàn)民族永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。十八屆三中全從國(guó)家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)出發(fā)，提出了建立國(guó)家公園體制這一生態(tài)文明制度建設(shè)的重要改革舉措，具有重要意義。

1 對(duì)建立國(guó)家公園體制的認(rèn)識(shí)

1.1 對(duì)我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)地體系和管理體制的重大改革

“國(guó)家公園”的概念始于美國(guó)，1872年美國(guó)建立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園。作為自然保護(hù)地的一種類型，“國(guó)家公園”是指為了保護(hù)一個(gè)或多個(gè)典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原始性，為生態(tài)旅游、科學(xué)研究和環(huán)境教育提供場(chǎng)所，而劃定的需要特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域。100多年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和認(rèn)識(shí)水平的提高，人們逐漸認(rèn)識(shí)到保護(hù)生物多樣性和維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的重要性，最初的“國(guó)家公園”這一狹義的自然保護(hù)地(Protect Area，是一個(gè)明確界定的地理空間，通過(guò)法律或其他有效方式獲得認(rèn)可、得到承諾和進(jìn)行管理，以實(shí)現(xiàn)對(duì)自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價(jià)值的長(zhǎng)期保護(hù)[2])類型已經(jīng)發(fā)展為類型多樣、保護(hù)嚴(yán)格程度不一的廣義的自然保護(hù)地體系，被世界大多數(shù)國(guó)家采用。目前全球共建立了各類自然保護(hù)地209，429處，總面積32，868，673平方公里，占全球陸地面積的14%和海洋面積的3.41%[1]。十八屆三中全會(huì)提出的“建立國(guó)家公園體制”，是與世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)頒布的、廣義的自然保護(hù)地管理體制相一致的。

我國(guó)的自然保護(hù)地體系是由自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、海洋特別保護(hù)區(qū)(含海洋公園)、水利風(fēng)景區(qū)、礦山公園、種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、沙漠公園(試點(diǎn))、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)等10余類組成(表1)，分別由環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、住建、水利、海洋、科學(xué)院等部門管理，按行業(yè)和生態(tài)要素分類建立，目前共10000多處，約占陸地國(guó)土面積的18%，其中國(guó)家級(jí)3000多處。

表1 我國(guó)自然保護(hù)地類型和數(shù)量

我國(guó)自然保護(hù)地體系種類繁多、數(shù)量龐大，如果按照“國(guó)家公園”這種單一自然保護(hù)地類型的模式改革我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)地的管理體制，無(wú)論是占有面積、類別，還是國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)和國(guó)際規(guī)范，均難以涵蓋我國(guó)自然保護(hù)的主體范圍。因此，十八屆三中全會(huì)提出的“建立國(guó)家公園體制”，并不是簡(jiǎn)單地引入“國(guó)家公園”這種自然保護(hù)地類型，而是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)地體系和管理體制的重大改革，實(shí)質(zhì)是完善我國(guó)的自然保護(hù)地體系，理順自然保護(hù)地管理體制。

1.2 根本目的是為了解決我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)和管理中存在的主要問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)地體系對(duì)保護(hù)我國(guó)珍貴生物多樣性資源及重要生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和自然遺跡，維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全，以及對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要的作用，但由于缺乏頂層設(shè)計(jì)、實(shí)行要素管理、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃以及實(shí)行屬地管理等原因，導(dǎo)致自然保護(hù)地建設(shè)和管理過(guò)程中長(zhǎng)期存在著一些突出矛盾和問(wèn)題。

種類多、數(shù)量大，范圍交叉重疊。我國(guó)已建立的自然保護(hù)地有10余類10，000多處，而且還在繼續(xù)增加。不同類型的自然保護(hù)地是由各部門自行創(chuàng)建的，彼此之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，沒(méi)有形成科學(xué)、完整的自然保護(hù)地體系。同一區(qū)域建立多個(gè)不同類型的自然保護(hù)地，空間交叉重疊的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，不僅引起了管理權(quán)屬爭(zhēng)議，還造成機(jī)構(gòu)重置、重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資，增加了管理成本，浪費(fèi)了行政資源。

多部門多管理目標(biāo)影響保護(hù)效率。從我國(guó)自然保護(hù)發(fā)展過(guò)程來(lái)看，中央各部門按職能分頭設(shè)立并管理自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等各類自然保護(hù)地，已不能滿足“保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產(chǎn)”的新要求。各部門在同一區(qū)域重復(fù)投資建設(shè)，導(dǎo)致同一個(gè)區(qū)域多塊“牌子”，多個(gè)管理目標(biāo)，如神農(nóng)架地區(qū)即是自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園和濕地公園，也是國(guó)家5A景區(qū)，造成了管理成本較高，也造成了地方不知按哪塊“牌子”的要求來(lái)管理，易形成逐利性選擇傾向，不利于有效保護(hù)。

