未來五年北京市城市發(fā)展有哪些挑戰(zhàn)和機(jī)遇

邢華

2016年9月，北京市頒布《北京市“十三五”時(shí)期城市管理發(fā)展規(guī)劃》和《北京市“十三五”時(shí)期城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》，兩個(gè)文件對(duì)北京市“十三五”時(shí)期城市管理和城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)的發(fā)展思路和發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)工作以及規(guī)劃實(shí)施保障等作出了具體規(guī)劃，描繪了北京市未來五年城市發(fā)展的藍(lán)圖。如何更好地理解和把握《規(guī)劃》的精神實(shí)質(zhì)，推動(dòng)《規(guī)劃》各項(xiàng)措施得到有效實(shí)施，需要對(duì)北京市未來五年城市發(fā)展中的挑戰(zhàn)有清醒地認(rèn)識(shí)。同時(shí)，要緊緊抓住北京城市發(fā)展的歷史機(jī)遇，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，著力提升北京城市管理水平，推動(dòng)北京城市管理和城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)邁上新臺(tái)階。

一、未來五年北京城市發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

未來5年，是北京市城市發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。一方面，中央對(duì)北京城市發(fā)展提出了新的任務(wù)和要求，北京城市管理和城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)需要突破傳統(tǒng)的思維和管理定勢(shì)，以嶄新的面貌迎接新挑戰(zhàn)；另一方面，北京市過去固有的特大“城市病”仍然是困擾北京城市管理和城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)的突出問題，需要持之以恒加以解決。北京市未來城市管理和城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)必然面臨多重復(fù)雜環(huán)境的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是城市規(guī)模增長(zhǎng)與人口調(diào)控不確定性的挑戰(zhàn)。過去的20年，北京市人口規(guī)模出現(xiàn)了井噴式增長(zhǎng)。1995年，北京市常住人口1251.1萬人，到2015年，北京市常住人口達(dá)到2170.5萬人，年均增長(zhǎng)約50萬人。北京市外來人口在1995年左右開始“爆發(fā)式”增長(zhǎng)，從1995年的180.8萬人增長(zhǎng)到2015年的822.6萬人，增長(zhǎng)近4倍。針對(duì)北京城市規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)的情況，北京市從上世紀(jì)90年代就開始著手人口調(diào)控工作。2015年，北京市提出“到2020年常住人口控制在2300萬”的目標(biāo)。人口調(diào)控是非常復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，不可能一蹴而就。近年來，北京市在人口調(diào)控方面取得了一些成績(jī)，主要是從挖掘產(chǎn)業(yè)升級(jí)的潛力和非首都功能疏解中取得。未來，隨著北京市產(chǎn)業(yè)升級(jí)步伐的不斷加快，人口調(diào)控的難度可能會(huì)進(jìn)一步加大，能否將人口控制在預(yù)期范圍內(nèi)存在著很大的不確定性。這種不確定性對(duì)北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)環(huán)境提出了很大挑戰(zhàn)，城市管理在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都可能要處于這種不確定性環(huán)境中，管理難度相當(dāng)大。

