《北京市“十三五”時(shí)期城市管理發(fā)展規(guī)劃》解讀

柴文忠

《北京市“十三五”時(shí)期城市管理發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《城市管理規(guī)劃》），是北京市“十三五”市級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃，由市城市管理委員會(huì)會(huì)同市發(fā)展改革委報(bào)請(qǐng)市政府批準(zhǔn)后聯(lián)合發(fā)布?！冻鞘泄芾硪?guī)劃》是統(tǒng)領(lǐng)本市城市管理工作，指導(dǎo)城市燃?xì)狻⒐?、照明、環(huán)衛(wèi)和科技、地下管線等工作的綱領(lǐng)性文件?！冻鞘泄芾硪?guī)劃》整體編制過程歷時(shí)一年多時(shí)間，在前期研究的基礎(chǔ)上，充分征求、吸收各有關(guān)部門、十六區(qū)、有關(guān)單位和專家學(xué)者的意見，與市相關(guān)委辦局各規(guī)劃緊密銜接，緊緊圍繞新時(shí)期首都城市發(fā)展戰(zhàn)略定位，牢牢把握首都發(fā)展的階段性特征及國家戰(zhàn)略部署，對(duì)走出一條更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的城市管理發(fā)展之路有著重要的指導(dǎo)作用。

一、《城市管理規(guī)劃》出臺(tái)的背景

經(jīng)過“十二五”時(shí)期的五年發(fā)展，首都環(huán)境衛(wèi)生更加潔凈、市容景觀更加靚麗、市政保障更加通暢，各項(xiàng)事業(yè)取得長足發(fā)展，城市管理水平獲得較大提升。

但是，從城市定位、城市發(fā)展、市民要求看，仍存在燃?xì)?、供熱、環(huán)衛(wèi)等設(shè)施保障能力偏緊、超負(fù)荷使用、配套設(shè)施建設(shè)功能不全等問題，仍存在區(qū)域發(fā)展不平衡、景觀特色品質(zhì)與實(shí)用性不夠等情況，仍存在綜合協(xié)調(diào)管理難、法規(guī)滯后、監(jiān)管手段不足等問題。這些情況和問題的存在，對(duì)建設(shè)國際一流和諧宜居之都產(chǎn)生了不可忽視的影響，會(huì)延遲甚至阻礙發(fā)展進(jìn)程。

“十三五”時(shí)期是落實(shí)新時(shí)期北京城市戰(zhàn)略定位的關(guān)鍵期，更是提升城市治理能力、落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展、建設(shè)首都生態(tài)文明、充分滿足人民日益增長需求的關(guān)鍵期。在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的引領(lǐng)下，在北京建設(shè)全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的要求下，在城市管理體制改革的有力推動(dòng)下，法治思維、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)將在城市治理中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。大城市病治理、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等攻堅(jiān)克難任務(wù)將日益繁重。讓生活更便捷、更舒適、更美好，將更加成為百姓關(guān)注的焦點(diǎn)，作為城市管理部門，其目標(biāo)、方法和任務(wù)措施必須要進(jìn)一步調(diào)整完善，方能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，切實(shí)破解阻礙發(fā)展的瓶頸。

基于以上背景，市城市管理委員會(huì)堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，組織編制了城市管理規(guī)劃，旨在更加有效地做好城市管理工作。

二、《城市管理規(guī)劃》的核心任務(wù)

《城市管理規(guī)劃》的核心任務(wù)是提高城市管理與服務(wù)的四個(gè)能力：

一是提高基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量，增強(qiáng)運(yùn)行保障能力?！笆濉睍r(shí)期要高質(zhì)量新建、改建一批燃?xì)?、供熱、環(huán)衛(wèi)等市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，打造布局合理、適度超前、能力充足、配套齊全、運(yùn)行高效、綠色低碳的基礎(chǔ)設(shè)施，切實(shí)解決城市需求和設(shè)施供應(yīng)保障上存在的“緊平衡”問題，逐步實(shí)現(xiàn)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行一體化，運(yùn)行服務(wù)專業(yè)化，滿足城市的發(fā)展需求和生態(tài)文明建設(shè)的工作要求，保障城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

二是全面提升市容景觀品質(zhì)，增強(qiáng)環(huán)境保障能力?！笆濉睍r(shí)期，北京將充分利用非首都功能疏解、京津冀協(xié)同發(fā)展、新機(jī)場建設(shè)、冬奧會(huì)籌備等重大契機(jī)，打造一批各具特色、展現(xiàn)文化、傳承歷史、親民惠民的市容景觀，進(jìn)一步提升城市照明、戶外廣告設(shè)置等專業(yè)管理水平，滿足社會(huì)發(fā)展和人民需求，讓城市更靚麗，讓人民生活更舒適、更便捷，展現(xiàn)北京的新形象、新面貌。