保護(hù)與開發(fā)利用矛盾日益突出。由于大部分保護(hù)地實(shí)行屬地管理，人事任免由地方負(fù)責(zé)，當(dāng)保護(hù)與開發(fā)產(chǎn)生矛盾時(shí)，保護(hù)往往讓位于開發(fā)。很多自然保護(hù)區(qū)因工程建設(shè)而申請(qǐng)調(diào)整；部分自然保護(hù)地由于缺乏充足有效資金投入，只能通過(guò)經(jīng)營(yíng)收入補(bǔ)貼保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)，既是管理者又是經(jīng)營(yíng)者，常常將工作重點(diǎn)放在開發(fā)利用而不是保護(hù)上，甚至以保護(hù)為名，行開發(fā)之實(shí)；部分保護(hù)地實(shí)施了嚴(yán)格的保護(hù)措施，但相應(yīng)的補(bǔ)償措施沒(méi)有跟上，影響了社區(qū)發(fā)展和居民生活水平的提高，保護(hù)與開發(fā)矛盾日益突出。

2 對(duì)建立國(guó)家公園體制的幾點(diǎn)建議

建立我國(guó)國(guó)家公園體制需要完成好三項(xiàng)任務(wù)：一是對(duì)我國(guó)重要自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組、范圍界定和頂層設(shè)計(jì)，明確國(guó)家公園與各類自然保護(hù)地之間的關(guān)系；二是明確國(guó)家公園功能定位和建立標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)劃與布局，明確國(guó)家公園建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域和規(guī)模，科學(xué)劃建國(guó)家公園；三是改革完善國(guó)家公園行政管理體制。按照黨中央關(guān)于建立國(guó)家公園體制的總體布署，從生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)出發(fā)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)提出我國(guó)建立國(guó)家公園體制的建議。

2.1 構(gòu)建以自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系

建立國(guó)家公園體制要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，遵循生態(tài)系統(tǒng)綜合管理思想，按功能定位、管理目標(biāo)和保護(hù)強(qiáng)度，構(gòu)建與我國(guó)自然生態(tài)保護(hù)要求相適應(yīng)的自然保護(hù)地體系。針對(duì)目前我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)中存在的種類多、數(shù)量大，彼此缺乏有機(jī)聯(lián)系等問(wèn)題，應(yīng)對(duì)全國(guó)主要自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組和范圍界定，結(jié)合改革難易程度，構(gòu)建“自然保護(hù)區(qū)+國(guó)家公園+其他各類保護(hù)地”的自然保護(hù)地體系。自然保護(hù)區(qū)以保護(hù)物種及其棲息地為主要目標(biāo)，是保護(hù)重要生態(tài)系統(tǒng)和物種及棲息地的重要類型，具有不可替代性，生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值是最高的，但自然景觀價(jià)值不一定最高。自然保護(hù)區(qū)是我國(guó)自然保護(hù)地體系中最嚴(yán)格的類型。國(guó)家公園應(yīng)在生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值、審美價(jià)值方面具有國(guó)家代表性，同時(shí)也可能在物種多樣性價(jià)值、地質(zhì)遺跡價(jià)值、歷史文化價(jià)值方面具有很高的地位 [3]。新建立的國(guó)家公園將包括部分自然保護(hù)區(qū)，以及風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等保護(hù)地中具有典型性、代表性和稀有性的生態(tài)系統(tǒng)和自然文化資源，重要生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)地。國(guó)家公園保護(hù)強(qiáng)度略低于自然保護(hù)區(qū)。未被劃建為自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園的其他類型的保護(hù)地仍保持原有分類體系。

2.2 由國(guó)家主導(dǎo)劃建國(guó)家公園

國(guó)家公園劃建應(yīng)由國(guó)家主導(dǎo)，開展頂層設(shè)計(jì)，采用自上而下的方式開展建設(shè)。同時(shí)考慮參與國(guó)家公園建設(shè)的積極性、對(duì)本地自然資源熟識(shí)、利益相關(guān)等因素，也要與地方政府和社區(qū)居民溝通協(xié)調(diào)，結(jié)合自下而上方式。劃建國(guó)家公園包括選擇擬建區(qū)，開展詳細(xì)的基礎(chǔ)調(diào)查、評(píng)價(jià)和可行性論證，組建管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使自然資源監(jiān)管，明確國(guó)家公園邊界范圍并整合現(xiàn)行各類保護(hù)地等步驟。