二是特大“城市病”治理的挑戰(zhàn)。城市規(guī)模過快增長(zhǎng)導(dǎo)致特大“城市病”問題日益嚴(yán)重。從國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展的歷程來看，北京市未來5年仍然將會(huì)面臨交通擁堵、大氣污染、環(huán)境惡化等“城市病”治理的巨大挑戰(zhàn)?！俺鞘胁　笔翘卮蟪鞘邪l(fā)展過程中由于人口激增所帶來的普遍性問題，同時(shí)也與城市基礎(chǔ)設(shè)施和管理水平的歷史欠賬有一定的關(guān)聯(lián)。例如，北京市目前機(jī)動(dòng)車保有量560萬輛，而所提供的停車位僅有302萬個(gè)，停車位缺口達(dá)258萬個(gè)。由于停車位缺口很大，加之缺乏有效的停車位資源調(diào)配手段，導(dǎo)致違章停車嚴(yán)重，不僅加劇了交通擁堵，而且導(dǎo)致環(huán)境失序。再比如，垃圾處理和資源利用。當(dāng)前，北京市的垃圾總量年增8%，垃圾處理缺口高達(dá)8000噸/日。由于垃圾焚燒處理能力不足，大量垃圾仍需要通過填埋方式進(jìn)行處理。目前，北京市垃圾填埋占用面積已經(jīng)達(dá)到2020年的規(guī)劃面積。與此同時(shí)，北京市資源回收利用仍處于較為低端的水平。如何從源頭上推進(jìn)垃圾分類，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)垃圾處理的市場(chǎng)化和資源的再生利用，是北京市未來五年需要解決的重大課題。另外，霧霾等大氣污染的治理，也與北京市的供電、供熱、供氣等市政基礎(chǔ)設(shè)施的清潔化改造緊密相關(guān)。這些系統(tǒng)性的問題如不加以盡快解決，必然會(huì)對(duì)北京市城市建設(shè)和發(fā)展帶來不利影響。

三是城市脆弱性與城市安全運(yùn)行的挑戰(zhàn)。城市脆弱性是指城市在抵御自然災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境污染、能源危機(jī)以及社會(huì)安全事故等自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素干擾的應(yīng)對(duì)能力。隨著北京市人口規(guī)模的不斷增加，城市自然生態(tài)承載能力受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，加之氣候變化和極端災(zāi)害天氣頻繁，北京城市運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。2012年7月下旬，北京市遭遇特大暴雨，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)近百億元，給北京市的城市安全管理敲響了警鐘。近年來，北京市出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)安全預(yù)防控制體系建設(shè)的意見》等文件，風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不斷增強(qiáng)。城市安全管理不僅涉及風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和事后處置，而且在規(guī)劃階段內(nèi)就要貫徹“韌性城市”的概念，即在生態(tài)、工程、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面使城市系統(tǒng)在遭受打擊時(shí)可以盡快恢復(fù)到原有狀態(tài)，保持城市系統(tǒng)的原有結(jié)構(gòu)和功能。當(dāng)前，北京市正在開展“海綿城市”建設(shè)，這也是韌性城市建設(shè)的具體體現(xiàn)。要做好這項(xiàng)系統(tǒng)工程，減少城市脆弱性，尤其需要規(guī)劃、建設(shè)和管理的緊密配合。

四是公共矛盾與社會(huì)管理的挑戰(zhàn)。北京市人口和城市規(guī)模的快速增長(zhǎng)還對(duì)城市社會(huì)管理帶來挑戰(zhàn)，具體體現(xiàn)為各種類型的公共矛盾。所謂公共矛盾，是指在公共管理和公共政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的矛盾。公共矛盾在城管執(zhí)法過程中表現(xiàn)得尤為突出。其原因主要在于政府和公眾的目標(biāo)不一致、公共政策的共識(shí)無法達(dá)成以及執(zhí)法手段過于簡(jiǎn)單等。隨著北京市外來人口的流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，如何全面掌握外來人員信息，加強(qiáng)外來人口管理，改善城鄉(xiāng)結(jié)合部等外來人員聚集區(qū)域環(huán)境，也是未來北京市城市管理需要面臨的重大挑戰(zhàn)。