三是全面提升安全運(yùn)行水平，增強(qiáng)應(yīng)急處置能力。安全是城市宜居的第一要求，“十三五”時(shí)期，北京要繼續(xù)按照“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的工作思路，健全、落實(shí)行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)的主體責(zé)任和政府的監(jiān)管責(zé)任，進(jìn)一步提高突發(fā)事件的快速響應(yīng)和科學(xué)應(yīng)對(duì)能力，讓市政、市容、環(huán)衛(wèi)等城市管理領(lǐng)域的安全系數(shù)不斷提高，給市民營造一個(gè)放心的生活環(huán)境。

四是系統(tǒng)提升城市管理效能，增強(qiáng)城市治理能力。堅(jiān)持硬件設(shè)施建設(shè)、軟環(huán)境管理兩手抓?！笆濉睍r(shí)期，城市管理工作要結(jié)合北京發(fā)展的實(shí)際和城市管理體制改革，不斷提高城市管理法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、精細(xì)化的管理和服務(wù)水平；努力尋求破解城市管理難題的途徑和方法，推進(jìn)綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，拓展公眾參與渠道，不斷提升服務(wù)管理效能。

三、《城市管理規(guī)劃》指標(biāo)體系的設(shè)置原則

《城市管理規(guī)劃》指標(biāo)體系是在能夠量化的基礎(chǔ)上，按照反映行業(yè)總體發(fā)展水平、反映城市管理發(fā)展趨勢(shì)、反映大城市病治理效果等原則進(jìn)行設(shè)置的，共設(shè)置了11項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)，重點(diǎn)展現(xiàn)從2016年到2020年的提升要求和發(fā)展預(yù)期：

一是生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾5項(xiàng)指標(biāo)。要求“十三五”末生活垃圾無害化處理率達(dá)到99.8%、資源化率達(dá)到60%、回收利用率達(dá)到35%；餐廚垃圾“十三五”末規(guī)范收運(yùn)率達(dá)到60%；建筑垃圾“十三五”末規(guī)范處置率達(dá)到85%。垃圾收運(yùn)與處置工作是超大型城市管理工作的難點(diǎn)所在，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明城市建設(shè)的剛性要求，這5個(gè)指標(biāo)，充分反映了市委、市政府的決心和市民百姓的意愿，對(duì)本市生態(tài)文明建設(shè)有著重要的意義。

二是環(huán)衛(wèi)保潔和戶外廣告設(shè)置3項(xiàng)指標(biāo)。要求“十三五”末城市道路機(jī)械化清掃率達(dá)到92%，公廁達(dá)標(biāo)率達(dá)到95%；戶外廣告設(shè)置規(guī)劃實(shí)現(xiàn)率達(dá)到80%。城市環(huán)境是反映城市文明程度的重要標(biāo)志，最容易被注意到的就是與百姓生活息息相關(guān)的街面環(huán)境和公廁環(huán)境，最容易造成空間視覺凌亂的就是戶外廣告設(shè)置，這3個(gè)指標(biāo)的設(shè)置，對(duì)北京進(jìn)一步展現(xiàn)、維護(hù)首都形象有著重要的作用。

三是燃?xì)?、供?項(xiàng)指標(biāo)。要求“十三五”末居民管道天然氣氣化率達(dá)到80%，單位建筑面積供熱能耗比2015年降低6%，清潔能源供熱面積比例達(dá)到95%。大氣污染治理是北京今后一段時(shí)期工作的重中之重，也是民望所歸。3項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)立對(duì)北京清潔能源使用、節(jié)能降耗工作提出了很高的要求，對(duì)北京清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃的落實(shí)和建設(shè)宜居城市有著非常重要的意義。