2.2.1 從全國(guó)尺度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，選擇國(guó)家公園擬建區(qū)

根據(jù)溫度、水分、植被、土壤等因素，對(duì)全國(guó)范圍進(jìn)行自然地理區(qū)域劃分。在每個(gè)自然地理區(qū)域依據(jù)植被、野生生物、地質(zhì)地貌等各種自然要素特征，結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)保護(hù)紅線和生物多樣性優(yōu)先保護(hù)區(qū)域等區(qū)劃或規(guī)劃，結(jié)合國(guó)家公園定義和內(nèi)涵，選擇具有國(guó)家公園意義的擬建區(qū)。擬建區(qū)必須滿足以下條件：(1)具有一個(gè)或多個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)；(2)具有本自然地理區(qū)域的地質(zhì)、地貌、植被、野生動(dòng)植物和生態(tài)系統(tǒng)的典型特征；(3)處于自然狀態(tài)，或是生態(tài)系統(tǒng)面臨壓力具備恢復(fù)的潛力；(4)具備開展科研、教育、欣賞游憩活動(dòng)的條件。

2.2.2 開展基礎(chǔ)調(diào)查與評(píng)價(jià)，進(jìn)行可行性論證

對(duì)選定的國(guó)家公園擬建區(qū)進(jìn)行詳細(xì)的基礎(chǔ)調(diào)查和評(píng)價(jià)，包括自然環(huán)境、生物資源、人文資源、游憩資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)條件、法律法規(guī)、法定規(guī)劃等方面，系統(tǒng)掌握擬建地的基本情況、資源條件、建設(shè)條件及存在問(wèn)題，尤其是現(xiàn)行自然保護(hù)地建設(shè)管理情況。由中央國(guó)家公園管理部門組織地方政府、相關(guān)部門、社區(qū)居民、企業(yè)、非政府組織等相關(guān)方共同協(xié)商，研究、論證建立國(guó)家公園可行性。

2.2.3 組建管理機(jī)構(gòu)，取得自然資源監(jiān)管和空間用途管制職能

由中央國(guó)家公園管理部門組建派出機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行建設(shè)和管理。將國(guó)家公園擬建區(qū)內(nèi)國(guó)有土地及自然資源委托國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管、保護(hù)和管理。與集體土地及自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)開展協(xié)商，協(xié)商內(nèi)容包括明確公園邊界、土地規(guī)范使用(征收、租用或其他方式)細(xì)節(jié)、傳統(tǒng)資源利用方式等，最終實(shí)現(xiàn)由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)行使用途管制職能。

2.2.4 確定國(guó)家公園邊界范圍，整合各類自然保護(hù)地

根據(jù)國(guó)家公園管理目標(biāo)和保護(hù)對(duì)象，明確國(guó)家公園范圍，劃定邊界和功能分區(qū)。對(duì)國(guó)家公園范圍涉及的各類自然保護(hù)地按程序系統(tǒng)整合，統(tǒng)一納入到國(guó)家公園管理。

2.3 國(guó)家公園行政管理體制改革核心任務(wù)

行政管理體制改革是建立國(guó)家公園體制的核心和關(guān)鍵，行政管理體制改革到位有利于從根本上解決我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)地建設(shè)和管理存在的主要問(wèn)題，也有利于推進(jìn)自然保護(hù)地體系頂層設(shè)計(jì)和管理制度建立。

2.3.1 建立國(guó)家公園體制以中央事權(quán)為主

全民公益性質(zhì)決定了國(guó)家公園建設(shè)管理應(yīng)以中央事權(quán)為主。在管理體制方面，在國(guó)家層面成立國(guó)家公園管理部門，負(fù)責(zé)國(guó)家公園劃建、管理、立法等；在自然資源資產(chǎn)管理和自然資源監(jiān)管方面，要明確全民所有的自然資源資產(chǎn)為國(guó)家所有，集體所有的也應(yīng)由國(guó)家進(jìn)行用途管制；在資金機(jī)制方面，應(yīng)將國(guó)家公園的規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)等經(jīng)費(fèi)納入中央財(cái)政預(yù)算，建立基于生態(tài)功能服務(wù)和公共服務(wù)的公益性國(guó)家公園體制。