五是城市管理能力相對(duì)不足的挑戰(zhàn)。建設(shè)形成硬環(huán)境，管理增強(qiáng)軟實(shí)力。未來北京市要應(yīng)對(duì)人口規(guī)?；鶖?shù)加大、人口增長(zhǎng)不確定性及其帶來的挑戰(zhàn)，必須要提高城市管理水平。從目前情況來看，北京市城市管理還主要依靠重大活動(dòng)的突擊式管理，在管理過程中多采用傳統(tǒng)的政府管理手段，這與未來北京市城市發(fā)展的新形勢(shì)不相適應(yīng)，城市管理能力不足將是制約未來北京市城市發(fā)展的重要課題。從未來北京市城市發(fā)展的要求以及城市管理的職能角度來看，北京市城市管理亟需提升以下管理能力：一是戰(zhàn)略管理能力，即綜合分析北京城市發(fā)展環(huán)境，統(tǒng)籌提出未來城市發(fā)展方向的能力；二是協(xié)同管理能力，即城管部門與公安、交通、工商等部門協(xié)同解決城鄉(xiāng)環(huán)境問題的能力；三是城市基礎(chǔ)設(shè)施管理能力，即保障城市基礎(chǔ)設(shè)施高效運(yùn)行的能力；四是風(fēng)險(xiǎn)管理能力，即運(yùn)用“風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害分析框架”、“暴露敏感抵抗”等風(fēng)險(xiǎn)管理框架，應(yīng)對(duì)城市脆弱性的能力；五是公共溝通能力，即運(yùn)用輿情監(jiān)測(cè)、公共關(guān)系等提高政府公信力，提高公共政策共識(shí)的能力；六是應(yīng)急管理能力，即應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

二、未來五年北京城市發(fā)展面臨的機(jī)遇

隨著城市在國(guó)家發(fā)展中的戰(zhàn)略地位日益突出，中央對(duì)城市管理工作的要求也不斷提高。2015年底中央城市工作會(huì)議分析了我國(guó)城市發(fā)展面臨的形勢(shì)，明確了做好城市工作的指導(dǎo)思想、總體思路和重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)未來城市工作作出具體部署。2015年中央37號(hào)文件對(duì)深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理提出了指導(dǎo)意見。中央一系列戰(zhàn)略舉措的提出為推動(dòng)北京市城市發(fā)展提供了方向和指引。北京作為國(guó)家首都，要按照中央的部署積極推進(jìn)城市管理體制改革，為全國(guó)城市發(fā)展和城市管理水平提升作出表率，同時(shí)又要緊緊抓住機(jī)遇，推動(dòng)城市發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，以更加高效的城市管理和更加良好的環(huán)境提升國(guó)家首都形象。展望未來5年，北京市城市發(fā)展面臨的機(jī)遇主要表現(xiàn)在：

一是中央對(duì)北京的戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)為北京市城市發(fā)展提供了新的空間和機(jī)遇。2014年，習(xí)近平總書記考察北京，提出了北京作為全國(guó)“政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心”的城市定位，為北京市在新的起點(diǎn)上推進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型提供了決策支持。當(dāng)前，北京市面臨著“京津冀協(xié)同發(fā)展”和“建設(shè)北京城市副中心”兩大難得的歷史機(jī)遇，要按照中央對(duì)北京市的戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)積極推進(jìn)城市工作。第一，加快疏解非首都功能，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。由于歷史和政策等各種原因，北京市過去集中了過多非首都核心功能，導(dǎo)致發(fā)展空間受到很大制約，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)資源環(huán)境的壓力日益加大。而相比較而言，天津和河北的發(fā)展空間仍然比較廣闊?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)疏解北京非首都功能提出了明確要求，這為北京城市發(fā)展提供了新的空間和機(jī)遇，應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)在京津冀更廣闊的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行合理布局。第二，加快建設(shè)北京城市副中心，有序調(diào)整中心城區(qū)職能。過去，北京市也規(guī)劃了若干城市次中心。但是，由于行政中心沒有調(diào)整，城市次中心的發(fā)展動(dòng)力不足，效果不明顯。此次中央要求北京規(guī)劃建設(shè)城市副中心，以市級(jí)行政機(jī)構(gòu)的搬遷為牽引，同時(shí)推動(dòng)教育和醫(yī)療等公共資源向北京城市副中心遷移，這必將極大地提升北京城市副中心的吸引力，帶動(dòng)國(guó)際商務(wù)中心等功能的興起，從而為合理布局城市功能奠定基礎(chǔ)。未來5年，北京市要緊緊抓住上述歷史機(jī)遇，才能為北京市城市發(fā)展打開新的空間。