四、《城市管理規(guī)劃》明確的重點(diǎn)工作

《城市管理規(guī)劃》圍繞現(xiàn)狀問題、發(fā)展要求、民生民意、國家戰(zhàn)略等方面，提出了“十三五”時(shí)期具體任務(wù)。

市政公用方面。通過發(fā)揮天然氣在能源結(jié)構(gòu)中的主體作用，實(shí)施天然氣供應(yīng)輸配體系建設(shè)，加強(qiáng)液化石油氣供應(yīng)管理，提升燃?xì)鈶?yīng)急儲(chǔ)備能力，構(gòu)建安全穩(wěn)定、高效運(yùn)行的燃?xì)夤?yīng)保障體系；通過繼續(xù)優(yōu)化中心城區(qū)熱力網(wǎng)、發(fā)展區(qū)域熱網(wǎng)和余熱供熱、加強(qiáng)中心城區(qū)熱力網(wǎng)應(yīng)急熱源建設(shè)等方式，建立多網(wǎng)連接、互為補(bǔ)充、多元供熱、相互支撐的供熱運(yùn)行保障體系。

環(huán)境衛(wèi)生方面。積極開展生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾、糞便處理設(shè)施建設(shè)和升級(jí)改造，大幅提高垃圾處理能力；通過干濕分開、分類收運(yùn)、與再生資源回收系統(tǒng)有效銜接等手段，提升垃圾分類效果；加強(qiáng)專業(yè)化收運(yùn)、加強(qiáng)建筑垃圾源頭監(jiān)管和運(yùn)輸管理，完善規(guī)范化收運(yùn)體系建設(shè)；繼續(xù)鞏固提升清掃保潔精細(xì)化管理水平，優(yōu)化完善公廁便民服務(wù)建管水平，不斷提高城市潔凈程度。

城市容貌方面。通過城市道路、城市副中心、新機(jī)場景觀提升，長安街軸線形象打造、城市核心區(qū)風(fēng)貌展示、首都市民日常生活環(huán)境改善等措施，打造恢宏大氣的首都風(fēng)貌；通過完善道路照明功能、優(yōu)化景觀照明布局、提升戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃控制水平、規(guī)范城市道路公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置、加強(qiáng)架空線入地和規(guī)范梳理整治力度等措施，進(jìn)一步靚麗城市容貌。

落實(shí)國家重要戰(zhàn)略部署方面。利用京津冀協(xié)同發(fā)展契機(jī)，積極開展燃?xì)?、供熱、照明、石油天然氣管道保護(hù)互惠協(xié)同合作和疏解功能地區(qū)環(huán)境建設(shè)；繼續(xù)推進(jìn)環(huán)衛(wèi)、供熱減排，努力降低照明、供熱能耗，大力落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求；推動(dòng)燃?xì)饨ㄔO(shè)服務(wù)覆蓋農(nóng)村，改善農(nóng)村地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；強(qiáng)化依法管理力度，健全標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)城市管理領(lǐng)域市場化運(yùn)營，不斷深化體制機(jī)制改革。

綜合協(xié)調(diào)管理與安全運(yùn)行方面。充分發(fā)揮城市管理網(wǎng)格效能，進(jìn)一步實(shí)施常態(tài)化、精細(xì)化、制度化管理；健全地下管線運(yùn)行綜合協(xié)調(diào)管理體系，健全熱電氣常態(tài)化聯(lián)調(diào)聯(lián)供機(jī)制，鞏固安全應(yīng)急管理體系，扎實(shí)做好石油天然氣管道保護(hù)工作，努力為城市安全運(yùn)行做出貢獻(xiàn)。

綜合支撐保障方面。結(jié)合清潔空氣、資源循環(huán)利用、城市容貌建設(shè)等實(shí)際，積極開展科技研發(fā)；強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)優(yōu)化、智慧平臺(tái)等信息化系統(tǒng)建設(shè)；完善考評(píng)檢查體系、加強(qiáng)監(jiān)督考評(píng)，構(gòu)建強(qiáng)有力的督查督辦平臺(tái)；主動(dòng)創(chuàng)新抓好宣傳動(dòng)員，不斷提高公眾的參與能力。

五、落實(shí)《城市管理規(guī)劃》各項(xiàng)任務(wù)的關(guān)鍵手段與方法

部門之間溝通不夠、規(guī)建管有效銜接不夠、監(jiān)督管理力度不足等問題多年來一直是摯肘城市管理效能提高的關(guān)鍵所在?！冻鞘泄芾硪?guī)劃》涉及城市管理領(lǐng)域方方面面，大多數(shù)工作都需要政府有關(guān)部門的大力支持、密切配合，需要運(yùn)行管理單位充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，因此城市管理部門站位要高、視角要寬、看問題要準(zhǔn)，系統(tǒng)謀劃實(shí)招。為此，在《城市管理規(guī)劃》中明確要堅(jiān)持“五個(gè)結(jié)合”，處理好“五個(gè)關(guān)系”。