2.3.2 與健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度相結(jié)合

根據(jù)十八屆三中全會(huì)改革決定，自然資源資產(chǎn)所有者與管理者分離已較為明確(是否設(shè)立自然資源資產(chǎn)管理部門，依據(jù)相關(guān)改革要求確定)。國(guó)家公園是對(duì)自然資源和生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)的特定區(qū)域，自然資源的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)雙重屬性要求建立國(guó)家公園體制與自然資源資產(chǎn)管理體制相結(jié)合，國(guó)家公園管理部門應(yīng)對(duì)國(guó)家公園范圍內(nèi)全民所有的自然資源統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一管理，并通過(guò)征收、租賃、置換、購(gòu)買地役權(quán)、合作協(xié)議等規(guī)范方式對(duì)集體所有的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行管理。建議梳理有關(guān)部門自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，組建自然資源資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)管理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)，包括對(duì)國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等各類自然保護(hù)地進(jìn)行保護(hù)和管理。同時(shí)，成立資源與環(huán)境監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)自然資源保護(hù)監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)和污染防治等職責(zé)，包括對(duì)國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等各類自然保護(hù)地進(jìn)行統(tǒng)一布局規(guī)劃、統(tǒng)一法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)評(píng)估、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法[4]。

2.3.3 統(tǒng)一國(guó)家公園管理部門，行使自然資源資產(chǎn)管理

自然生態(tài)保護(hù)必須準(zhǔn)確把握和遵循生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)和規(guī)律，實(shí)現(xiàn)要素綜合、職能綜合、手段綜合，形成從山頂?shù)胶Ｑ蟮囊惑w化管理，維護(hù)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、多樣性和可持續(xù)性，增強(qiáng)自然生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效性。因此，根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理思想和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的機(jī)構(gòu)改革原則，以及一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，建議由一個(gè)部門負(fù)責(zé)國(guó)家公園的管理工作，其他自然保護(hù)地是否由一個(gè)部門管理要根據(jù)改革進(jìn)程分階段實(shí)施。

2.3.4 國(guó)家公園監(jiān)管部門要兼有生態(tài)保護(hù)、自然資源監(jiān)管和污染防治職能

國(guó)家公園內(nèi)自然資源的經(jīng)濟(jì)屬性體現(xiàn)在可被開發(fā)利用，其生態(tài)屬性體現(xiàn)在為公眾提供各類生態(tài)服務(wù)(包括環(huán)境調(diào)節(jié)、生物多樣性等生態(tài)公共產(chǎn)品)，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)和自然資源監(jiān)管，行使國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)國(guó)家公園范圍內(nèi)山、水、林、田、湖進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)測(cè)評(píng)估。而國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和整體性決定了污染防治與生態(tài)保護(hù)工作息息相關(guān)，互相影響，污染防治是生態(tài)保護(hù)的前提，生態(tài)保護(hù)是污染防治的目的。因此，建議國(guó)家公園監(jiān)管部門要兼有生態(tài)保護(hù)、自然資源監(jiān)管和污染防治的職能。

2.4 國(guó)家公園體制改革建議方案

根據(jù)上述分析，建立國(guó)家公園明確以中央事權(quán)為主、自然資源資產(chǎn)管理與自然資源監(jiān)管職能分離、自然資源資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)國(guó)家公園管理、資源與環(huán)境監(jiān)管部門承擔(dān)國(guó)家公園自然資源監(jiān)管和生態(tài)保護(hù)職能的體制改革方案是比較可行的。但國(guó)家公園管理部門是否統(tǒng)一管理其他各類保護(hù)地，還要根據(jù)改革進(jìn)程，考慮到可行性，建議分階段進(jìn)行。在國(guó)家公園體制改革初期，建議由一個(gè)部門負(fù)責(zé)國(guó)家公園的管理，統(tǒng)一行使國(guó)家公園范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理職能，負(fù)責(zé)國(guó)家公園劃建、管理等工作，由其派出機(jī)構(gòu)對(duì)每個(gè)國(guó)家公園進(jìn)行管理和建設(shè)。其他各類保護(hù)地仍由各部門按職能進(jìn)行管理。