二是信息技術(shù)革新為北京市解決城市管理難題提供了更多可能的選擇。當(dāng)前，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、智能制造等現(xiàn)代信息技術(shù)迅猛發(fā)展，為解決城市管理難題提供了更多可能。例如，“最后一公里”的問題始終是困擾交通管理的一個(gè)突出問題，公共自行車作為解決“最后一公里”問題的方案之一被許多城市采納。然而，傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的公共自行車模式無法解決“隨時(shí)取用、隨時(shí)停放”難題，公共自行車的可獲得性比較差，導(dǎo)致自行車使用率很低。隨著共享經(jīng)濟(jì)理念的興起和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、傳感技術(shù)的發(fā)展，摩拜、ofo等以市場(chǎng)主導(dǎo)的公共自行車模式應(yīng)運(yùn)而生。這種模式與傳統(tǒng)模式的最大區(qū)別在于其基本解決了車輛的“隨時(shí)取用、隨時(shí)停放”的難題，成為人們廣泛使用的類公共交通工具。雖然這種模式還面臨著許多難題，但是它為以技術(shù)解決“最后一公里”等交通難題提供了廣闊前景。目前，谷歌、百度、特斯拉等高技術(shù)公司紛紛布局“無人駕駛”汽車技術(shù)，這種技術(shù)成熟和得到運(yùn)用之后，勢(shì)必會(huì)對(duì)城市居民出行的交通模式產(chǎn)生深刻廣泛的影響。此外，還有在共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最先試水的網(wǎng)約車等技術(shù)革新。這些新技術(shù)和理念的應(yīng)用，開辟了城市交通管理的新領(lǐng)域。作為全國(guó)科技創(chuàng)新中心，北京市的城市管理者更應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到技術(shù)革新給城市管理帶來的機(jī)遇，積極引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展，為城市發(fā)展提供更多更好的解決方案。

三是管理創(chuàng)新為北京市城市發(fā)展注入新的活力。北京市是全國(guó)科技創(chuàng)新中心，也是城市管理創(chuàng)新非?；钴S的城市。創(chuàng)新已經(jīng)成為北京城市的精神特質(zhì)，這是做好北京城市管理工作的精神基礎(chǔ)和重要機(jī)遇。展望未來，北京城市管理創(chuàng)新可能的領(lǐng)域包括：第一，作為首都城市，在承擔(dān)國(guó)際性和全國(guó)性重大活動(dòng)中積累了許多經(jīng)驗(yàn)，重大活動(dòng)成為匯聚各方力量迅速提升北京市城市管理水平的重要抓手。未來，北京市將繼續(xù)強(qiáng)化作為國(guó)家政治中心、文化中心和國(guó)際交往中心的職能，將重大活動(dòng)的管理與城市日常管理相結(jié)合，推動(dòng)城市管理再上新臺(tái)階。第二，智慧城市建設(shè)將進(jìn)一步提高對(duì)各類城市問題的響應(yīng)能力，優(yōu)化城市解決方案。在智慧交通領(lǐng)域，通過大數(shù)據(jù)處理，可以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)城市交通流量，科學(xué)調(diào)度交通管理力量，提升交通管理效率；在智慧市政領(lǐng)域，通過數(shù)據(jù)傳感技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)地下管網(wǎng)的可視化，迅速查找問題點(diǎn)并加以針對(duì)性處理；在智慧城管領(lǐng)域，通過網(wǎng)格化管理和數(shù)字化技術(shù)，可以實(shí)時(shí)上傳城市管理數(shù)據(jù)，及時(shí)響應(yīng)市民需求。第三，海綿城市建設(shè)為城市抵御外部風(fēng)險(xiǎn)提供了防御和恢復(fù)能力，增強(qiáng)了城市韌性。第四，公眾參與使城市管理走向城市治理。在新的形勢(shì)下，市民不再是被動(dòng)的接受管理者，而是主動(dòng)的參與管理者，人人都關(guān)注首都城市發(fā)展，城市就會(huì)變得更加美好。