“五個(gè)結(jié)合”方面。一是堅(jiān)持決策、執(zhí)行與監(jiān)督相結(jié)合，決策是核心，執(zhí)行是關(guān)鍵，監(jiān)督是保障，三者緊密結(jié)合才能確保產(chǎn)生實(shí)效；二是堅(jiān)持專業(yè)管理與綜合管理相結(jié)合，對(duì)專業(yè)問題進(jìn)行綜合分析，積極探索利用綜合施策手段解決行業(yè)發(fā)展中存在的專業(yè)問題；三是堅(jiān)持末端管理與前端管理相結(jié)合，加強(qiáng)研究，建章立制，使后端管理盡量向前端延伸，管理單位提前介入到規(guī)劃、建設(shè)中，做好規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、管理的銜接，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行三者的全過程閉環(huán)管理，防止規(guī)劃、建設(shè)中的問題遺留到運(yùn)行管理階段；四是堅(jiān)持全面管理與重點(diǎn)管理相結(jié)合，既要重視迫在眉睫的急難險(xiǎn)重工作，也要重視日常的基礎(chǔ)管理工作，不能忽視任何一方的重要作用；五是堅(jiān)持管理與服務(wù)相結(jié)合，無論是市容環(huán)境，還是市政設(shè)施，與人民群眾日常生活密不可分。城市管理中應(yīng)以服務(wù)為先，將服務(wù)寓于管理之中。

“五個(gè)關(guān)系”方面。一是處理好行業(yè)管理與部門協(xié)調(diào)的關(guān)系，積極借助各部門力量，形成合力，狠抓任務(wù)落實(shí)；二是處理好綜合協(xié)調(diào)與專業(yè)管理的關(guān)系，努力發(fā)揮行業(yè)管理部門的專業(yè)管理優(yōu)勢(shì)，做到底數(shù)清、情況明、數(shù)據(jù)準(zhǔn)，積極主動(dòng)與相關(guān)部門進(jìn)行有效溝通、達(dá)成共識(shí)，綜合協(xié)調(diào)與專業(yè)管理形成合力，共同推進(jìn)任務(wù)落實(shí)；三是處理好近期成效與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系，在管理中努力為城市未來預(yù)留發(fā)展空間，絕不能急功近利，不顧長期影響，確定的體制機(jī)制、政策措施要有利于可持續(xù)發(fā)展；四是處理好監(jiān)督考核與指導(dǎo)服務(wù)的關(guān)系，監(jiān)督考核是手段，指導(dǎo)服務(wù)是目的，通過兩者相輔相成，不斷提高管理服務(wù)水平；五是處理好依法行政與改革創(chuàng)新的關(guān)系，對(duì)于管理中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，深入剖析，應(yīng)用創(chuàng)新思維，尋求破解方法，通過改革試點(diǎn)探索新機(jī)制、新政策，固化為法規(guī)政策，促進(jìn)依法行政。

六、《城市管理規(guī)劃》實(shí)施的保障措施

為確保“十三五”時(shí)期能夠?qū)ⅰ冻鞘泄芾硪?guī)劃》制定的目標(biāo)任務(wù)落實(shí)到位，采取科學(xué)有效的推進(jìn)措施是重要保障。

一是分解落實(shí)責(zé)任主體，形成年度計(jì)劃。逐步完善規(guī)劃任務(wù)分解及推進(jìn)機(jī)制，將規(guī)劃任務(wù)分解到部門，形成年度計(jì)劃，是規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)保障；二是建立規(guī)劃項(xiàng)目庫。建立既包含設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，又包含標(biāo)準(zhǔn)、政策、法規(guī)制定及機(jī)制建立等工作任務(wù)的規(guī)劃項(xiàng)目庫，規(guī)劃項(xiàng)目庫中的工作任務(wù)與建設(shè)項(xiàng)目的推動(dòng)相輔相成，互為促進(jìn)。規(guī)劃項(xiàng)目庫需要城市管理部門會(huì)同有關(guān)部門共同建設(shè)。項(xiàng)目庫建設(shè)過程是各有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃再銜接的過程，也是各有關(guān)部門再溝通的過程，是規(guī)劃實(shí)施的有力保障；三是落實(shí)項(xiàng)目主體和資金。通過部門預(yù)算、固定資產(chǎn)投資、引入社會(huì)資本等渠道和方式落實(shí)項(xiàng)目資金，是規(guī)劃實(shí)施的必要保障；四是開展規(guī)劃評(píng)估。通過規(guī)劃評(píng)估加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的自我約束，促進(jìn)規(guī)劃按進(jìn)度有序?qū)嵤?