隨著生態(tài)環(huán)境管理體制改革的深入，按“大部制”改革方向，組建自然資源資產(chǎn)管理部門，統(tǒng)一管理自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園及其他各類保護(hù)地；組建資源與環(huán)境監(jiān)管部門，統(tǒng)一行使自然資源監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)和污染防治職能的。對(duì)于重要性高、敏感度較大、數(shù)量有限的自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園采用“中央直接管理”的模式，由中央國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)管理部門負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園的劃建、管理、政策規(guī)范制定等工作，由其派出機(jī)構(gòu)對(duì)每個(gè)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園進(jìn)行具體的管理和建設(shè)。對(duì)資源重要性相對(duì)較低、數(shù)量龐大的其他類型保護(hù)地采用“中央-地方結(jié)合管理”的模式，中央國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)管理部門負(fù)責(zé)制定各類保護(hù)地政策、法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，省級(jí)政府參照國(guó)家層面管理部門設(shè)置，組建相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，接受該管理部門指導(dǎo)和監(jiān)督，執(zhí)行其他各類保護(hù)地的管理工作。

3 研究小結(jié)

建立國(guó)家公園體制是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)地體系和管理體制的重大改革，其根本目的是為了解決我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)和管理中長(zhǎng)期存在的種類多、數(shù)量大，范圍交叉重疊、多部門多管理目標(biāo)影響保護(hù)效率、保護(hù)與開發(fā)利用矛盾日益突出等主要問(wèn)題。

本文從生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)出發(fā)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為建立國(guó)家公園體制，首先要構(gòu)建以自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，由國(guó)家公園主導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃國(guó)家公園建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域和規(guī)模。同時(shí)，建議由一個(gè)部門負(fù)責(zé)國(guó)家公園管理，統(tǒng)一行使國(guó)家公園范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理，由另一個(gè)部門負(fù)責(zé)國(guó)家公園內(nèi)自然資源監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)等職能，并適時(shí)與“大部制”改革相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園和自然保護(hù)地統(tǒng)一管理。

[1]Deguignet M，Juffe-Bignoli D，Harrison J，MacSharry B，Burgess N，Kingston N. 2014 United Nations List of Protected Areas[R].2014.UNEP-WCMC：Cambridge，UK.

[2]Dudley N. Guidelines for Applying Protected Area Management Categories [M].2008. Gland，Switzerland：IUCN.

[3]趙智聰，彭琳，楊銳.國(guó)家公園體制建設(shè)背景下中國(guó)自然保護(hù)地體系的重構(gòu)[J].中國(guó)園林，2016. 32(7)：11-18.

[4]中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組.2015中國(guó)可持續(xù)發(fā)展報(bào)告―重塑生態(tài)環(huán)境治理體系[M].北京：科學(xué)出版社，2015.

Considerations and Suggestions on National Park System in China

ZHU Yanpeng1LI Boyan1WEI Dongying2LI Junsheng1

(1.Chinese Research Academy of Environmental Sciences，Beijing 100012； 2.Geographical Sciences Department of Beijing Normal University，Beijing 100875)

The establishment of the national park system is a great reform of Chinese current natural resources protection system and management system，which primarily aims at solving some main long-standing issues，like overlapping scopes，low protective efficiency caused by multi-sectors and multi-objectives，and the increasingly prominent contradictions between protection and exploitation during the construction and management of natural reserves in China. Based on the integrated protection of the ecosystem and with the reference to Chinese national conditions and international experience，the first task for the establishment of the national park system is to create the protected natural area system composed mainly of natural reserves and national parks，which is dominated by national parks for scientific planning of the key areas and the scale of national parks. In the meantime，to achieve unified management of national parks and protected natural areas，we suggest to set up two departments duly in combination with super-ministry system reform. One department is responsible for administration of national parks and unified control of the natural resources assets while the other one is responsible for regulation of the natural resources and ecological protection.

National Park System；Structural Reform；Protected Areas System；National Park Planning and Construction；Unified Management

項(xiàng)目資助：環(huán)境保護(hù)部業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)“國(guó)家公園”項(xiàng)目；國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃： 自然遺產(chǎn)地生態(tài)保護(hù)與管理技術(shù)項(xiàng)目(2016YFC0503300)

朱彥鵬，博士，助理研究員，國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地建設(shè)管理研究

李俊生，博士，研究員，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樯锒鄻有员Ｗo(hù)、自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園建設(shè)管理、生物安全評(píng)估以及氣候變化影響評(píng)價(jià)等

X21

A

1673-288X(2017)02-0009-04

致 謝：本文得到環(huán)境保護(hù)部自然生態(tài)保護(hù)司的支持與指導(dǎo)，特此表示感謝

引用文獻(xiàn)格式：朱彥鵬 等.關(guān)于我國(guó)建立國(guó)家公園體制的思考與建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(2)：9-12.